Експертиза нормативно-правових актів як засіб забезпечення законності в правотворчій діяльності органів виконавчої влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

Експертиза нормативно-правових актів як засіб забезпечення законності в правотворчій діяльності органів виконавчої влади

А.Н. Лисенко

Стаття присвячена з 'ясуванню поняття і видів антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів та чинних нормативно-правових актів, її значеннях у правотворчій діяльності органів виконавчої влади. При цьому антикорупційна експертиза нормативно-правових актів розглядається не тільки як засіб боротьби з корупцією, але і як засіб забезпечення законності в правотворчій діяльності органів виконавчої влади.

Ключові слова: принцип законності, правотворчість органів виконавчої влади, антикорупційна експертиза нормативно-правових актів, корупціогенні фактори.

Статья посвящена определению понятия и видов антикоррупционной экспертизы проектов нормативно-правовых актов и действующих нормативно-правовых актов, значению ее видов в правотворческой деятельности органов исполнительной власти. При этом проведение антикоррупционной экспертизы рассматривается не только как способ борьбы с коррупцией, но и как способ обеспечения законности в правотворческой деятельностью органов исполнительной власти.

Ключевые слова: принцип законности, правотворчество органов исполнительной власти, антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов, корруп- циогенные факторы.

Article is about the definition and types of anti-corruption expertise of draft legal acts and legal acts, the importance of types of anti-corruption expertise of legal acts in the law-making bodies of executive power. Also, anti-corruption expertise is regarded not only as a way to fight against corruption, but also as a way to ensure the legality in the law-making activities of the executive power.

Key words: the principle of legality, law-making bodies of the executive power, anticorruption expertise of legal acts, corruption factors.

Законність є одним з основних елементів правової держави. У найбільш загальному вигляді законність відображає правовий характер організації суспільного життя, органічний зв'язок права і влади, права і держави1.

В юридичній літературі законність виступає як комплексне правове явище і розглядається як принцип, метод і режим. Однак, найчастіше законність визначається як неухильне виконання законів і прийнятих у відповідності з ними інших правових актів державними органами, їх посадовими особами, громадянами, недержавними органами і органі- заціями2.

Стосовно правотворчої діяльності органів виконавчої влади принцип законність означає, що розробка, прийняття, опублікування нормативно-правового акта здійснюється відповідно до законодавства України і передбачає, що нормативно-правовий акт, проект нормативно-правового акту повинен не суперечити Конституції України, іншим законам, та не порушувати права та свободи людини і громадянина.

Недосконалість законодавства, високий рівень корупції спричиняють порушення прав та свобод людини і громадянина, негативно впливають на розвиток інститутів правової держави. Саме тому, дослідження адміністративно-правових засобів протидії корупції та засобів зміцнення законності у діяльності органів виконавчої влади, в тому числі правотворчій, є досить актуальним на сьогодні. Зокрема, за даними міжнародної правозахисної організації Transparency International у 2013 році за рівнем корупції Україна разом з Іраном, Нігерією та Камеруном посіла 144 місце серед 175 країн світу, відстаючи від Росії (127 місце), Білорусі (123 місце). Молдови (102 місце), Угорщини (47 місце), та Польщі (38 місце)3.

Одним з адміністративно-правових засобів забезпечення законності у правотворчій діяльності органів виконавчої влади є антикорупційна експертиза нормативно-правових актів. Правовою основою її проведення є, насамперед базові міжнародні нормативно-правові акти з питань протидії та запобіганню корупції, до яких приєдналась Україна: Конвенція Організації Об'єднаних Націй (ООН) проти корупції, прийнята Генеральною асамблеєю ООН 31 жовтня 2003 року; Цивільна Конвенція про боротьбу з корупцією 16 березня 2005 року; Кримінальна конвенція про боротьбу з корупцією 18 жовтня 2006 року. Основною метою всіх цих Конвенцій є сприяння впровадженню, посиленню, розвитку ефективності засобів боротьби з корупцією та захисту осіб, яким заподіяно шкоду внаслідок корупційних дій, а також зменшення рівня корупції.

В Україні концептуальні засади запобігання і протидії корупції визначні законами «Про засади запобігання і протидії корупції»4 та «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки». Сукупність існуючих засобів, спрямованих на запобігання і протидії корупції, визначених ними можна, на нашу думку, виділити в такі групи: спеціальні обмеження щодо використання службового становища, сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, одержання дарунків (пожертв), роботи близьких осіб, осіб, які звільнилися з посад або припинили діяльність, пов'язану з виконанням функцій держави, місцевого самоврядування; спеціальна перевірка щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов'язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування; фінансовий контроль; кодекси поведінки; урегулювання конфлікту інтересів; запобігання корупції у діяльності юридичних осіб; антикорупційна експертиза нормативно-правових актів; вимоги щодо прозорості інформації; заборона на одержання послуг і майна органами державної влади та органами місцевого самоврядування; застосування до юридичних осіб заходів кримінально-правового характеру.

Питання антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів переважно як засобу боротьбу з корупцією розглядалось у дослідженнях таких вітчизняних та зарубіжних науковців, як Ю.О. Тихомиров, Т.Я. Хабрієва, О.Р. Росинська, О.О. Уваров, О.В. Ку- дашкін, С.М. Шевердяєв, А.М. Цирін, Е.В.Талапіна та ін.

Серед науковців існують різні визначення терміну «антикорупцій- ної експертизи». Зокрема, Т. Я. Хабрієва зазначає, що антикорупційна експертиза не може розглядатися тільки як засіб виявлення корупціо- генних чинників, поєднана в тому числі з технологією правового моніторингу, а виступає додатковим інструментом забезпечення якості актів, їх більшої ефективності5. На думку, К. І. Головщинського, анти- корупційна експертиза проектів нормативно-правових актів представляє собою комплекс заходів з виявлення норм права, здатних встановлювати такі рамки взаємовідносин між агентами (суб'єктами), які підвищують вірогідність їх вступу в корупційні взаємовідносини6. Я.В. Наконечний визначає антикорупційну експертизу як вид правового моніторингу, як здійснення спеціалістом або групою спеціалістів дослідження наданих текстів з використанням професійних знань у відповідній галузі і надання висновку, який містить результати такого дослідження і відповіді на поставленні питання7. Отже, серед науковців відсутнє єдине визначення терміна антикорупційної експертизи. законність виконавчий влада експертиза

Якщо звернутися до законодавства, то термінологічне визначення антикорупційної експертизи нормативно-правових актів закріплено у Модельному законі «Основи законодавства про антикорупційну політику», прийнятому на 22 пленарному засіданні Міжпарламентської Асамблеї країн-учасників СНД від 15 листопада 2013 року та Методології проведення антикорупційної експертизи, яка затверджена наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року № 1380/5 (далі - Методологія)8. Модельний Закон визначає, що антикорупційна експертиза правових актів - це діяльність фахівців (експертів) з виявлення та опису корупціогенних чинників, що відносяться до діючих правових актів та їх проектів; розробки рекомендацій, спрямованих на усунення або обмеження дії таких факторів. Згідно Методології, анти- корупційна експертиза - це діяльність із виявлення в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів корупціогенних факторів та розробки рекомендацій стосовно їх усунення.

На нашу думку, визначення поняття має враховувати цільове призначення проведення антикорупційної експертизи - виявлення та усунення корупціогенних факторів в нормативно-правових актах та проектах нормативно-правових актів, зміцнення законності, забезпечення якості нормативно-правових актів та збільшення рівня їх ефективності.

Об'єктивно-предметною стороною антикорупційної експертизи є суспільні відносини, на врегулювання яких спрямований нормативно-правовий акт, проект нормативно-правового акту. Проведення антикорупційної експертизи є невід'ємною частиною правотворчого процесу, та спрямоване на усунення корупціогенних чинників як в проектах нормативно-правових актів, так і чинних нормативно-правових актах.

Враховуючи викладене, вважаємо за можливе визначити, що анти- корупційна експертиза це - діяльність суб'єктів проведення антикоруп- ційної експертизи, яка полягає у дослідженні проектів нормативно- правих актів та чинних нормативно-правових актів, які регулюють певні суспільні відносини, на наявність в акті корупціогенних властивостей норм, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень в процесі застосування цього нормативно-правового акту.

Антикорупційній експертизі підлягають нормативно-правові акти, проекти нормативно-правових актів щодо:

прав та свобод людини і громадянина;

повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

надання адміністративних послуг;

розподілу та витрачання коштів Державного бюджету та місцевих бюджетів;

конкурсних (тендерних) процедур.

Тобто, антикорупційній експертизі підлягають акти, де існують найбільші ризики вчинення корупційних правопорушень.

За суб'єктами антикорупційна експертиза проектів нормативно-правових актів поділяється на:

державну - яка за взаємодією суб'єкта та об'єкта контролю поділяється на:

зовнішньо-контрольну, яку здійснює Міністерство юстиції - об'єкт контролю організаційно не підпорядкований суб'єкту контролю,

внутрішньо-контрольну, яку здійснюють підрозділи (відділи), посадові особи органу виконавчої влади, акти якого підлягають експертизі, об'єкт контролю організаційно підпорядкований суб'єкту контролю;

громадську - яка здійснюється за ініціативою та за рахунок коштів фізичних осіб, громадських об'єднань, юридичних осіб або інших джерел, не заборонених законодавством відповідно до статті 15 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції».

Здійснення державної антикорупційної експертизи чинних нормативно правових актів та проектів нормативно-правових актів покладено згідно Регламенту Кабінету Міністрів України на Міністерство юстиції України.

Відповідно до Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» Міністерством юстиції розроблено Методологію проведення антикорупційної експертизи, яка затверджена наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року № 1380/5 та Порядок проведення антикорупційної експертизи, затверджений наказом Міністерства юстиції України 05 серпня 2013 року № 1608/5 (надалі - Порядок)9.

Методологією визначаються типові види, критерії та способи оцінки, а також способи виявлення та усунення корупціогенних факторів у нормативно-правових актах та проектах нормативно-правових актів.

Порядок визначає механізм проведення антикорупційної експертизи нормативно-правових актів та проектів нормативно-правових актів з метою їх комплексного дослідження та виявлення корупціогенних факторів, за результатами якої здійснюється підготовка обґрунтованих висновків щодо наявності або відсутності у нормативно-правових актах та проектах нормативно-правових актів корупціогенних норм, формулюються пропозиції та рекомендації щодо їх усунення.

Результатом проведення антикорупційної експертизи чинного нормативно-правового акта є висновок антикорупційної експертизи чинного нормативно-правового акта, який готує Міністерство юстиції України та надсилає його на розгляд Кабінету Міністрів України. Результат проведення антикорупційної експертизи проекту нормативно-правового акта відображаються у висновку Міністерства юстиції за результатами його правової експертизи, в якому робиться загальний висновок щодо наявності корупціогенних факторів та подаються пропозиції щодо можливих шляхів доопрацювання проекту нормативноправового акта у разі їх виявлення.

Відповідно до Методології, корупціогенний фактор (в широкому розумінні) - здатність нормативно-правової конструкції (окремого нормативного припису чи їх сукупності) самостійно чи у взаємодії з іншими нормами створювати ризик вчинення корупційних правопорушень. Під час проведення антикорупційної експертизи нормативно-правових актів здійснюються виявлення та оцінка таких корупціогенних факторів:

нечітке визначення функцій, прав, обов'язків і відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

створення надмірних обтяжень для одержувачів адміністративних послуг;

відсутність або нечіткість адміністративних процедур;

відсутність чи недоліки конкурсних (тендерних) процедур;

техніко-юридичні недоліки нормативно-правового акта, проекту нормативно-правового акта.

На нашу думку, при проведенні антикорупційної експертизи важливо виявити не сам корупціогенний фактор, а виражені корупціогенні властивості норми нормативно-правового акта, проекту нормативного правового акта.

Слід зазначити, що антикорупційній експертизі проектів нормативно-правових актів властива контрольна функція, здійснення якої забезпечує контроль проектів нормативно-правових актів та чинних нормативно-правових актів; попереджувальна, здійснення якої забезпечує попередження наявності корупціогенних чинників у проектах нормативно-правових актах та корупційних правопорушень при застосуванні нормативно-правового акта; інформаційна (аналітична), здійснення якої забезпечує аналіз та оцінку якості проектів нормативно-правових актів.

Крім того, антикорупційна експертиза нормативно-правових актів органів виконавчої влади, які підлягають державній реєстрації в Міністерстві юстиції України, як складова частина правової експертизи здійснюється під час їх реєстрації. Результати проведення експертизи зазначаються у висновку про державну реєстрацію нормативно-правового акта, направлення нормативно-правового акта на доопрацювання, відмову в державній реєстрації відповідного нормативно-правового акта.

За предметом дослідження правова експертиза поділяється на:

експертизу законопроектів на відповідність законодавству ЄС;

експертизу на відповідність Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод;

антикорупційна експертизу;

антидискримінаційна експертизу;

гендерно-правова експертизу.

Проведення правової експертизи та її видів здійснюється за допомогою різних нормативно-правових актів, зокрема таких як Закони України «Про засади запобігання і протидії корупції», «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу», постанов Кабінету Міністрів України від 30 січня 2013 року №61 «Питання проведення антидискримінаційної експертизи та громадської антидискримінаційної експертизи проектів нормативно-правових актів», від 18 липня 2007 року № 950 «Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України» у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 09 листопада 2011 року № 1156, накази Міністерства юстиції України від 20 серпня 2008 року № 1219/7 «Про здійснення експертизи проектів законів та проектів актів Кабінету Міністрів України, а також нормативно-правових актів, на які поширюється вимога державної реєстрації, щодо відповідності положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини», від 05 серпня 2013 року №1608/5 «Деякі питання проведення антикорупційної експертизи»10 та ін.

Вважаємо за доцільне урегулювати проведення правової експертизи та окремих її видів в єдиному нормативно-правовому акті, що значно б підвищило рівень якості підготовки нормативно-правових актів та ефективності їх застосування, зокрема шляхом прийняття Закону України «Про нормативно-правові акти», який би забезпечив єдиний концептуальний підхід до ієрархії, процедури опрацювання, прийняття та набрання чинності нормативно-правових актів та визначив єдині критерії до їх основних елементів та класифікації.

Зокрема, зарубіжний досвід країн свідчить саме про законодавчий рівень врегулювання цього питання. Так, в Японії ще в 1898 році було прийнято Загальне положення про закони; у Ватикані - в 1929 році - Закон про джерела права; в Болгарії - Закон про нормативні акти від 29.03.1973, який конкретизує і розвиває його указ Державної ради «Про застосування Закону про нормативні акти» від 24.04.1974; в Угорщині - Закон про правотворчість 1987, Казахстані - від 24.03.1998. «Про нормативно-правові акти», Білорусі - Закон «Про нормативні правові акти», прийнятий 14.12.199911.

За даними Міністерства юстиції України у 2013 році, на правову експертизу до Міністерства надійшло 4604 проекти нормативно-правових актів. Під час проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів найчастіше виявлялися такі корупціогенні фактори як недоліки техніко-юридичного характеру, що можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень; неналежне визначення функцій, прав, обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування (дискреція). Таким чином, за підсумками 2013 року у висновках Міністерства юстиції за результатами правової експертизи корупційні ризики були виявлені у 19 проектах нормативно-правових актів12.

Для порівняння, за 2011 рік на правову експертизу в Міністерство юстиції надійшло 1575 проектів нормативно-правових актів. У 216 з них були виявленні норми, які містили корупційні ризики. Таким чином, під час проведення експертизи проектів нормативно-правових актів на наявність корупціогенних норм Міністерство юстиції виявило корупціогенні фактори у кожному сьомому нормативно-правовому акті. Найбільша кількість корупціогенних факторів, були виявленні у проектах актів у сфері земельного, цивільного та фінансового законодавства. При цьому, менше таких факторів виявлялося у проектах законів, а найбільше - у проектах підзаконних нормативно-правових актів13.

Підсумовуючи, слід зазначити, що в правотворчій діяльності органів виконавчої влади антикорупційна експертиза проектів нормативно- правових актів виступає не лише як засіб боротьби з корупцією, а також як засіб забезпечення законності в правотворчій діяльності органів виконавчої влади, що потребує прийняття Закону України «Про нормативно-правові акти», який би уніфікував процедури проведення антикорупційної експертизи нормативно-правових актів та їх проектів різного рівня, визначив коло суб'єктів їх здійснення, контроль за їх проведенням.

Література

1. Юридична енциклопедія. - Т.

2. - К., 1999. - С. 498. 2. Адміністративне право України. Академічний курс : підруч. : у 2 т. : Т 1 : Загальна частина / ред. колегія : В.Б. Авер'янов (голова). - К. : Видавництво «Юридична думка», 2004. - С. 345.

3. Corruption perceptions index 2013 / [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.transparency.org/cpi2013/results.

4. Про засади запобігання і протидії корупції : Закон України // Урядовий кур'єр. - 2011р. - № 108.

5. Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов / Т. Я. Хабриева // Журнал российского права. - 2009. - Т. 10. - № 154.- С. 8.

6. Головшинский К.И. Диагностика коррупциогенности законодательства [Електронний ресурс] / Головшинский К.И. - Режим доступу: http://ex- jure.ru/law/news.php?newsid=1051.

7. Арзамасов Ю.Г. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология / Ю.Г. Арзамасов, Я.Е. Наконечный. - М. : Издательство МГТУ им. Н.Э. Баумана. 2009. - С. 106.

8. Модельний закон «Основи законодавства про антикорупційну політику» від 15.11.2003 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/997_944.

9. Наказ Міністерства юстиції від 23.06.2010 №1380/5 «Про затвердження Методології проведення антикорупційної експертизи» [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http:// zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v1380323-10.

10. Наказ Міністерства юстиції України від 05.08.2013 № 1608/5 «Деякі питання проведення антикорупційної експертизи» // Офіційний вісник України. -2013 р. - № 60. - Ст. 419.

11. Пиголкин А.С. Инициативный проект Закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации» [Електронний ресурс]. / А.С. Пиголкин // Государство и право. - 1992. - №7. - С.76-86. - Режим доступу : http://tigp.wordpress.com/2011/03/31/.

12. Звіт про результати проведення заходів щодо запобігання і протидії корупції у 2013 році [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.minjust.gov.ua/section/421

13. Мін `юст виявляє корупціогенні норми у кожному сьомому нормативно-правовому акті [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.minjust.gov.ua/0/ 39418

Размещено на Allbest.ru