Становлення правового регулювання охорони клімату в Україні

Анотація

правовий регулювання охорона клімат

Стаття присвячена визначенню теоретичних та практичних аспектів становлення в Україні правового регулювання охорони клімату: визначаються мета та основні завдання правової науки у відповідній сфері, основні напрямки правового регулювання. Характеризується стан виконання зобов'язань за Кіотським протоколом в Україні, дається аналіз нормативно-правової бази з відповідних питань; визначаються перспективи подальшого розвитку відповідних суспільних відносин.

Ключові слова: правове регулювання охорони клімату; Рамкова конвенція Організації Об 'єднаних Націй про зміну клімату, Кіотський протокол, викиди парникових газів.

Аннотация

Кузнецова С.В. Становление правового регулирования охраны климата в Украине

Статья посвящена определению теоретических и практических аспектов становления в Украине правового регулирования охраны климата: определяются цель и основные задачи правовой науки в соответствующей сфере, основные направления правового регулирования. Характеризуются состояние выполнения в Украине обязательств за Киотским протоколом, анализ нормативно-правовой базы по соответствующим вопросам; определяются перспективы дальнейшего развития общественных отношений в этой сфере.

Ключевые слова: правовое регулирование охраны климата; Рамочная конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата; Киотский протокол; выбросы парниковых газов.

Annotation

Kuznietsova Svitlana. Formation of legal regulation of climate protection in Ukraine

The article is devoted determination of theoretical and practical aspects of formation in Ukraine of legal regulation of climate protection: defined purpose and main tasks of legal science the main areas of legal regulation. The state offulfilling commitments is characterized after Kyoto Protocol in Ukraine, the analysis of normatively-legal base is given on proper questions. The prospects of subsequent development of the proper public relations are determined.

Key words: legal regulation of climate protection; the United Nations Framework Convention on Climate Change; Kyoto Protocol; troop landings of gases of hotbeds.

Виклад основного матеріалу

До недавнього часу попередження шкідливого впливу на клімат не було предметом правових досліджень. Однак за останні десятиліття ця проблема відзначена однією із найбільш обговорюваних у світі на міжнародному та національному рівнях. Проявом такого інтересу стали часті коливання клімату, що визивають спільне занепокоєння людства. У 80-х роках ХХ століття було констатовано факт зміни клімату на планеті і, як наслідок, глобальне потепління. Причинами підвищення глобальної температури в основному виділяють два фактори - природний і антропогенний, при чому останній вважається переважним. Так, міжурядова група експертів з питань зміни клімату Організації Об'єднаних Націй, при безпосередній підтримці національних академій наук країн «Великої вісімки», оприлюднила наукові дані, що середня температура на Землі піднялась за останні 50 років на 0,7°C у порівнянні з часом початку промислової революції (з другої половини XVIII століття), і що «більша частка такого потепління викликана діяльністю людини»*. У результаті антропогенної діяльності

Організація, заснована у 1988 році Всесвітньою метеорологічною організацією (ВМО) і Програмою Організації Об'єднаних Націй з навколишнього середовища (ЮНЕП) для оцінки ризику глобальної зміни клімату, викликаної техногенними факторами (діяльністю людини). Офіційний сайт IPCC - [Електронний ресурс]. - Доступний з http://www.ipcc.ch/home_languages_mam_russian.htm#1.

відбулося істотне збільшення концентрації парникових газів в атмосфері, таких як двоокис вуглецю, метану, закису азоту та деяких інших, що посилює природний парниковий ефект і визиває додаткове потепління поверхні і атмосфери Землі.

Зміни клімату багатогранні і проявляються різного роду кліматичними аномаліями та екстремальними погодними явищами, що створює реальну загрозу сталому розвитку, благополуччю і навіть життю людей. Негативні фактори зміни клімату визначають необхідність їх врахування як одного з ключових довгострокових факторів національної безпеки України і висувають проблему глобальних змін клімату в її національному і міжнародному вимірах до ряду пріоритетів політики держав¹, що вимагає формування і юридичної науки у відповідній сфері. При цьому до завдань науково-правових досліджень не мають входити дискусії щодо того, відбувається на планеті глобальне потепління чи похолодання, чи вивчення природних факторів, що спричиняють «розбалансування» кліматичної системи та коливання температур, що власне спостерігається останніми роками на планеті. Основна проблема, яка підлягає правовому дослідженню, і яка викликає значний інтерес та занепокоєння - це антропогенний вплив на клімат. Наскільки такий вплив є значним у порівнянні із природними явищами, у чому він проявляється, які необхідно вжити заходи, щоб зберегти формування сталого розвитку в умовах його зміни - такі складні питання постають на сьогодні перед правовою наукою та законодавством, становлення якого стає закономірним проявом розвитку цієї науки.

Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст.5) закріпив, що державній охороні і регулюванню використання на території України, у числі інших об'єктів, підлягає навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів. До таких природних умов та процесів, безперечно, має входити й клімат, який хоч прямо і не визначено об'єктом правової охорони, однак, зважаючи на актуальність проблеми, що викликана його зміною, має стати таким об'єктом та бути включеним до статті 5 Закону. До заходів з охорони клімату у першу чергу відноситься регулювання діяльності, яка шкідливо на нього впливає. Частково цей процес передбачено у Законі України «Про охорону атмосферного повітря», відповідно до частини другої статті 16 якого передбачено, що підприємства, установи, організації та громадяни - суб'єкти підприємницької діяльності зобов'язані відповідно до міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, проводити роботу щодо зменшення викидів речовин, накопичення яких в атмосферному повітрі може призвести до негативних змін кліма- ту². Із зазначеного випливає, що становлення правового регулювання охорони клімату в Україні та розвиток національного законодавства у цій сфері у значній мірі проходить під впливом міжнародно-правових документів, які після їх ратифікації стають частиною національного законодавства.

Основним серед таких документів є Рамкова конвенція Організації Об'єднаних Націй про зміну клімату (РКЗК). З метою захисту кліматичної системи планети та зменшення концентрації парникових газів в атмосфері у 1992 році на Конференції ООН в Ріо-де-Жанейро (Бразилія) понад 150 держав світу підписали вказану Конвенцію, у якій встановлено загальні зобов'язання держав щодо стабілізації клімату та адаптації до його змін³. Кінцевою метою Конвенції є доведення концентрації парникових газів в атмосфері на такому рівні, який не допускав би небезпечного антропогенного впливу на клімат.

Україна та інші сторони РКЗК взяли на себе зобов'язання не лише забезпечувати охорону клімату в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, а й виконувати свої індивідуальні зобов'язання. Такі зобов'язання держав - сторін РКЗК, а також правові механізми їх реалізації визначено у Кіотському протоколі до РКЗК, прийнятому у 1997 році (м. Кіото, Японія). Кіотський протокол ратифікувало на сьогодні понад 190 країни, що в сукупності є відповідальними за більш як 61 відсоток загальносвітових викидів парникових газів. Протокол став однією з перших глобальних угод у сфері охорони довкілля, що базується на ринкових підходах при вирішенні проблем, пов'язаних із глобальним потеплінням, та має специфічні еколого-економічні («гнучкі») механізми. Мета Протоколу полягає у скороченні емісії парникових газів, передбачених у його Додатку А. Для скорочення викидів парникових газів у перший період дії зобов'язань за Протоколом (до грудня 2012 р.) промислово розвинені країни і країни з перехідною економікою (включені в Додаток I до Рамкової конвенції) прийняли на себе кількісні зобов'язання, розраховані по відношенню до базового рівня викидів 1990 року згідно Додатку Б до Кіотського протоколу. До механізмів Кіотського протоколу, які мають підвищити ефективність реалізації зобов'язань за Рамковою конвенцією ООН про зміну клімату належать: торгівля квотами на викиди - «одиницями величин скорочення викидів» парникових газів (статті 5, 6 Протоколу). При застосуванні цього механізму держави або окремі господарюючі суб'єкти на її території можуть продавати або купувати квоти на викиди парникових газів на національному, регіональному або міжнародному ринках. Проекти спільного впровадження (статті 4,17 Протоколу) - зобов'язання щодо скорочення викидів парникових газів цього механізму виконуються на території однієї з країн, передбаченої у Додатку І до Рамкової конвенції, повністю або частково за рахунок інвестицій іншої країни цього Додатку. Механізм чистого розвитку (стаття 12 Протоколу), відповідно до якого проекти скорочення викидів парникових газів виконуються на території однієї з країн, як правило країни, що розвивається та не входить до Додатку І до Рамкової конвенції, повністю або частково за рахунок інвестицій країни, що входить до цього Додатку.

Із 1 січня 2013 року по 31 грудня 2020 року почав діяти другий період зобов'язань за Кіотським протоколом. Відповідне рішення (рішення 1/СМР.8) було прийнято на 18-тій Конференції Сторін РКЗК / восьмій Нараді Сторін Кіотського протоколу (м. Доха (Катар), яким також внесено Поправку до Кіотського протоколу⁴, що потребує ратифікації країнами.

Для виконання взятих на себе зобов'язань Україна має здійснити низку інстутиційних заходів у цій сфері, які можуть бути запроваджені у межах відповідних напрямків правового регулювання. Мова йде про створення національної законодавчої бази, що стосується двох площин. По-перше - це заходи з адаптації до змін клімату (законодавство у сфері енергозбереження, запровадження новітніх технологій, відтворення якості природних поглиначів парникових газів тощо). Зазначене вимагає розробки комплексних планів, національних та регіональних програм, які передбачають заходи, спрямовані на пом'якшення наслідків змін клімату. Такі програми мають стосуватися окремих галузей (енергетики, транспорту, промисловості, сільського та лісового господарств, сфери поводження з відходами тощо). Вказана сфера на сьогоднішній день залишається майже повністю прогальною. По-друге - правове регулювання заходів щодо зменшення викидів парникових газів. Це стосується у першу чергу виконання механізмів Кіотського протоколу, що частково реалізовано у країні на підзаконно- му рівні. Даний блок включає також необхідність створення інфраструктури, яка включає національну систему оцінки та обліку антропогенних викидів із джерел і абсорбції поглиначами всіх парникових газів, що не регулюються Монреальським протоколом.

Відповідно до ст. 6 РКЗК Сторони також взяли на себе певні зобов'язання у сферах просвіти, підготовки кадрів та інформування громадськості щодо проблем зміни клімату та його наслідків; доступу громадськості до інформації про зміни клімату; участі громадськості у розгляді відповідних питань та заходів реагування; підготовки наукового, технічного, управлінського персоналу тощо. Україна має готувати та щорічно подавати до Секретаріату РКЗК звіти про свою діяльність на виконання Протоколу - Національну доповідь про кадастр парникових газів, національний електронний реєстр антропогенних викидів та абсорбції парникових газів та ін.

Певні заходи, спрямовані на імплементацію РКЗК та Протоколу, полягали у наступному. Постановою КМУ «Про кліматичну програму України»⁵ від 28 червня 1997 р. № 650, клімат визнано одним із основних природних ресурсів, від якого залежать умови життя і діяльності людини, напрями і рівень розвитку економіки. У Кліматичній програмі, яка є складовою частиною Всесвітньої кліматичної програми, також зазначено, що незначні зміни клімату на фоні складної екологічної ситуації в Україні можуть викликати значні соціально-економічні збитки, якщо не вживати комплексу заходів до запобігання їм. У 2005 році було затверджено «Національний план з реалізації положень Кіотського протоколу до Рамкової конвенції Організації Об'єднаних Націй про зміну клімату»⁶, який згодом (у 2009 році) був уточнений. В «Основних засадах (Стратегії) державної екологічної політики України на період до 2020 року»⁷, в рамках цілі 2 «Поліпшення екологічної ситуації та підвищення рівня екологічної безпеки» визначено окремі завдання щодо скорочення обсягу викидів парникових газів, а також основних засад державної політики з адаптації до зміни клімату.

«Національним планом дій з охорони навколишнього природного середовища на 2011-2015 роки»⁸, передбачено реалізацію 8 завдань, спрямованих на реалізацію РКЗК. Була також прийнята Енергетична стратегія України на період до 2030 р.⁹ Проблеми зміни клімату розглядаються серед іншого як чинник національної безпеки. Питання «Про стан та проблеми імплементації Україною Рамкової конвенції Організації Об'єднаних Націй про зміну клімату»¹⁰ розглядалося на засіданні Ради національної безпеки і оборони України 15 червня 2007 року. Окрім того, на рівні Уряду України було прийнято низку підзаконних актів щодо реалізації механізмів Протоколу у сферах реалізації проектів спільного впровадження, міжнародної торгівлі викидами парникових газів, обліку викидів парникових газів тощо (десятки нормативно-правових актів). Функції координатора заходів щодо виконання зобов'язань України за зазначеними міжнародними документами було покладено на Мінприроди України; пізніше - на Національне агентство екологічних інвестицій України.

Таким чином, виконання зобов'язань міжнародних договорів сприяє становленню у нашій державі правової охорони клімату. Однак процес формування такого законодавства далекий від завершення, оскільки він здійснюється без належної концептуальної основи, яка б на національному рівні могла забезпечити реалізацію поставлених у міжнародних документах мети, принципів та можливих шляхів з адаптації до зміни клімату. На рівні законів вказана сфера є зовсім прогальною. В Україні не прийнято базового закону, який би на найвищий законодавчий рівень підняв міжнародні зобов'язання. У першу чергу це стосується проекту Закону України про регулювання обсягу антропогенних викидів та абсорбції парникових газів; проекту Закону України про особливості оподаткування операцій, пов'язаних з реалізацією проектів, спрямованих на скорочення викидів парникових газів, який мав би створити сприятливі умови для реалізації заходів, спрямованих на скорочення викидів парникових газів, зменшення податкового та фінансового тиску на українські підприємства, що реалізують відповідні проекти.

У Верховній Раді України за останні чотири роки розглядались низка законопроектів цієї сфери («Про екологічний ринок» (реєстр. № 5166 від 25.09.2009); «Про парникові гази» (реєстр. № 5425 від 09.12.2009); «Про енергоефективність» (реєстр. № 5016 від 23.07.2009); «Про регулювання управління викидами та абсорбцією поглиначами парникових газів (реєстр. № 4750 від 23.09.2010); «Про регулювання у сфері енергозбереження (реєстр. № 7231 від 07.10.2010), які були відхилені, у тому числі і з причин відсутності у державі єдиного розуміння проблеми та правової концепції з відповідних питань.

Залишається недостатнім також державне фінансування відповідних заходів та їх фінансова підтримка з альтернативних джерел (коштів Державного фонду охорони навколишнього природного середовища та міжнародної технічної допомоги). Неналежний стан виконання зобов'язань обумовлений також і низьким рівнем обізнаності управлінських кадрів та відповідних фахівців, частими кадровими змінами у складі центральних органів виконавчої влади. Не було запроваджено також процес громадського обговорення проектів нормативно-правових документів з питань зміни клімату. Важливе значення має й підготовка наукового, технічного та управлінського персоналу, відповідального за їх реалізацію, а також розміщення та постійне оновлення інформації про зміну клімату на веб-сайтах Мінприроди України і Нацекоінвестагентства України з метою інформування громадськості про проблеми зміни клімату та його наслідки, стан виконання Протоколу та РКЗК, що здійснюється вказаними органами неналежним чином. Отже, огляд законодавства дає підстави зробити такі висновки.

1. Наявна нормативна база України не є достатньою та потребує значного вдосконалення, особливо врегулювання питання зміни клімату на рівні законів.

2. Необхідно прийняти стратегічні документи з питань глобальних змін клімату та їх впливу на навколишнє природне середовище, економіку і людину, які визначать політику України у цій сфері на найближчі роки (політичні програми, державні стратегії розвитку промисловості, енергетики, транспорту, житлово-комунального господарства, сільського господарства, поводження з відходами, землекористування і лісового господарства та інших галузей економіки), що особливо гостро постало в умовах виконання зобов'язань на другий період дії Кіотського протоколу до РКЗК.

3. Увага органів влади, уповноважених приймати законодавство у сфері зміни клімату, повинна бути перш за все спрямована на реальне скорочення викидів парникових газів. При прийнятті нормативних документів повинна бути забезпечена участь громадськості та максимальне врахування її думки, як того вимагає, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Оргуська конвенція)¹¹.

Література

1. Постанова Національної академії наук «Регіональні зміни клімату в Україні на фоні глобальних кліматичних процесів»: від 27.01.2010р., № 13//. [Електронний ресурс]. Режим доступу:зМір:/^акоп3.і^а^оу.иа/і^а/таі.

2. Закон України «Про охорону атмосферного повітря» від 21 червня 2001р. // ВВР України.2001. № 48.- Ст. 252.

3. Рамкова конвенція Організації Об'єднаних Націй про зміну клімату // Офіційний вісник України. 2012. № 83. Ст. 338 (Конвенція почала діяти з 1994 року. Україна є Стороною Конвенції з 11 серпня 1997 року після її ратифікації Верховною Радою України 29 жовтня 1996 року).

4. Кіотський протокол [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://unfccc.int/resource/docs/2012/cmp8/rus/13a01r.pdf.

5. Про Кліматичну програму України: постанова КМ України від 28.06.97 № 650 (із змінами, внесеними згідно з постановою КМ України № 763 від 24.09.99) Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/rada/show/650-97-%D0%BF.

6. Про затвердження Національного плану заходів з реалізації положень Кіотського протоколу до Рамкової конвенції Організації Об'єднаних Націй про зміну клімату від 18.08.2005 р. № 346-р (із змінами, внесеними згідно з розпор.КМ України № 272-р від 05.03.2009 р.) [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/rada/ show/346-2005-%D1%80.

7. Про основні засади (Стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року: Закон України від 21.12.2010 р. [Електронний ресурс].Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/rada/show/2818-17.

8. Про затвердження Національного плану дій з охорони навколишнього природного середовища на 2011-2015 роки: розпорядження КМ України від 25.05.2011 р. № 577-р - із змінами, внесеними згідно з розпорядженням КМ України № 189-р від 01.04.2013) [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/rada/show/577-20n-%D1%80.

9. Енергетична стратегія України на період до 2030 року: розпорядження КМ України від 15.03.2006 № 145-р. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon2.rada. gov.ua/rada/show/145%D0%B0-2006-%D1%80.

10. Указ Президента України від 20.07.2007 № 658/2007 [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon2.rada. gov.ua/rada/show/658/2007.

11. Конвенція про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхуська конвенція) від 25.06.1998 [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/rada/show/994_015

Размещено на Allbest.ru