Специфіка застосування системного підходу в державному управлінні

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 351

СПЕЦИФІКА ЗАСТОСУВАННЯ СИСТЕМНОГО ПІДХОДУ В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

Н.В. Фоміцька, к.держ.упр., доц.,

професор кафедри державного управління ХарРІ НАДУ, м. Харків

Виявлено суперечності при застосуванні системного підходу щодо визначення об'єкта державного управління стосовно різних компонентів соціальної системи.

Ключові слова: системний підхід, державне управління, соціальна система, компоненти соціальної системи, система управління, об'єкт системи державного управління

Fomitska N. V. Specific Features of System Approach Application in Public Administration.

The paper reveals the inconsistency of applying a system approach to identification of the public administration object in relation to different components of the social system.

Key words: system approach, public administration, social system, social system components, system of administration, object of public administration system

Фомицкая Н. В. Специфика применения системного подхода в государственном управлении.

В статье выявлены противоречия при применении системного подхода относительно определения объекта государственного управления в отношении различных компонентов социальной системы.

Ключевые слова: системный подход, государственное управление, социальная система, компоненты социальной системы, система управления, объект системы государственного управления

Вирішення проблем у системі державного управління, прийняття адекватних рішень органами влади вимагають всебічного аналізу ситуації. Одним з основних методів оцінки процесів, які відбуваються в системі державного управління, є системний аналіз. Слід зазначити, що основним об'єктом управління є соціальна система. Природу і проблеми соціальних систем, виходячи з основ системного аналізу, вивчали В. Афанасьєв, О. Богданов, Л. Берталанфі, І. Блауберг, П. Бурдьє, Е. Гіденс, В. Карташов, М. Луман, Р. Мертон, Т. Парсонс, В. Садовський, Е. Юдін та ін. Методологія системного підходу для вирішення проблем у складних системах є недостатньо розробленою і не враховує особливості державно-управлінських відносин. Останні дослідження в цьому напрямку проведені В. Бакуменком, Н. Нижник і О. Машковим. Проте завжди залишається поле діяльності для подальшого пошуку, зокрема у визначенні специфіки об'єкта державного управління.

Тому метою статті є узагальнення поглядів на методологію застосування системного підходу стосовно соціальних систем як об'єкта державного управління.

Методологія наукового пізнання сьогодні неможлива без системного підходу, який набув особливої популярності у другій половині XX ст. Термін «системний підхід» досить часто вживається в теорії й набагато рідше фактично застосовується на практиці при вирішенні тих чи інших проблем. Тому важливо усвідомити, в чому полягає сутність такого підходу. Сутність цього методу досить проста: всі елементи системи й всі операції в ній повинні розглядатися тільки як одне ціле, тільки в сукупності, тільки у взаємозв'язку один з одним [1].

Із загально філософського погляду системний підхід - це напрям методології наукового пізнання й соціальної практики, в основі якого лежить вивчення об'єктів як систем [4]. Методологічна специфіка системного підходу визначається тим, що він орієнтує дослідження на розкриття цілісності об'єкта й механізмів, що її забезпечують, на виявлення різноманітних типів зв'язків складного об'єкта та зведення їх у загальну теоретичну картину. Одним із таких об'єктів дослідження є система державного управління, яка по-різному визначається науковцями стосовно її складових.

Системний підхід спрямовує дослідника на розкриття цілісності об'єкта, що аналізується, й виявлення всіх його зв'язків. Методи та засоби дослідження, що використовуються при системному вивченні об'єктів, є досить універсальними й застосовуються до систем будь-якої природи [4]. Ще на початку XX ст. О. Богданов чітко визначив ідеї системного підходу, названого ним «організаційною точкою зору», до аналізу будь-якого явища. Він писав, що прийняти організаційну точку зору означає вивчати будь-яку систему з погляду відносин усіх її частин, так і відносин її як цілого із середовищем, тобто з усіма зовнішніми системами [8]. При цьому О. Богданов підкреслював універсалізм законів організації систем, який виявляється в тому, що вони є єдиними для будь-яких об'єктів, що найрізнорідніші явища поєднуються загальними структурними зв'язками й закономірностями. Звідси випливає можливість універсальної постановки будь-яких завдань, у яких би різних галузях науки та практики вони не з'являлися. Особливо актуальним стало використання системного підходу до вивчення суспільних явищ та проблем.

Тому дослідження складних соціальних систем вимагає не тільки аналітичного підходу (спрямованого на поділ цілого на частини та дослідження кожної з них окремо), а й цілісного підходу, що означає дослідження системи в єдності всіх її частин. Цей підхід полягає у синтезі, тобто у поєднанні частин, виявленні системних властивостей, які притаманні всій системі. Об'єднання елементів в єдине ціле, яке дає змогу системі виконувати певну функцію у над системі, є здійсненням синтезу. Отже, процес пізнання складних систем полягає у діалектичній єдності застосування процедур аналізу та синтезу [5]. Саме системний підхід є поєднанням цих методів. Ефективність системного підходу залежить від характеру застосовуваних загальносистемних закономірностей, що встановлюють зв'язок між системними параметрами. Будь-яку систему можна дослідити, спираючись на низку принципів системного аналізу (таблиця) [7].

Таблиця - Сутність основних принципів системного підходу

Умовно принципи системного підходу доцільно поділити на дві групи. Перша група відображає деякі закономірні утворення, будови, функціонування та розвитку системи. Це фундамент системного підходу, його теоретична основа. Інша група відображає принципи дослідження, проектування, створення складних систем. Це інструментальна частина системного підходу. Найчастіше конкретний принцип, залежно від особливостей його застосування, в одній ситуації може бути віднесеним до першої групи, а в іншій - до другої.

Вичерпного переліку принципів системного підходу до дослідження складних соціальних систем поки що немає, але в літературі можна знайти вказівки на те, на яких саме засадах повинно відбуватися таке дослідження:

підхід до досліджуваного об'єкта-системи як до цілого уявлення про середовище системи та її елементи;

наявність системоутворюючих зв'язків, які презентують певну структуру системи, що дозволяє бачити низку рівнів системи та їхню ієрархію;

можливість реалізації управлінських впливів на систему і т.д.

Тоді, виходячи із загальних засад дослідження складних соціальних систем, випливає сім основних принципів [7-8].

Принцип узгодженості та спільності цілей, згідно з яким власні цілі елементів систем повинні бути узгоджені одна з одною (тобто взаємопов'язані та взаємозалежні), а також із глобальними цілями та завданнями системи.

Принцип єдиної основи. Взаємодія, обопільна передача ідей та іншої інформації між елементами системи повинна проводитись на єдиній основі - сукупності понять та визначень, що мають однакове трактування в межах системи як цілого та її елементів. Це сприяє генерації нових знань, які спрямовані на вирішення проблем, що виникають у системі й не можуть бути отримані самостійно в кожному елементі як в окремій системі.

Принцип неповної детермінованості. Наявність великої різноманітності причинно-наслідкових зв'язків у середині елементів систем, між собою та оточенням передбачають одержані та передані повідомлення (як елемент комунікації) розглядати з визначеним ступенем надійності.

Принцип безперервності процесу коректування цілей системи. Унікальність та тимчасовість системи, її новизна та складність, міждисциплінарність і мінливість законодавчого оточення передбачає необхідність безперервного пильнування досягнення поставленої мети системи у фактично посталих умовах і за необхідності її коректування.

Принцип сатисфакції. Будь-які дії, зміни в системі повинні бути спрямовані на задоволення потреб її елементів.

Принцип комплексності підходу полягає в необхідності розгляду та вирішення будь-якого питання (проблеми) з урахуванням історії її виникнення, близьких та подальших наслідків, орієнтації на подальший результат діяльності системи.

Принцип повної системи. Рівень деталізації розглянутих питань (проблем) повинен бути таким, щоб досягти поставленої мети (та не більше). Причому додаткова деталізація забезпечується лише в результаті виконання ряду операцій та послідовного зменшення ступеню невизначеності [7-8].

Названі принципи стосувалися сутності здійснення системного підходу. Однак слід зважити на принципи та правила інструментарію. Головними з них, крім відповідності методів дослідження змісту системи, є правила професійної етики системного дослідника. Поза залежністю від конкретного виду системи та проблеми в кодексах професійної етики знаходяться такі норми поведінки, як чесність, об'єктивність, правдивість, лояльність щодо працедавців та клієнтів, компетентність, добре ставлення до колег [8]. Етичні правила системної практики для системних аналітиків, які здійснюють системні дослідження в державному управлінні, є складними в реалізації, тому саме системних досліджень у науці державного управління недостатньо. Системному аналітику необхідно:

не ховати альтернатив, які не подобаються системному аналітикові, доводити їх до осіб, що приймають рішення;

не ховати альтернативи, які явно викличуть негативну реакцію замовника, хоча аналіз свідчить про їх високу ефективність;

явно повідомляти про пропозиції, що лежать в основі отриманих висновків;

звертати увагу осіб, що приймають рішення, на стійкість або чутливість альтернатив до зміни умов [4].

При виникненні протиріч з етичними принципами замовника системному аналітику необхідно: не працювати на державну установу, що обмежує доступ до інформації, не дозволяє друкувати результати; відмовлятися виконувати аналіз тільки для обґрунтування вже прийнятого рішення; не працювати якщо спостерігається порушення прав людини, відхід від гуманістичних цілей та цінностей, а також якщо діяльність владного органу в чомусь входить у суперечність з власним переконанням аналітика. Враховуючи, що етика не примусова, а добровільна, право виконання (чи відмова від виконання) правил залежить від особи системного аналітика.

Додержання зазначених принципів системного підходу при розгляді соціальних систем здійснюється з урахуванням таких її особливостей, як можливість росту та розвитку. Однак знання та додержання принципів не можуть забезпечити успіху самі по собі. Для досягнення поставленої мети потрібні витрати визначених ресурсів (людських, матеріальних, фінансових).

Процес історичного становлення суспільства показує, що індивіди здійснювали свою діяльність разом з іншими людьми для задоволення своїх життєво важливих інтересів і потреб. У процесі такої взаємодії вироблялися певні форми відносин, стандарти поведінки, які в тій чи іншій мірі поділялися всіма. Це перетворювало групові відносини в соціальну систему, цілісність, яка має якості, що не притаманні складовим системи соціальної множини [5]. Соціальна система - це впорядкованість у певному відношенні взаємодіючих індивідуумів, груп індивідуумів, речей, процесів, що утворює інтегративні якості, не властиві складовим її компонентам. В інтегративній якості, цілісності та емерджентності і полягає одна з відмінностей соціальних системних об'єктів від несистемних [4].

Ядром, найважливішим компонентом соціальних систем є людина. Людина - істота насамперед суспільна, свідома, яка встановлює собі цілі, пов'язана з іншими людьми тисячами найрізноманітніших відносин і форм взаємодії. У процесі праці люди об'єднуються у групи, соціальні шари, спільності та організації. Наявність людського компонента - сутнісна й найважливіша риса соціальної системи, що відрізняє її від інших цілісних систем, наприклад, біологічного порядку. У державному управлінні народ є кінцевим об'єктом управління. Проте вплив органів влади направлений не лише на таку соціальну систему у цілому, ай на окремі її складові. Тобто об'єктом державного управління можуть виступати різні соціальні системи в межах системи «народ». Цей вплив регламентується нормативно-правовими актами. І у зв'язку з цим такі системи стають детермінованими, тобто передбачуваними в реакції на внутрішній і зовнішній вплив.

Другу групу компонентів соціальної системи складають процеси: економічні, соціальні, політичні та духовні. Сукупність цих процесів є зміною станів системи в цілому або будь-якої частини її підсистем. Процеси можуть бути прогресивними й регресивними, викликаними діяльністю людей, соціальних і професійних груп. Ця група компонентів соціальної системи є також об'єктом державного управління, так як основний управлінський вплив на населення здійснюється не безпосередньо, а шляхом залучення його до тих чи інших процесів в державі і знов через нормотворчу діяльність органів влади. державний управління соціальний система

Третю групу компонентів соціальної системи складають предмети господарського й громадського життя. Це так звані предмети другої природи - виробничі будівлі, споруди, знаряддя й засоби праці, комп'ютерна й оргтехніка, засоби зв'язку й управління, технологічні пристрої, створені людиною й використовувані нею у виробничій, управлінській і духовній діяльності. Вплив органів влади на таку групу компонентів проявляється у самій природі державної влади - доступі до розподілу ресурсів, найперше матеріальних. Вплив на розподіл ресурсів полягає або у безпосередньому управлінні ними, або у регулюванні їх виробництва і споживання.

Четверта група компонентів соціальної системи має духовну природу. Це суспільні ідеї, теорії, культурні, моральні цінності, звичаї, ритуали, традиції, вірування, які обумовлені діями й вчинками різних суспільних груп і окремих індивідів. За відсутності таких цінностей малоймовірно, що окремі особи зможуть успішно використати потреби підпорядкування нормам. Фундаментальні цінності мають стати частиною особистості. Ця група компонентів має латентний прояв в державному управлінні, оскільки має взаємообумовлену природу впливу. Культурні та моральні цінності народу впливають на зміст управлінських рішень і навпаки.

Виходячи з наведеної структури компонентів соціальної системи можна визначити загальні системоутворюючі фактори соціальних систем як об'єктів державного управління:

загальна мета всієї сукупності компонентів;

підпорядкування цілей кожного компонента загальній меті системи;

усвідомлення органами влади себе як складовою соціальної системи та своїх завдань у ній.

Найпоширенішим видом соціальних систем, які формуються й свідомо створюються людьми в процесі своєї життєдіяльності, є різного роду організації. Тобто соціальні системи - інституційні системи, що розглядаються як стійкі комплекси правил, норм, установок, що регулюють людську поведінку і перетворюють її в систему ролей і статусів [6]. Основними інститутами, що формалізують правила, норми поведінки, є саме державні інститути, які реалізують владу у формі державного управління на всій території. При цьому вони є суб'єктами державного управління, оскільки здійснюють управлінський вплив, реалізуючи своє право на встановлення норм у соціальній системі. Така регламентація є проявом самоорганізації та саморегулювання соціальної системи.

Якщо ж говорити про застосування системного підходу виходячи з його витоків, то системний підхід у цьому сенсі отримав розвиток насамперед у дослідженнях американського вченого Т. Парсонса, серед яких провідне місце посідає робота «Соціальна система». На думку її автора, система - це поняття, яке розкриває взаємозалежність між складовими частинами, елементами та процесами таким способом, що може бути встановлена правильність у відносинах. І водночас воно вказує на взаємозалежність між таким комплексом і його оточенням. При цьому кожен із елементів є найпростішою складовою частиною системи й одночасно може виступати як підсистема із своєю сукупністю елементів [3]. Аналізуючи суспільство як систему, Парсонс наголошує, що на практиці це означає, що аналіз будь-якого соціального процесу - це частина дослідження певної системи з усталеними межами [3]. Систему Парсонс розумів як сталий комплекс повторюваних і взаємопов'язаних дій (теорія соціальної дії), а потреби особистості - як змінні у соціальній системі. Виходячи з таких підходів, стає первинним розуміння людини не як кінцевого об'єкта державного управління, а споживача управлінських послуг. Тоді виникає суперечність у підходах щодо кінцевого об'єкта державного управління - чи є індивід або група індивідів об'єктом управління чи вони виступають лише замовником і споживачем послуг у системі державного управління. Таку суперечність можна певним чином спростувати, розглядаючи індивід або група індивідів як активний об'єкт державного управління, який забезпечує реординаційні зв'язки, тобто надає інформацію суб'єкту управління про ті рішення, які необхідно прийняти, тобто про те, як повинен змінитися об'єкт управління.

Аналізуючи ці підходи, доцільним стане дослідження функцій, які виконує система управління і як вони відображені в компонентах соціальної системи. Т. Парсонс та інші дослідники намагалися не тільки виробити правила функціонування будь-якої системи, а й визначити сукупність необхідних умов або «функціональних передумов» для всіх соціальних систем. Ці універсальні умови стосувалися не тільки соціальної системи, а й її складових. Кожна соціальна система має задовольняти певні потреби своїх елементів, забезпечуючи їх виживання. Вона повинна володіти і певними способами розподілу матеріальних ресурсів [9]. Крім того, система має виробити певний процес соціалізації людей, даючи їм змогу сформувати або суб'єктивні мотивації підпорядкування конкретним нормам, або певну загальну потребу такого підпорядкування. Водночас кожна система повинна мати певну організацію видів діяльності та інституційні засоби, щоб успішно протидіяти порушенням цієї організації, вдаючись до примусу або переконання. І, нарешті, суспільні інститути мають бути відносно сумісні один з одним [3].

Теоретичну схему аналізу соціальних систем за Парсонсом об'єднує та організовує проблема соціального порядку. Поняття «соціальний порядок» охоплює існування певних обмежень, заборон, контролю в суспільному житті, а також певних взаємин у ньому: наявність елемента передбачуваності й повторюваності (люди можуть діяти тільки в тому разі, коли знають, чого чекати один від одного); більш-менш тривалу сталість у збереженні форм соціального життя [5]. Різні аспекти соціального порядку відображені у багатьох поняттях, основні з яких - «система» і «структура». Поняття «структура» охоплює сталі елементи будови соціальної системи, відносно незалежні від незначних і короткочасних коливань у відносинах системи із зовнішнім оточенням. У зв'язку зі змінюваністю цих відносин вводиться система динамічних процесів і механізмів між вимогами, що випливають з умов сталості структури, і вимогами даної зовнішньої ситуації. Цей динамічний аспект бере на себе функціональну частину аналізу [5; 9]. На найзагальнішому абстрактному рівні соціальний порядок у Парсонса є продуктом двох процесів: тенденції соціальної системи до самозбереження і тенденції до збереження певних меж постійності щодо середовища (гомеостатична рівновага). Дії в середовищі системи, яка складається з багатьох підсистем, аналізуються на основі функціональних передумов, вимог щодо її вживання і рівноваги системи. Види діяльності всередині системи постають як наслідок її структурних реакцій на вимоги, що виявляють її зв'язок із середовищем. Тому при аналізі соціальної системи важливо досліджувати її взаємообмін з іншими системами. А різні елементи системи за Парсонсом є похідними від умов соціальної дії та взаємодії [3].

Соціальна система має структуру з взаємопов'язаними рівнями: індивід - група (колективи) - інститути - суспільство в цілому. Кожному з цих рівнів відповідає свій тип ієрархії: технічний, менеджеріальний, інституційний та соцієтальний [2].

На соцієтальному рівні (суперрівні, суспільства в цілому) соціальна система організується у вигляді злиття чотирьох підсистем: економічної (функція - адаптації), політичної (функція - досягнення цілей), фідуціарної (функція - латентність) і соцієтальної спільності (функція - інтеграції). Ці чотири підсистеми утворюються, виходячи з двох осей орієнтації соціальної системи, які накладаються одна на одну: орієнтація системи на події зовнішнього середовища чи на свої внутрішні елементи та орієнтації на довгострокові цілі чи ресурси (рисунок). У результаті кожна система за Парсонсом для підтримання своєї рівноваги виконує чотири обов'язкових функції:

1. Латентну функцію, націлену як на збереження орієнтації суб'єктів на норми та цінності системи, так і на забезпечення необхідної мотивації своїх прихильників.

Рисунок. Підсистеми соціальної системи

Суспільство Т. Парсонс розглядає як соціальну систему, що складається з чотирьох взаємодіючих підсистем. Кожна підсистема, у свою чергу, також виконує певні функції. Скажімо, функцію адаптації суспільства до потреб у споживчих товарах здійснює економічна підсистема. Функцію досягнення цілей системи, що проявляється у прагненні до колективних дій, мобілізації суб'єктів і ресурсів на їх досягнення, виконує політика. Функція інститутів соціалізації (сім'я, система освіти і т. д.) полягає у передачі норм, правил і цінностей, які стають важливими факторами мотивації суспільної поведінки суб'єктів - її виконує культура. Нарешті, функцію інтеграції суспільства, встановлення і збереження зв'язків солідарності між його елементами здійснюють інститути соціальної спільноти (мораль, право, суд і т.д.) [3-4].

Тоді аналізуючи функції, які виконує соціальна система за Парсонсом, і саме тому має таким чином визначені підсистеми, вона проявляє саморегуляцію. За теорією державного управління саме такі підсистеми соціальної системи забезпечують виконання головних функцій управління: політико-адміністративних, економічних, соціальних та культурно-освітніх. У цій частині теорія систем щодо суспільства і класичні підходи науки державного управління повністю корелюються. Однак у такому визначенні складових соціальної системи не можливо розглядати суб'єктно-об'єктні відносини.

Таким чином, у широкому сенсі соціальна система - це суспільство та його складові, що виступають як системні цілісності і мають різну структуру стосовно процесів, які відбуваються в ній. Однак при такому визначенні виникає ще одне протиріччя у застосуванні системного підходу - що саме необхідно вважати факторами зовнішнього середовища. Соціальна система є при такому підході закритою системою, однак вона характеризується високою здатністю до самоорганізації, активною діяльністю та адаптивністю. Її природа зумовлена такими факторами, як тип цивілізації, рівень економічного, політичного, соціального та духовно-культурного розвитку, прояв людської активності. Однак державне управління розглядає соціальну систему як базову основу управління, що забезпечує його принципи та теоретико-методологічний зміст. Таким чином, не лише поняття об'єкта державного управління, а і соціальної системи в теорії державного управління мають суперечливий зміст з точки зору застосування системного підходу.

Крім того, необхідно враховувати, що система управління як і будь-яка соціальна система є складною системою. Поняття складності є одним з основоположних в системному підході. Соціальні системи як складні системи характеризуються поліструктурністю, поліфункціональністю, поліваріантністю розвитку, тобто вони принципово багатоликі, багато альтернативні [6]. Крім того, для таких систем властивими є множина станів, слабка детермінованість, самодостатність. Наявність механізмів цілевизначення у складних соціальних системах дозволяє формувати різнорідні цілі та реалізовувати їх шляхом вироблення політики та програм. Крім того таким системам притаманні такі властивості як гнучкість, адаптивність, стійкість, здатність до виживання, збереження своєї самобутності [6]. Складна система - це система, побудована для вирішення багатоцільового завдання; яка відображає різні, непорівнянні аспекти характеристики об'єкта. Система державного управління як складна система складається з елементів різних типів і має різнорідні зв'язки між ними. Тому і такий об'єкт управління як людина чи народ у цілому може виступати у залежності від конкретної мети на яку націлена система державного управління в різних проявах.

Список використаних джерел

1. Антонов В. А. Системний анализ : учеб. для вузов / А. В. Антонов. - 2-е изд., стер. - М. : Высш. шк., 2006. - 454 с.

2. Нижник Н. Р. Системний підхід в організації державного управління : навч. посіб. / Н. Р. Нижник, О. А. Машков. - К. : Вид-воУАДУ, 1996. - 160 с.

3. Парсонс Т. Система современных обществ / Т. Парсонс ; [пер. с англ. Л. А. Седова, А. Д. Ковалева ; науч. ред. пер. М. С. Ковалева ; Ин-т «Открытое общество»]. - М. : Аспект Пресс, 1998.- 270 с.

4. Попов В. М. Системный анализ в управлении социально-экономическими процессами / В. М. Попов, Г. П. Солодков, В. М. Топилин. - Ростов на-Дону : Изд-во СКАГС, 2002. - 501 с.

5. Скуратівський В. А. Соціальні системи та соціологічні методи дослідження : навч. посіб. / В. А. Скуратівський, М. Ф. Шевченко. - К. : Вид-во УАДУ, 1998 - 200 с.

6. Сурмин Ю. П. Система соціальна / Ю. П. Сурмін // Енциклопедія державного управління : у 8 т. / наук. ред. кол. : Ю. В. Ковбасюк (голова) [та ін.] ; Національна академія державного управління при Президентові України. - К. : НАДУ, 2011. - Т. 1: Методологія державного управління / наук.-ред. кол. : Ю. П. Сурмін (співголова), П. І. Надолішній (співголова) та ін. - 2011. - С. 570.

7. Сурмин Ю. П. Теория систем и системный анализ : учеб. пособие / Ю. П. Сурмин. - К. : МАУП, 2003. - 368 с.

8. Фоміцька Н. В. Теорія систем для менеджерів : навч. посіб. / Н. В. Фоміцька, В. В. Єганов. - Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2013. - 248 с.

9. Черняк Ю. И. Системный анализ в управлении экономикой / Ю. И. Черняк. - М. : Экономика, 1975. - 192 с.

Размещено на Allbest.ru