Зародження та розвиток народної законодавчої ініціативи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зародження та розвиток народної законодавчої ініціативи

А.Л. Крутько

У статті акцентовано увагу на дослідженні та аналізі процесу зародження, формування та розвитку однієї з форм безпосередньої демократії- народної законодавчої ініціативи. З'ясовано, що інститут публічних слухань, народних зборів, чолобитень та петицій лягли в основу формування народної законодавчої ініціативи. Також досліджено процес становлення народної законодавчої ініціативи в Сполучених Штатах Америки та Швейцарії та наводяться основні фактори, які стали каталізатором запровадження даного інституту. Ґрунтовно та всебічно проаналізовано українське законодавство на предмет регулювання його народної законодавчої ініціативи.

Ключові слова:демократія, форми безпосередньої демократії, народні збори, петиція, народна законодавча ініціатива.

В статье акцентировано внимание на исследовании и анализе процесса зарождения, формирования и развития одной из форм непосредственной демократии - народной законодательной инициативы. Выяснено, что інститут публичных слушаний, народного собрания, чолобитень и петицій легли в основу формирования народной законодательной инициативы. Также исследован процесс становлення народной законодательной инициативы в США и Швейцарии, приводяться основне факторы, которые стали катализатором внедрения данного института. Основательно и всесторонне проанализировано украинское законодательство на предмет регулирования его народной законодательной инициативы. И определено, что исторически данная форма непосредственной демократии имела место на украинской земле, но, на данный момент правовая регламентація этого института отсутствует. Однако, народная законодательная инициатива широко используется и действует в других странах и в Европейском Союзе. Это обусловлено прежде всего високим уровнем правосознания граждан и желанием участвовать в управлении государственными делами.

Ключевые слова: демократия, формы непосредственной демократии, народное собрание, петиция, народная законодательная инициатива.

This paper presents the research and analysis of the popular legislative initiative like a one form of direct democracy, its rise, formation and development.

The author pays special attention to the public hearing institute that was existed and realized in Athens, Greece and ancient Rome. The author also infers a conclusion from the grounds of given examples of the institute realization that the popular legislative initiative originates in aforesaid countries.

The popular assembly and petition have equally important influence on the development and formation of the direct democracy institute, which were not confined to the fact that officials get acquainted with the needs of country, but also to the fact ofpopular initiative participation, the national participation of legislative process not only in local significance, but national wide.

The article deals with the formation process ofpopular legislative initiative and mention facts that conduce to it in the United States and Switzerland.

The author suppose that the popular legislative initiative originate is a result from a natural reaction ofpeople's segment to despotism of authoritarian grip. It was primary existed as an accidental social movement and only over the years receive a legal confirmation that respond to national politics and historical features of the certain countries.

First institute of the popular legislative initiative appeared at the legislative level in the United States, where in 1715 electors in Massachusetts were granted a form of local initiative when the colonial General Court enacted a law.

The author analyzes the Ukrainian legislation for the regulation of its popular legislative initiative. Thus, one of the first Ukrainian constitutional projects was the Basic Law of the Ukrainian Union independent Ukraine» (1905) that provides for the legislative level the institute of direct democracy. The Constitution of the UNR (1918) also contained a provision for the regulation of popular initiative.

Ukraine does not have the popular initiative in the legislative level at this time. However, this institute is widely used and be in force in other foreign countries and the European Union according to high level of citizen's sense ofjustice and the desire to participate in public affairs.

Key words: democracy, forms of direct democracy, the people's meeting, petition, the people's legislative initiative.

Народна законодавча ініціатива є однією з форм безпосередньої демократії, в основі якої лежить активна участь населення країни у здійсненні публічно-владних функцій та можливість громадян впливати на процес прийняття органами державної влади законодавчих актів. Дана форма прямої демократії забезпечує найбільш тісний, активний взаємозв'язок та взаємодію органів державної влади та суспільства.

Саме історичний метод, який використовується в даній статті, для аналізу розглядуваного інституту, дає можливість зрозуміти його суть та місце, як серед інших форм безпосередньої демократії, так і в суспільно-політичному житті1.

Перш ніж перейти безпосередньо до дослідження формування народної законодавчої ініціативи хотілося б зазначити, що вагомий вплив на формування даного інституту мав інститут публічних слухань. Саме ця форма прямої демократії існувала з моменту виникнення перших форм прямої та представницької демократії й існує досі.

У чому ж полягав цей вплив? Розглянемо на прикладі Афін, Греції та Древнього Риму.

Як відомо, проекти правових актів розроблялися уповноваженими суб'єктами, після чого дані тексти вивішувались у доступних для всіх людей місцях, де вони мали змогу ознайомлюватися, обговорювати та запропонувати до них зміни. Ф. Кессіді відзначав, що «за законами афінської демократії кожен громадянин користувався певною свободою слова і такою ж свободою законодавчої ініціативи. Кожен громадян мав право піддавати критиці посадових осіб та існуючі порядки, міг поставити на обговорення народних зборів проект нового закону і порушити клопотання про відміну існуючого або застарілого, виступити с пропозицією та запитом2.

Тобто, саме тут ми можемо прослідковувати певний взаємозв'язок, як серед громадян давньогрецьких держав-полісів, так і між громадянами й уповноваженими суб'єктами, які розробляли закони. Цей зв'язок проявлявся саме в комунікації та дискурсі.

Прояви реалізації народної законодавчої ініціативи також спостерігалися в Спарті, де протягом трьох століть діяв закон Лікурга, відповідно до якого кожен вільний громадян міг виступити з законодавчою ініціативою. Однак, уразі якщо законопроект не підтримувався більшістю громадянами, то ініціатора законопроекту страчували3.

Тому, доречно, на нашу думку, було б зазначити, що народна законодавча ініціатива, як в принципі і більшість форм безпосередньої демократії, бере свій початок з вище перелічених держав. Адже, саме можливість та здатність громадян запропонувати новий закон чи навіть внесення до існуючого певних змін є однією з основних начал народної законодавчих ініціативи.

Зазначимо, що зародковою формою народної законодавчої ініціативи були саме народні збори. Так, наприклад, на вічових зборах Київської Русі, Псковській та Новгородській республіках, відбувалося обговорення законів. Як зазначає І.І. Дітятін, «населення, перебуваючи на Віче, висловлювало на ньому свої скарги, вказувало на потреби й тим самим впливала на хід та розвиток вічевого законодавства». BXV столітті інститут віче зникає і на його місці з'являється - Земські збори. Рішення на Земських зборах приймалися після попереднього їх обговорення4.

Крім Земських зборів, у Московській Русі існував такий інститут народної участі в законотворенні, як чолобитня.

Чолобитня - це письмове або усне звернення, яке подавалася від різних прошарків людей по тим питанням, які безпосередньо їх цікавили до будь-якої посадової особи чи навіть до імператора. Чолобитню могла подати будь-яка людина стосовно будь-якого питання. На чоло- битнях ставився напис «цар вказав і бояри присудили», після чого вона перетворювалася на закон6. Перші спроби юридичного регулювання порядку подачі чолобитень відноситься до XVII ст.. Зокрема, у главі 10 «Про суд» Соборного уложення 1649 р., міститься ряд статей (13-17та ін.), які регулюють окремі питання розгляду чолобитень і відповідальність недобросовісних скаржників. Чолобитні стали головним джерелом Новоторгового статуту, підписаного царем Олексієм Михайловичем 22 квітня 1667 року. 14 червня 1763 року Катерина II підписала Маніфест «Про порядок розгляду скарг та прохань на найвище ім'я»7.

Значення Земських зборів та чолобитень не вичерпується лише тим, що чиновники завдяки ним безпосередньо знайомилися з потребами країни, а головне в них є те, що в них виявлялася народна ініціатива, народна участь у законодавчому процесі, не тільки в питаннях місцевого значення, а й загальнодержавного8.

Що ж стосується Європейських країн, то у Швейцарії на народних зборах брали участь усі повноправні громадяни, які встановлювали свої закони, обирали владу.

Як зазначає відомий політичний письменник Фриман, то кожного року в якийсь весняний день збирається народ-самодержавець, який вирішує важливі політичні справи своєї землі, творить закон, котрим він підпорядковує свою волю. Поряд з народними зборами діє особлива виборна рада, яка має назву «великої ради» або «ради кантону». Це був свого роду парламент, який складався з представників окремих общин. Повноваження парламенту були досить звужені, адже народ приймає закони сам.

Основна мета швейцарських зборів, американських, російських та будь-яких інших була спрямована на звільнення народу від надлишкової опіки місцевої влади над життям громадян та надання йому можливість здійснювати законотворчу діяльність. Адже народ, який підпорядковується закону повинен має бути їх творцем.

Таким чином, немає ні якого сумніву, що самодержавне народне віче мало і має велике виховне значення для народу; воно являє собою стародавню школу демократії9.

Історичним попередником народної ініціативи було право петиції, визнане за підданими ще у Біллі про права 1689 (Англія). За часів Великої французької революції ХУШст. це право вважалося правом «активних громадян» (тобто наділених виборчими правами), за якими вони могли звертатися до державних інституцій, насамперед до законодавчого органу, з пропозиціями і клопотаннями щодо поліпшення їх організації та діяльності. Звернення сприймалися як ініціатива (участь) громадян у державному владарюванні, зокрема у законотворчості10.

Інститут народної законодавчої ініціативи вперше, на законодавчому рівні з'явився в США, коли у 1715 році був прийнятий закон штату Массачусетс, який закріпив право народної правотворчої ініціативи на місцевому рівні11.

У результаті популістських і прогресивних рухів кінця 1800 початку 1900-х роківінтерес до даної форми безпосередньої демократії у Сполучених Штатах Америка постійно зростав. Панування тяжких економічних часів у Північній Америці, недовіра простого народу (народників) до корупційного та олігархічного уряду спонукало народників створювати умови для реформування уряду та введення інститутів прямої демократії. Вони вважали, що народ має право брати участь в створенні закону, а воля його повинна бути єдиною законною основою діяльності будь-якого уряду12. Саме тому, 5 листопада 1898 році подібне положення було внесено і в Конституцію штату Декота. Народна законодавча ініціатива у 1990 році також була запроваджена в штаті Юта, 1902 - у штатах Орегону та Іллінойсу, у 1904 - у штаті Міссурі, 1905 - в штаті Невада, 1911 - у штатах Каліфорнії та Нью- Мексіко, 1912- у штатах - Небрасці, Огайо, Вашингтон, і т.д.13

Зрештою, у період протягом 1898 - 1918 року народна законодавча ініціатива була введена у вісімнадцяти штатах, які були розташовані на захід від Міссісіпі14. демократія народний ініціатива

Демократичні процеси, які охопили Північну Америку не оминули і Європу, зокрема й Швейцарію, адже ситуація, яка панувала на її території в кінці XVПна початку XVIII століття певним чином нагадувала ті настрої, які пережили шати Північної Америка.

Справа у тім, що у місцевій республіці, яка складалася в основному з дрібної буржуазії, весь час точилася боротьба з патріархальною олігархію. Основною метою буржуазії - забезпечення суспільних інтересів свого класу та безпосередня участь у політичному житті республіці, а саме в законодавчій діяльності.

Перша рішуча сутичка між прихильниками народовладдя та представниками парламентаризму виникла в кантоні Ваад. Парламентаристи безперечно вбачали у запровадженні народної законодавчої ініціативи певну загрозу, адже відбудеться перехід від представницького способу правління до демократичного способу самоуправління народом.Саме тому вони будь-якими способами намагалися перешкодити запровадженню даної форми демократії, наводячи велику кількість доказів її небезпечності та неефективності.Вони стверджували: «навіщо давати народу право пропонувати закони? Досить з нього і права петиції. Право петиції дає громадянам змогу прохати уряд запровадити закони, яких бажає народ»15. Але демократи, не дивлячись на переконання парламетаристів, ввели активну боротьбу та рішуче стояли на позиції запровадження народної законодавчої ініціативи, адже вони чітко розуміли вагомість та важливість даного інституту.

У результаті численних сутичок та переговорів у 1845 році в кантоні Ваадь народна законодавча ініціатива знайшла свою регламентацію на законодавчому рівні є стала,безумовно, вагомою перемогою ваадської демократії. Ця перемога певним чином вплинула й на інші кантони, адже населення й інших округів також хотіло брати участь у законодавчому процесі та пропонувати ті закони, яких вони потребували. Саме тому, демократи різних кантонів рішуче були налаштовані проти парла- ментаристів.У результаті невпинної боротьби в 1863 році в Базельских Землях було запроваджено право народу, а точніше 1500 правоздатних громадян, ініціювати, як основні так і звичайні закони. У 1869 році народна законодавча ініціатива була введена і закріплена у ст. 29 Цюріхській конституції16.

Що ж стосується України, то інститут народної законодавчої ініціативи до початку XX не був відомий. Навіть Конституція Пилипа Орлика 1710 р., яка вважається одним із найважливіших надбань конституційно-правової думки, не передбачала такий чи навіть подібний інститут. За часів входження України до складу Австро-Угорської та Російської імперії можливість реалізації народної законодавчої ініціативи не передбачалося державно-правовим законодавством цих імперій. У цей період відбувається занепад інститутів представницької демократії. Лише на кінець ХІХ ст. - поч. ХХ у національно-конституційній думці поширюються передові ідеї західноєвропейського північноамериканського демократизму.

Так, одним з перших українських конституційних проектів, що передбачав закріплення на загальнодержавному рівні інститутів безпосередньої демократії, був Основний Закон «Самостійної України» Спілки народу українського, розроблений в 1905 р. Українською народною партією. Зокрема ст. 32 цього проекту передбачала народну законодавчу ініціативу на вимогу не менш як 25 тис. осіб17.

Конституція УНР 1918 року у статті 39 містила положення, які стосувалися ініціативи та надавалася вона президії парламенту за погодженням з Радою старійшин зборів, фракціям, зареєстрованих Всенародними зборами, групам депутатів числом не менше 30 народних обранців, Раді Народних Міністрів республіки, органам самоврядування, які об'єднують 100 тисяч виборців, громадянам виборцям кількістю 100 тисяч, підписи яких підтвердженні судами і після цього ними до голови Всенародних зборів. Законодавчі проекти повинні були обговорюватися відповідною комісією, доводитися до відома Ради Народних Міністрів, а після доповіді комісії розглядатися Всенародними зборами. Стаття 41 Конституції УНР констатує, що законодавчі проекти, внесені, а не ухвалені в одній сесії, можуть прийти під ухвалу нової сесії, але не можуть переходити під ухвалу Всенародних зборів нового складу (після нових виборів18.

Ідея народної законодавчої ініціативи, започаткована Конституцією УНР, не знайшла логічної об'єктивізації в радянських конституціях. В Україні за період радянської влади було прийнято чотири конституції - 1919, 1929, 1937, 1978 рр., проте жодна з них не визнала право законодавчої ініціативи за народом19.

Загалом кінець ХІХ - поч.. ХХ століття характеризувався активним закріпленням інститутів безпосередньої демократії, зокрема народної законодавчої ініціативи, у Конституціях та законах багатьох держав. Це обумовлено, перш за все, високим рівнем правової культури та бажання громадян брати участь у політичному та суспільному житті країни.

Так право народної законодавчої ініціативи передбачено в ч.2 ст. 41 федеральним конституційним законом Австрійської республіки від 10 листопада 1920 р.;ст. 64, 65 Конституції Латвійської республіки від 15 лютого 1922 року;Конституцією Італійської республіки від 27 грудня 1947 року; ст. 71 Конституцією Угорської республіки від 18 серпня 1949 року (та Закону 1997:LIX) у ст. 28 DTa рядом інших зарубіжних країн.

Народна законодавча ініціатива, як дієва форма безпосередньої демократі у 2012 році знайшла своє закріплення й на міжнародному рівні. Відповідно до ст. 11 Лісабонського Договору щонайменше один мільйон громадян, що є громадянами значної кількості держав-членів, можуть запропонувати Європейській Комісії в межах її повноважень висунути будь-яку належну пропозицію з питань, щодо яких, на їхню думку, треба ухвалити правовий акт Союзу на виконання Договорів20.

Підсумовуючи викладене, зазначу, що народна законодавча ініціатива - дієва форма безпосередньої демократії, яка з кожним днем набирає все більших обертів. Регламентація даної ініціативи на законодавчому рівні гарантує право громадянам безпосередньо брати участь в управлінні державними справами, тим самим стабілізуючи дисбаланс між публічними та суспільними інтересами.Саме тому, перспективи подальших розвідок у даному питанні вбачаються, у дослідженні з огляду на зарубіжний досвід, порядку реалізації та використання даного інституту безпосередньої демократії.

Література

1. Очеретина М.А. Становлення та розвиток інституту публічних слухань / М.А. Очеретина // Науковий щорічник інституту філософії та права УрО РАН. - 2009.- Вып. 9.- С. 433-443.

2. Бухтатий О. Проблематика постановки інформаційної функції держави у працях давньогрецьких філософів / О. Бухтатий // ПУТП (розділ «Державна політика») . - 2013 р. - № 3 (15). - C. 90.

3. О гражданской (общественной) законодательной инициативе:российский и зарубежный законотворческий опыт и правоприменение [Електронний ресурс]. - Режим доступу : URLhttp://www.zsno .ru/ data/ obj ects/7 9/files/O_grazhdanskoy_zakonodatelnoy_initcia- tive_Makarihin_26.04.2012.doc.

4. Очеретина М.А. Цит. праця. - С. 437.

5. Газимагомедов О. Народна правотворчаініціатива (історія та практика) / О. Газимагомедов // Матеріали регіональної науково-практичної конференції: «Місце та роль традицій народів Дагестану та становлення громадянського суспільства». - Хасавюрт, 2010. - С. 41.

6. Очеретина М.А. Цит. праця. - С. 437.

7. Комарова В.В. Народна правотворчаініціатива (історія та практикарегулирован- няв регіонах) /В.В. Комарова// Юрист. -1999. -№ 1. - С. 33-38.

8. Очеретина М.А. Цит. праця. - С. 437.

9. Тахтаревь К.М. Оть представительства кь народовластию // К.М. Тахтаревь. - Санкт-Петербург : Изд. «Библиотеки обществознания «, 1907.- С. 47.

10. Юридична енциклопедія : в 6 т. / редкол. : Ю.С. Шемшученко (відп. ред) та ін. - К. : «Укр. енцикл.», 2002. - Т.4 : Н-П. - С. 47.

11. Очеретина М.А. Цит. праця. - С. 1.

12. Letthe People Decide. -Initiative and Referendumin Wisconsin [Електронний ресурс]. - Режим доступу : URL: http://legis.wisconsin.gov/lrb/pubs/ib/ 95ib5.pdf.

13. A Brief The History of the Initiative and Referendum Process inthe United States [Електронний ресурс].- Режим доступу : URL:http://www.iandrinstitute.org/ New%20IRI%20Website%20Info/Drop%20Down%20Boxes/Quick%20Facts/ffistory% 20of%20I&R.pdf .

14. Letthe People Decide. -Initiative and Referendumin Wisconsin[ Електронний ресурс]. - Режим доступу : URL: http://legis.wisconsin.gov/lrb/pubs/ ib/95ib5.pdf.

15. Тахтаревь К.М.Цит. работа. - С. 116-118.

16. Там само. - С. 120128.

17. Погорілко В.Ф. Референдне правоУкраїни : навч. посіб. / В.Ф.Погорілко, В.Л. Федоренко. - К. : Ліра-К, 2006. - С. 38, 60-61.

18. Ярош Д.В. Конституція Української народної республіки 1918 року по органи державної влади та управління України: історичний досвід і сучасність / Д.В. Ярош // Університетські наукові записки. - 2005. - № 1-2 (13-14). - С. 49-56.

19. Задорожня Г.В. Законодавчі повноваження Українського народу / Г.В. Задорожня // Юридичний вісник. - 2009.- № 3(12). - С. 25-28.

20. Лісабонський договір [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://base.garant.ru/2566557/1/#block_2000.

Размещено на Allbest.ru