Співвідношення функцій омбудсманів та функцій інших правозахисних інститутів

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.7(477)+342.72/73(438)(043.5)

СПІВВІДНОШЕННЯ ФУНКЦІЙ ОМБУДСМАНІВ ТА ФУНКЦІЙ ІНШИХ ПРАВОЗАХИСНИХ ІНСТИТУТІВ

С.В. Банах

Досліджуються проблемні питання розмежування функцій інституту омбудсмана з функціями інших національних правозахисних установ у сфері захисту прав і законних інтересів людини і громадянина, та вироблення пропозицій щодо підвищення якості їх взаємодії та співпраці.

Ключові слова: права людини, міжнародні стандарти, інститут омбудсмана, національна правозахисна установа, неурядові організації, функції, принципи.

омбудсман громадянин правозахисний законний

Банах С. В. Соотношение функций омбудсманов и функций других правозащитных институтов

Исследуются проблемные вопросы разграничения функций института омбудсмана с функциями других национальных правозащитных организаций в сфере защиты прав и законных интересов человека и гражданина, предлагаются способы повышения качества взаимодействия и сотрудничества данных структур.

Ключевые слова: права и свободы человека, международные стандарты, институт омбудсмана, национальная правозащитная организация, неправительственная организация, функции омбудсмана, принципы.

Banakh Sergiy. Respective roles and functions of the ombudsman of other human rights institutions

The article examines some of the functions of the ombudsman to oversee the executive branch and the rules of good governance. The role and the functions of ombudsmen in international protection of human rights. Creation and foundation of ombudsman's institution in countries with different law systems is the subject of my research work.

The ombudsman's office is generally a place of last resort that investigates complaints after other statutory rights of recourse have been pursued. The ombudsman's purpose is not only the short-term resolution of conflicts created by often insensitive administrations, or to promote, over the medium term, an administrative culture that is able to adapt to the needs of its clients and that respects the fundamental values of society, but also, over the long term, to strive for a citizenry that knows how to resolve conflict and how to demand to be treated properly.

Key words: ombudsman, good governance, functions of ombudsmen, human rights, institutional guarantees for rights and freedoms of a human and citizen.

Права людини сьогодні стали однією з ключових наукових проблем, які вивчаються з самих широких та різноманітних позицій - з філософсько-гуманістичної точки зору, в аспекті сутності та явища публічної влади, принципів перебудови політичної та правової системи, проведення соціально-економічної та культурної політики, боротьби з екологічними загрозами, злочинністю тощо.

Важливість та актуальність даної теми не треба доводити, оскільки права людини є органічним компонентом демократичного політичного простору, інструментом гуманізації суспільних відносин, формування творчої особистості та становлення постіндустріального людства. На права людини покладають вирішення ряду внутрішніх, міжнародних та глобальних завдань. Права знаходять свою присутність практично в кожній сфері життєдіяльності людини, відображаючи її життя в особливому якісному стані, пов'язаному із затвердженням у громадській свідомості та практиці ідеї свободи особистості.

Однак, права людини у будь-якій державі не можуть бути реалізовані самі по собі. Для їх реалізації й охорони вкрай важливим є створення дієвої системи їх захисту, укріплення взаємодії усього громадянського суспільства й держави, дебюрократизація управління, котрі забезпечуються за допомогою механізмів захисту прав, свобод і законних інтересів особистості, до якої входять як державні, так і недержавні органи й правозахисні установи та організації.

До державних механізмів захисту прав людини відносять конституційний, парламентський, судовий контроль, прокурорський нагляд, адміністративний спосіб захисту тощо. До недержавних належить діяльність різних громадянських суспільних інститутів, національних правозахисних установ та неурядових організацій, котрі створюються для контролю над діяльністю органів державної влади з метою дотримання ними прав та свобод людини й громадянина.

Ключовими елементами ефективної національної правозахисної системи, що сприяють гармонізації й забезпеченню відповідності внутрішнього законодавства і практики міжнародним стандартам і нормам у галузі прав людини, виступають саме національні правозахисні установи, серед котрих особливе місце посідає інститут омбудсмана. Основною функцією даного інституту є захист прав і законних інтересів людини і громадянина від свавілля й порушень з боку органів та посадових осіб публічної адміністрації. Інститут омбудсмана приймає участь в усіх елементах механізму забезпечення прав і свобод людини і громадянина і при виконанні своїх функцій не може діяти відокремлено від інших державних органів та правозахисних установ. Однак, у питаннях перетинання функцій інституту омбудсмана з функціями інших структур державної та муніципальної влади, правозахисних органів та громадських організацій виникає чимало питань та суперечностей. Визначення місця функцій омбудсмана у системі функцій інших правозахисних установ дозволить більш чітко зрозуміти природу і призначення даного інституту, шляхи та способи взаємодії даних органів, від підвищення якості котрої залежить рівень забезпеченості та захищеності прав людини.

Створення та укріплення національних інфраструктур із заохочення та захисту прав людини було і залишається одним із ключових завдань різних міжнародних організацій, зокрема, ООН, яка відіграє провідну роль у реалізації прав людини і зусилля котрої направлені на вироблення оптимальних структур та загальних умов і принципів діяльності відповідних установ. Особлива роль відводиться національним правозахисним установам (НПЗУ), які сприяють забезпеченню відповідності внутрішнього законодавства і практики міжнародним нормам у галузі прав людини, надаючи урядам підтримку у застосуванні цих норм, здійснюючи моніторинг і вирішуючи на національному рівні основні проблеми, що стосуються прав людини, таких як катування, свавільні затримання, торгівля людьми, прав мігрантів, всі види дискримінації тощо. Національні правозахисні установи посідають центральне місце у національній системі захисту прав людини та розглядають найбільш важливі питання прав людини на національному рівні1.

Право вибору і визначення форм організації і функціонування національних правозахисних механізмів, їх інституціональна різноманітність самостійно визначаються кожною державою окремо і залежать від особливостей правових систем окремих країн, детермінується національними особливостями і традиціями, розвитком правової культури суспільства. Відповідно до Віденської декларації та Програми дій держави мають право обирати такі структури національних правозахисних установ, які найбільш відповідають їх конкретним потребам та інтересам, однак вони повинні при цьому відповідати міжнародним стандартам у галузі прав людини та рекомендаціям, що були розроблені ООН та закріплені у резолюції Генеральної Асамблеї ООН 48/134 від 20 грудня 1993 року «Національні інститути по сприянню і захисту прав людини», у додатку до якої сформульовані «Принципи, що стосуються статусу національних інститутів, які займаються сприянням та захистом прав людини», що в подальшому отримали назву «Паризькі принципи».

В подальшому Паризькі принципи, які встановлюють стандарти у визначенні ролі та функцій національних правозахисних установ, а також порядок формування, гарантії незалежності та методи роботи, були визнані у якості критерію легітимності та авторитету таких установ. Прив'язка національної організації до універсальних міжнародних стандартів з прав людини дозволяє їй бути механізмом, за допомогою якого прогрес і розвиток міжнародного права в галузі прав людини, перетворюються на національну практику.

Відповідно до Паризьких принципів створення національної інституції з прав людини має бути закріплене в конституції країни або в іншому законі, де чітко прописані її роль та повноваження. Національні правозахисні установи повинні мати якомога ширший мандат, повинні мати інфраструктуру, яка дозволяє їм виконувати свої функції, відповідне фінансування, щоб бути незалежними від уряду та не бути об'єктом впливу фінансових важелів, які могли б вплинути на цю незалежність2.

Аналіз змісту «Паризьких принципів» дає змогу виділити основні функції, які покладаються на національні інститути з прав людини, зокрема, такі як:

консультативно-рекомендаційну (розробляти та надавати в консультативному порядку урядові, парламенту та будь-якому іншому компетентному органу чи посадовій особі рекомендації, пропозиції міркування, які стосуються захисту прав людини);

аналітичну (аналіз чинного законодавства, законопроектів та право-застосувальної практики щодо реалізації та дотримання прав людини);

інформаційно-просвітницьку;

комунікативну (співробітництво з міжнародними та внутрішньодержавними інститутами, які займаються безпосередньо чи опосередковано захистом прав та законних інтересів людини і громадянина);

контрольну (без юрисдикційних повноважень)3.

В той же час Паризькі принципи не вимагають від національних право- захисних інститутів обов'язкового виконання функцій щодо розгляду скарг громадян, однак, у випадках наділення даною функцією, дані інститути повинні намагатися врегулювати ситуацію шляхом досягнення мирової угоди, інформувати заявника про його права й можливі правові способи вирішення суперечки чи іншої конфліктної ситуації та сприяти забезпеченню такого вирішення, зокрема, передавати скарги у компетентні органи, надавати свої рекомендації сторонам конфлікту та компетентним органам щодо усунення причин виникнення конфлікту, зокрема, пропозиції щодо внесення змін у законодавчі акти та правила й адміністративну практику, особливо, якщо вони стали причиною конфліктних ситуацій, чи спричиняють труднощі у відстоюванні своїх прав4.

Персональний склад національного правозахисного інституту та порядок призначення його членів встановлюється у відповідності до прийнятої процедури, котра повинна передбачити усі необхідні гарантії забезпечення плюралістичного представництва громадянського суспільства, котрі приймають участь у заохоченні та захисті прав людини та ефективне співробітництво з різними неурядовими організаціями, представниками академічних кіл та експертами тощо.

Більшість національних установ із питань заохочення та захисту прав людини, як правило, класифікують відповідно до належності до однієї здвох категорій: комісії (або комітету) з прав людини чи інституту омбудсмана5.

У системі державного правозахисного механізму різних держав комісії з прав людини з'являються практично одночасно з омбудсманами. В багатьох випадках повноваження і функції омбудсмана практично аналогічні повноваженням комісій з прав людини. Функцією обох цих органів є захист прав окремих громадян, і жоден з них не наділений повноваженнями приймати обов'язкові для виконання рішення. Водночас існують деякі відмінності між функціями цих органів, які пояснюють запровадження та одночасне функціонування в деяких країнах обох установ.

Головна функція омбудсмана полягає у тому, щоб забезпечити справедливість і законність дій органів державної влади щодо дотримання прав і свобод людини і громадянина. Загалом, основне спрямування діяльності омбудсмана полягає у розгляді скарг окремих громадян на дії чи бездіяльність державних органів чи посадових осіб, які порушують чи можуть порушити, на думку громадян, їхні права чи інтереси. Тобто, омбудсмани, особливо «класичного» типу, проводять незалежне й неупереджене розслідування фактів «неналежного управління» та зловживань при виконанні адміністративних функцій органами влади і управління, тим самим здійснюючи нагляд над роботою урядових установ. Крім того, у функції спеціалізованих омбудсманів входить нагляд за діяльністю адміністрації у окремих сферах суспільних відносин. Наприклад, в Північній Ірландії Законом про поліцію передбачено створення посади омбудсмана у справах поліції у якості незалежного органу, що займається розглядом скарг на дії поліції. Омбудсман здійснює незалежний контроль за функціонуванням системи розгляду скарг на дії поліції і, у випадку встановлення факту дисциплінарного порушення службовими особами поліції, надає свої рекомендації щодо усунення виявлених порушень начальнику відділення поліції чи раді у справах поліції. Якщо він доходить висновку про скоєння кримінального правопорушення з боку працівників поліції, то передає результати своїх розслідувань разом з відповідними рекомендаціями державному прокурору6.

Комісії з прав людини також, як і омбудсмани, наділені компетенцією отримувати і розглядати скарги. Однак діяльність Комісії направлена, головним чином, на реалізацію та захист прав людини шляхом підготовки пропозицій про прийняття, зміну та доповнення чи відміну законодавчих та інших нормативних правових актів, які стосуються прав людини, а також на вироблення рекомендацій з проблемних питань забезпечення захисту прав і свобод людини і громадянина, їх доступу до правосуддя7. Як зазначає В. Чуксіна, комісії й омбудсмани діють на різних стадіях застосування юридичних гарантій прав: діяльність комісій направлена у першу чергу на охорону й попередження порушень прав людини, а інститут омбудсмана переважно орієнтований на захист та поновлення порушених прав8.70 Держава і право { Випуск 65

Комісії з прав людини, як правило, наділені повноваженнями збирати й аналізувати інформацію з питань забезпечення і захисту прав людини та громадянина9, брати участь у вироблені концепцій і програм державної політики у зазначеній сфері, сприяти створенню умов для реалізації главою держави чи регіону його повноважень як гаранта прав і свобод людини, сприяти координації діяльності органів державної влади та управління по реалізації держаної політики у галузі забезпечення і захисту прав і свобод людини і громадянина тощо.

Специфіка комісій у розвинених країнах проявляється, передусім, у тому, що, виконуючи такі функції, як аналітична, консультативна, просвітницька, функції контролю й розгляду скарг на порушення прав тощо, акцент робиться на проведення досліджень стану з правами людини у країні, виробленні й впровадженні різних програм: анти дискримінаційних, правової просвіти, укріплення етнічних правил й гуманістичних стандартів діяльності адміністративних працівників тощо, а розгляд скарг не являється основним направленням їхньої діяльності10. Схожої думки дотримується й А. Сунгуров, котрий зазначає, що національні інститути, типу датського центру з прав людини чи Французького Національного Консультативного комітету з прав людини, більш концентруються на аналізі національного законодавства з позиції його відповідності європейським стандартам, на консультативній функції, а також на правовому вихованні11.

Тобто, у функції комісій з прав людини входить, на нашу думку, нагляд за більш широким спектром прав людини, тоді як омбудсман здійснює, переважно, нагляд за дотриманням прав людини у сфері державного управління.

Принципово важливою відмінністю інституту омбудсмана від інших органів, які здійснюють захист прав та свобод людини і громадянина, в тому числі і комісій з прав людини, є його незалежність і непідпорядкованість будь-яким державним органам, органам місцевого самоврядування та посадовим особам, а також здатність здійснювати зовнішній контроль за їх діяльністю у сфері дотримання та захисту прав людини. Тоді як комісії з прав людини не можна вважати повністю незалежними, оскільки вони створюються при главі держави чи головах регіональної виконавчої влади і можуть бути ліквідовані за їх рішенням. Крім того, комісії не захищені від втручання у їхню діяльність, а багато хто з членів комісій з прав людини, будучи державними службовцями і виконуючи свої обов'язки на громадських засадах, пов'язані корпоративними відносинами з органами виконавчої влади12.

У юридичній літературі висловлювалися припущення, що комісії з прав людини поступово взагалі припинять своє існування і будуть замінені інститутом омбудсмана, однак практика багатьох країн засвідчила доцільність і ефективність функціонування одночасно двох несудових органів щодо захисту прав людини13. Хоча, як слушно зазначають деякі науковці, таке одночасне функціонування двох незалежних органів на національному та (або) регіональному рівнях є можливим при чіткому розподілі функцій комісій та інституту омбудсманів14.

Функції, що виконують національні правозахисні установи, в тому числі й омбудсмани, щодо заохочення та захисту прав людини, є надзвичайно широкими і не можуть виконуватися без активного співробітництва з іншими правозахисними установами та неурядовими організаціями і представниками громадськості. Відповідно до Паризьких принципів, таке співробітництво і координація зусиль являється необхідною умовою для досягнення успіху у галузі захисту прав людини. Особливий наголос робиться на взаємодію національних правозахисних установ із все більш зростаючою групою неурядових правозахисних організацій, котрі, як правило, діють на місцевому рівні і через це більш повно володіють інформацією щодо проблем у сфері дотримання й захисту прав людини у певному регіоні чи населеному пункті, яку центральним правозахисним установам зібрати важче. Неурядовою правозахисною організацією визнається створене за ініціативою громадян на добровільній основі некомерційне формування, засноване на спільності мети й інтересів щодо реалізації та охорони прав людини. Неурядові правозахисні організації відносяться до інститутів громадянського суспільства і за своєю сутністю являються елементами механізму захисту прав людини. Їх створення та діяльність підтримується світовим співтовариством, про що зазначається у багатьох міжнародно- правових актах, зокрема, у Декларації ООН «Про право й обов'язок окремих осіб, груп й органів суспільства заохочувати і захищати загальновизнані права людини й основні свободи», ст. 1 котрої проголошує право кожної людини, індивідуально чи спільно з іншими, заохочувати й прагнути захищати та здійснювати права людини на національному й міжнародному рівнях, а ст. 5 надає право з метою заохочення чи захисту прав людини кожній людини чи спільно з іншими створювати неурядові організації, асоціації чи групи, вступати у них й приймати участь в їх діяльності15.

Наявність у державі розгалуженої мережі неурядових організацій у галузі прав людини засвідчує ступінь зрілості громадянського суспільства, рівень його розвитку, здатність до саморегулювання та самоврядування громадян та їх об'єднань у цілях забезпечення прав і свобод усіх членів суспільства. Визначаючи сутність діяльності неурядових правозахисних організацій, слід виходити з того, що вони є формуваннями неполітичного характеру, утвореними внаслідок вільного волевиявлення індивідів, що об'єднуються на основі спільних інтересів з метою захисту загальновизнаних прав людини і громадянина.

На нашу думку, функції громадських організацій та інших неурядових правозахисних установ у взаємовідносинах із омбудсманом виконують роль допоміжних при реалізації останнім покладених на нього функцій.

В свою чергу, інститут омбудсмана виконує функції допоміжного контролюючого органу, які пов'язані із функціями інших правозахисних установ, щодо забезпечення їх нормального функціонування з точки зору дотримання і захисту прав і свобод людини і громадянина. Збільшення кількості національних правозахисних інститутів можна вважати позитивною тенденцією за умови чіткого розподілу їхніх функцій та компетенції.

Співпраця омбудсмана з іншими національними правозахисними установами відбувається на основі партнерських та конструктивних взаємовідносин і сприяє більш повній інформованості громадян щодо своїх прав і свобод та способів їх захисту, забезпеченню прозорості й підзвітності урядових структур, та розвиткові демократичного й правового громадянського суспільства в цілому.

На нашу думку, для налагодження зв'язків і більш чіткої координації взаємодії омбудсманів з іншими правозахисними установами, усунення дублювання окремих функцій слід запроваджувати практику укладання двосторонніх чи багатосторонніх угод про співпрацю та обмін інформацією. Уникнення дублювання діяльності як на національному, так і на регіональному рівнях, зробить більш ефективним співробітництво національних правозахисних установ та омбудсманів, посилюючи не лише їхню взаємодоповнюваність, а й стимулюючи загалом розвиток механізмів захисту конституційних прав та свобод людини і громадянина.

Література

1. Национальные институты по правам человека - важные партнеры [Электронний ресурс] // сайт «Европейский омбудсман» - журнал о деятельности национальных учреждений по правам человека. - Режим доступа : http://euro-ombudsman.org/ombuds- men_activities/mtemational_nco/nacionalnye-mstituty-po-pravam-cheloveka-vazhnye-part- nery

2. Принципы, касающиеся статуса и функционирования национальных учреждений по защите и поощрению прав человека / Приложение к резолюции 48/134 Генеральной Ассамблеи от 20 декабря 1993 года [Электронний ресурс]. - Режим доступа : http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/paris.shtml

3. Национальные учреждения по правам человека: Руководство по созданию и укреплению национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека // Серия публикаций по вопросам профессиональной підготовки. - № 4. - Организация Объединенных Наций (Центр по правам человека). - Нью-Йорк, Женева, 1995. - С. 4-6.

4. Оценка эффективности национальных институтов по правам человека / пер. и публик. на рус. язык осуществлен при поддержке Регионального Центра программы развития ООН в Братиславе. - The International Council on Human Rights Policy, 2005. - С.7.

5. Матвеева Т. Д. Неправительственные организации в механизме защиты прав человека / Т. Д. Матвеева. М. : Аспект Пресс, 1997. - С.15.

6. Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии // Национальный доклад - Генеральная Ассамблея ООН. Совет по правам человека. Рабочая группа по универсальному периодическому обзору. - A/HRC/WG.6/1/GBR/1 6 March 2О08. - С. 15.

7. Національні установи, які займаються захистом і заохоченням прав людини. Виклад фактів / пер. українською Харківської правозахисної групи з женевського видання Організації Об'єднаних Націй 1993 року / Харківська правозахисна группа. - Х., 2004. - С. 7.

8. Чуксина В. В. Институт комиссий по правам человека в Российской Федерации: В свете мирового опыта : автореферат дисс. на соискание научн. степени канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 / В. В. Чуксина. - Иркутск, 2005. - 24 с.

9. Мелехин А. В. Специализированные государственные институты защиты прав человека в государствах Британского Содружества : автореф. дисс. на соискание научн. степени канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 / А. В. Мелехин. - М., 2008. - С. 11-12.

10. Чуксина В. В. Институт комиссий по правамчеловека в Российской Федерации: В свете мирового опыта : автореф. дисс. на соискание научн. степени канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 / В. В. Чуксина. - Иркутск, 2005. - С. 11.

11. Права человека перед вызовами XXI века / под ред. В. В. Смирнова и А. Ю. Сунгурова. - М. : Российская ассоциация политической науки (РАПН); Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2012. - С. 288-312.

12. Маркелова Е. Г. Институт уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации : автореф. дисс. на соискание научн. степени канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 / Е. Г.Маркелова. - Саратов, 2003. - С. 12.

13. Копылов А. Об этапах становления комиссий по правам человека в Российской Федерации / Копылов А. // Участие власти в защите прав человека: комиссии и Уполномоченные / под ред. А. Ю. Сунгурова. - СПб: Норма, 2001. - С. 24.

14. ЭмихВ. В. Компетенция Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации (конституционно-правовое исследование) : авто- реф. дисс. на соискание научн. степени канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 / В. В. Эмих. - Екатеринбург, 2008. - С. 10-12.

15. Декларация о праве отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы. Принята резолюцией 53/144 Генеральной Ассамблеи от 9 декабря 1998 г. [Электронный ресурс] - Режим доступа : http://www.un.org/ru/documents/ded_conv/dedarations/defen- der.shtml

Размещено на Allbest.ru