Концептуальні засади оптимізації взаємозв’язку функцій держави та механізмів державного управління в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Концептуальні засади оптимізації взаємозв'язку функцій держави та механізмів державного управління в Україні

А. О. Михайлов,

помічник-консультант народного депутата України, здобувач кафедри державного управління та місцевого самоврядування Академії муніципального управління

Розглянуто концептуальні напрями та базові механізми вдосконалення системи державного управління в Україні та вироблено практичні рекомендації для органів державної влади.

Ключові слова: державне управління, механізми державного управління, адміністративна реформа, оптимізація.

державний управління послуга стандартизація

Без підвищення якості державного та муніципального управління неможливо досягти конкурентоспроможності країни в динамічно мінливому світі, забезпечити на належному рівні потреби в суспільних благах і послугах, створити сприятливі умови для розвитку бізнесу. Проте необхідно враховувати, що різноманітність і розрізненість реформаторських ініціатив у поєднанні з їх комплексним характером створюють значний ризик перевантаження програми, а це загрожує у кращому випадку досягненням лише часткових результатів. Власне цією особливістю й характеризується актуальність визначення концептуальних засад оптимізації взаємозв'язку функцій держави та механізмів державного управління в Україні.

У даній статті автор спирався на ґрунтовні дослідження Н. Гончарук, І. Грицяка, В. Загорського, І. Коліушка, С. Кравченка, І. Нагорної, Н. Нижник, О. Палій та ін.[1-12].

Мета статті полягає у виявленні концептуальних напрямків і базових механізмів удосконалення системи державного управління в Україні та виробленні практичні рекомендації для органів державної влади.

З метою визначення концептуальних напрямів і базових механізмів удосконалення системи державного управління в Україні проведено експертне опитування на базі Інституту підвищення кваліфікації керівних кадрів НАДУ при Президентові України, в якому взяли участь 100 осіб, всі з повною вищою освітою. Четверо з них мають науковий ступінь, 13 - магістри державного управління, за фахом переважають юристи (33 особи) та освітяни (21 особа).

Зокрема, експертами здійснено оцінку (від 5 «впливатиме позитивно» до 0 «дуже шкодитиме») актуальності напрямів вирішення проблем функціонування механізмів державного управління в Україні (таблиця).

Таблиця

Напрями вирішення проблем функціонування механізмів державного управління в Україні

Міжнародний досвід реформування державного управління показує, що для організації ефективної державної служби та державного управління

сьогодні недостатньо тільки забезпечити використання, нехай і досить чітко налагоджених, бюрократичних механізмів адміністрування [1 - 5].Серед інноваційних управлінських інструментів, які з різною повнотою реалізуються в окремих країнах у ході реформування державного управління, слід виділити наступні: використання в державних установах типу менеджменту,

притаманного приватним фірмам, тобто перехід від бюрократичного стилю керівництва до більшої гнучкості та застосуванню нових ефективних соціальних технологій;введення в державний сектор конкуренції, розуміння змагальності як ключового фактора зниження витрат надання послуг та підвищення їх якості; використання техніки проведення тендерів та укладання контрактів з державними службовцями; дезагрегація державних відомств, створення на їх базі підрозділів, в яких інтереси виробництва послуг та їх надання громадянам і організаціям розділені; підвищення ефективності за рахунок використання контрактних відносин як усередині державного сектора, так і з приватними організаціями;практичний і професійний менеджмент, що включає контроль організацій з боку вищестоящих державних відомств і підзвітність їм (така підзвітність вимагає ясного встановлення відповідальності за зроблені дії, а не дифузії влади);чіткі стандарти та вимірювачі цілей, результатів й ефективності функціонування підрозділів, чіткого визначення цілей, завдань та індикаторів успішності їх виконання (підзвітність вимагає чіткого встановлення цілей, а ефективність припускає розглядати останні як точку відліку); контроль «на виході» (оцінка результатів, а не процесу їх отримання); ув'язка просування по службі, розподілу ресурсів і винагород з рівнем демонстрованих результатів по досягненню цілей і підвищення ефективності; підвищення дисципліни й скорочення витрат, орієнтація на досягнення значних суспільних результатів з меншими витратами тощо.

Таким чином, якщо традиційний підхід до здійснення державного управління характеризується використанням централізованого контролю, директивного стилю прийняття рішень, закритістю, однаковістю, інтегрованістю функцій, найчастіше дефіцитним фінансуванням діяльності держапарату, залежністю кар'єрного зростання чиновника від вислуги років, наданням державних послуг спеціальними службами без урахування інтересів їх споживачів [6], то інноваційний підхід до державного управління можна охарактеризувати такими ознаками: демократичне і децентралізоване прийняття рішень; участь адміністративного персоналу всіх рівнів у прийнятті рішень; участь громадськості у розробці та прийнятті стратегічних програмних документів; підзвітність перед громадськістю; продукти та послуги визначаються попитом;залежність фінансування від функцій і кількісно вимірюваних результатів;управління виконанням і ресурсами;визначення основних і неосновних функцій;змішаний ринок надання послуг; змішані джерела фінансування, включаючи збори з споживачів;цільове та гнучке використання ресурсів;відкритий конкурс на заміщення державних посад;підвищення по службі залежно від заслуг.

Очевидно, що інноваційні методи державного управління значною мірою акцентують увагу на інтереси громадянського суспільства та урахування думки населення як споживача послуг, які надаються йому державою.

Найважливішим концептуальним інноваційним підходом до організації функціонування органів державної влади, об'єднуючим безліч окремих напрямів вдосконалення державного управління, є впровадження в органах виконавчої влади принципів і процедур управління за результатами.

Також стала очевидною необхідність зміни стилю керівництва в державних установах і використання поряд з традиційними сучасних інноваційних управлінських технологій, властивих приватним фірмам, що характеризуються більшою гнучкістю і застосуванням прогресивних розробок в області менеджменту [7].

Однак існує низка серйозних проблем, що перешкоджають формуванню в Україні системи державного управління, орієнтованого на результат. Серед них за результатами експертного опитування маємо: відсутність методики розрахунку показників результативності по ряду найважливіших напрямів діяльності органів виконавчої влади;відсутність системи збору та обробки інформації, необхідної для формування цільових значень показників результативності, та системи моніторингу їх досягнення; у службовців немає необхідних знань і навичок такої роботи, а також мотивації до її проведення.

Тому в системі державного управління України необхідно: створення та впровадження комплексної системи відомчого та міжвідомчого планування та проектного управління за цілями і результатами діяльності, конкурентного розподілу ресурсів між відомствами та контролю за досягненням результатів їх діяльності; розробка ключових вимірних показників ефективності та результативності діяльності органів виконавчої влади;впровадження технологій і процедур визначення мети, забезпечують прив'язку цілей до конкретних виконавців; розробка та впровадження управлінського обліку, що дозволяє розподіляти ресурси по поставлених завданнях, а також забезпечувати контроль за досягненням; розробка та впровадження системи внутрішнього аудиту, що дозволяє оцінювати ефективність діяльності структурних підрозділів та посадових осіб; впровадження системи регулярної оцінки ризиків, що перешкоджають досягненню цілей.

Управління на основі результатів спрямоване на створення управлінської культури, заснованої на безперервному накопиченні досвіду та управлінні інноваціями, використання системного та процесного підходів до управління та досягненню результатів. У порівнянні з традиційними інструментами державного управління за результатами передбачає велику автономію керівників органів влади, усвідомлення відповідальності за результати, а також обов'язковість звітності [8].

Впровадження даного інноваційного управлінського підходу являє собою масштабний, послідовний і тривалий процес, що характеризується значним переглядом цінностей державної служби та значущості державної діяльності. Даний процес передбачає: впорядкування управлінської структури; зміну кадрових технологій (необхідно зробити більш об'єктивними відбір і призначення, спрощення і модернізацію систему оцінки); розробку показників ефективності та результативності діяльності;модернізацію системи оплати праці, зв'язок результатів та оплати праці державних службовців; розвиток управлінських структур (важливо, щоб органи державного управління стали «самонавчальними» організаціями;більше залучення державних службовців у модернізаційних процесів.

Однією з необхідних умов ефективного впровадження управління за результатами є приведення у відповідність цілей, форм і методів управлінського впливу потребам соціальної системи [9]. Цілі, які висуваються суб'єктом державного управління, повинні оптимально відповідати загальній спрямованості соціальних інтересів, тобто має реалізовуватися принцип соціальної ідентичності системи державного управління.

Відсутність стандартів якості та доступності державних послуг в Україні не дозволяє впорядкувати і конкретизувати зобов' язання органів виконавчої влади перед суспільством. Цілями заходів цього напряму є розробка і впровадження стандартів державних послуг, адміністративних регламентів, а також удосконалення наявних і створення нових ефективних механізмів досудового оскарження дій і рішень органів виконавчої влади та їх посадових осіб.

Необхідно створення реєстрів (переліків) державних послуг, розробка стандартів державних послуг та їх впровадження, відпрацювання механізмів дистанційного надання державних послуг на основі сучасних інформаційно- комунікаційних технологій, створення системи зворотного зв'язку із споживачами державних послуг для використання отриманої інформації при виробленні рішень і корекції цільових значень показників результативності діяльності органів виконавчої влади.

Базовими ознаками державної послуги, яка підлягає стандартизації, є [10]: адресність - наявність конкретної особи, яка звернулася за отриманням послуги. Навіть у тих випадках, коли ініціатором надання послуги виступає держава (наприклад, заміна водійських посвідчень, реєстрація за місцем проживання), завжди є конкретна особа, яка звертається за отриманням цієї послуги;зв'язок з правами та обов'язками громадян. У більшості випадків державна послуга є способом реалізації громадянином (організацією) належних йому прав і свобод або способом реалізації покладеної на нього обов'язків;взаємодія сторін у процесі надання послуги - тобто необхідність особистого (усного або письмового) контакту органу, який надає послугу, з одержувачем послуги.

Втім частину послуг доцільно надаватися в електронному вигляді. У першу чергу це послуги, пов'язані з соціальною сферою та сферою підприємництва.

Наявність у органів виконавчої влади значної кількості надлишкових функцій та неефективні механізми їх реалізації є серйозною перешкодою інтенсивному розвитку підприємництва, що підриває довіру бізнесу до державної влади. Метою реалізації адміністративної реформи в цьому напрямі має стати оптимізація функцій органів виконавчої влади, включаючи функції щодо здійснення контролю і нагляду, та впровадження особливих механізмів протидії корупції в органах виконавчої влади [11].

Слід звернути особливу увагу на те, що до групи органів виконавчої влади з підвищеним корупційним ризиком входять ті, для яких характерно: наявність повноважень, пов'язаних з розподілом значних фінансових коштів; високий ступінь свободи дії, викликаний специфікою їх роботи; висока інтенсивність контактів з громадянами та організаціями.

У зв'язку з цим уявляється необхідним: створити спеціальні антикорупційні механізми у сферах діяльності державних органів з підвищеним ризиком корупції; впровадити експертизи нормативних правових актів та їх проектів на корупціогенність; створити методичні засади оцінки корупціогенності державних функцій;удосконалити пакет антикорупційних нормативно-правових актів.

Слід наголосити, що успішність реалізації адміністративної реформи багато в чому залежить від розуміння та підтримки громадянами та бізнесом цілей і завдань адміністративної реформи, зацікавленості громадянського суспільства в результатах реформи, з одного боку, та наявності об' єктивної інформації про хід її реалізації - з іншого (оцінка експертів 3,88 бали).

Однією з ключових проблем функціонування системи виконавчої влади в Україні є їх інформаційна закритість, а також відсутність зворотного зв'язку з громадянами та організаціями. Консультації з представниками громадянського суспільства до прийняття рішень носять фрагментарний характер і повністю залежать від розсуду органів влади. Тим часом для діяльності сучасних державних органів характерним повинен бути розвиток механізмів публічного обговорення суспільно значущих рішень.

У даному напрямі необхідним є підвищення ефективності взаємодії органів виконавчої влади і громадянського суспільства, а також підвищення відкритості діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування. Треба також удосконалити методичну базу і впровадити механізми підвищення відкритості державних і муніципальних органів та забезпечити вдосконалення взаємодії органів виконавчої влади і суспільства. Зокрема, необхідно створити дієві канали впливу громадянського суспільства на підготовку і прийняття рішень органів виконавчої влади які зачіпають їх права та законні інтереси.

Повинні бути розроблені та впроваджені більш ефективні, ніж тепер, механізми: розкриття інформації про діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування;проведення публічних обговорень державно- адміністративних рішень; проведення громадської експертизи соціально значущих рішень органів виконавчої влади та місцевого самоврядування; включення представників громадянського суспільства в колегії наглядових органів, робочі групи, інші структури з підготовки нормативних правових актів та інших рішень органів виконавчої влади, які зачіпають права і законні інтереси громадян і організацій; удосконалення механізмів діяльності створених при органах виконавчої влади громадських рад;визначення рейтингів органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за умовою відкритості.

Важливим напрям оптимізації взаємодії функцій держави та механізмів державного управління є модернізація системи інформаційного забезпечення діяльності органів виконавчої влади на основі впровадження міжнародних стандартів і створення систем моніторингу за основними напрямами реалізації адміністративної реформи [12]. Реалізація зазначених заходів має бути забезпечена за рахунок: розвитку системи статистичного обліку та звітності, включаючи впровадження практики проведення соціологічних обстежень споживачів державних послуг (громадян і організацій) та державних службовців; переходу на застосування в статистичній практиці нових національних класифікаторів, гармонізованих з міжнародними аналогами і дозволяють підвищити прозорість представленої статистичної інформації та відкритість органів державної влади.

Крім того, існуючий рівень інформаційного забезпечення органів виконавчої влади в Україні не відповідає вимогам управління за результатами. Тому створення ефективної системи моніторингу потребують подальшого вдосконалення системи державного статистичного спостереження та збору даних, для чого доцільно здійснити: формування системи показників результативності діяльності органів виконавчої влади та бюджетних програм;організацію поточного моніторингу показників результативності діяльності органів виконавчої влади, що забезпечує цілеспрямований збір інформації, необхідної для отримання достовірного уявлення про хід досягнення поставлених цілей і завдань, виконання планів; організацію оперативного аналізу інформації, що надходить з метою своєчасного виявлення відхилень від плану реалізації проектів (програм); формування єдиної державної інформаційної системи, що забезпечує можливість автоматизованого збору, обробки, аналізу та подання відповідних відомостей по всій системі державного управління.

Стратегія адміністративної реформи також повинна передбачати комбінацію технологій з розвитку потенціалу та адміністративних механізмів, прийняття рамкових законів по основних компонентах реформи, розробку методичних рекомендацій і програм навчання кадрів, створення спільних експертних груп за участю представників Адміністрації Президента України, центральних органів виконавчої влади та експертів. Одночасно мають створюватися надійні механізми для ведення постійного моніторингу ходу реформи (оцінка експертів 3,66 бали).

Таким чином, узагальнюючи викладене, можна запропонувати таку класифікацію основних напрямів оптимізації взаємодії функцій сучасної держави та інноваційних механізмів державного управління в Україні.

У сфері державного управління: впровадження в органах виконавчої влади принципів і процедур управління за результатами; впровадження стандартів державних послуг, що надаються органами виконавчої влади; впровадження чіткої адміністративної регламентації в органах виконавчої влади; впровадження механізмів досудового оскарження громадянами і організаціями дій і рішень органів та посадових осіб виконавчої влади; впровадження системи аутсорсингу адміністративно-управлінських процесів; впровадження механізмів підвищення ефективності взаємодії органів виконавчої влади і суспільства; оптимізація функцій органів виконавчої влади; оптимізація діяльності щодо здійснення функцій контролю та нагляду органами державної влади; удосконалення конкурсної системи закупівель для державних потреб; удосконалення механізмів протидії корупції у сферах діяльності органів виконавчої влади; модернізація системи інформаційного забезпечення органів виконавчої влади.

У сфері державної служби: більш чітке визначення видів державної служби та їх подальше законодавче врегулювання; впровадження ефективних механізмів проведення кадрової політики; впровадження нових методів планування, фінансування, стимулювання і оцінки діяльності державних службовців; впровадження механізмів виявлення та розв'язання конфлікту інтересів на державній службі, а також законодавчого регулювання професійної етики державних службовців; удосконалення системи управління державною службою та її координації; використання посадових, які чітко визначають комплекс обов'язків, повноважень і заходів відповідальності державних службовців; створення ефективного механізму підбору кваліфікованих кадрів для державної служби, оцінки результатів службової діяльності державних службовців, а також створення умов для їх посадової (службової) зростання; застосування системи безперервної професійної освіти державних службовців; формування на конкурсній основі та реальне використання кадрового резерву.

Проблеми, що виникають у процесі реалізації такого великого комплексу управлінських реформ у діяльності органів державної влади, викликають серйозну необхідність формування реально діючої ефективної системи управління інноваціями в державних органах України.

Список використаних джерел

Реформування системи державного управління та державної служби: теорія і практика : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (8 квітня 2011 р.) : у 2 ч. - Ч. 1 / за наук. ред. В. С. Загорського. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2011. - 424 с.

Нагорна І. В. Державне управління в країнах членах ЄС : навч. посіб. / І. В. Нагорна. - К. : Міленіум, 2009. - 192 с.

Грицяк І. А. Європейське управління: теоретико-методологічні засади : моногр. / І. А. Грицяк. - К. : К.І.С., 2006. - 398 с.

Governance inthe EU: A White Paper [Електронний ресурс] - Режим доступу : http://ec.europa.eu/governance/index_en.htm.

The Capacity to Governin Central and Eastern Europe: high level meeting / ed. M. Potucek. - Bratislava : NISPAsee, 2004. - 162 p.

План модернізації державного управління: пропозиції щодо приведення державного управління та державної служби України у відповідність із принципами і практиками демократичного урядування / [А. Вишневський (кер. авт. кол.) та ін. ; за заг. ред. Т. Мотренка]. - К. : Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, 2010. - 396 c.

Адміністративна реформа в Україні: сучасний стан, проблеми та перспективи : моногр. / за заг. ред. Н. Р. Нижник, Н. Т, Гончарук. - Д. : Моноліт, 2009. - 384 с.

Загорський В. С. Моделі ефективності державного управління : моногр. / В. С. Загорський, М. Д. Лесечко, І. І. Артим, Р. М. Рудніцька. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2010. - 100 с.

Кравченко С. О. Державно-управлінські реформи: теоретико-методологічне обґрунтування та напрями впровадження : моногр. - К. : НАДУ, 2008. - 296 с.

Размещено на Allbest.ru