Правове забезпечення належного управління державними землями в умовах адміністративної реформи

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 349.4 (477)

Правове забезпечення належного управління державними землями в умовах адміністративної реформи

Тетяна Миколаївна Чурилова

кандидат юридич-них наук, доцент Сумського державного універси-тету

Резюме

Досліджується управління державними землями, що має ґрунтуватися на засадах економічної ефективності при дотри-манні екологічних інтересів суспільства, бути дешевим та ефективним. Розглядається декілька варіантів створення ефективної моделі управління державними землями, зокрема, передача земель, що сьогодні знаходяться за межами населених пунктів та є державними, у комунальну власність, але після проведення адміністративно-територіальної реформи. Інший варіант - створення спеціалізованого суб'єкта, враховуючи досвід Німеччини та Польщі.

Ключові слова: належне управління, землі державної власності, адміністративна реформа. земля державний власність управління

Резюме

Исследуется управление государственными землями, которое должно основываться на принципах экономической эффективности при соблюдении экологических интересов общества, быть дешевым и эффективным. Рассматривается несколько вариантов создания эффективной модели управления государственными землями, в частности, передача земель, находящихся сегодня за пределами населенных пунктов и являющихся государственными, в коммунальную собственность после проведения административно-территориальной реформы. Другой вариант - создание специализированного субъекта, учитывая опыт Германии и Польши.

Ключевые слова: надлежащее управление, земли государственной собственности, административная реформа.

Summary

We investigate the management of public lands that should be based on the principles of economic efficiency while respecting environmental concerns of society, to be cheap and effective. We consider several variants of an efficient management of public landing particular the transfer of lands which are now outside the settlements and are in the public municipal property, but after conducting of administrative - territorial reform. Another option - to create a specialized subject, given the experience of Germany and Poland.

Key words: good governance, state-owned lands, administrative reform.

Однією із суттєвих проблем реформування економіки в Україні є незмінність форм та методів державного управління в умовах трансформації суспільних відносин. Між тим, реалії сьогодення вимагають розробки та впровадження принципово інших підходів до управління. Забезпечення суспільного розвитку відповідними ресурсами, зокрема земельними, потребує переосмислення діяльності державних органів. Традиційні способи управління, що базувалися на застосуванні владних повноважень, вже не здатні забезпечити бажаний результат. Україна, як держава, що обрала європейський вектор розвитку, має рухатися інноваційним шляхом удосконалення моделі державного управління, використовуючи здобутки інших країн.

Сьогодні у більшості розвинених країн, в яких відбулася трансформація державного управління і публічного адміністрування, спостерігається тенденція переходу до набагато сучаснішої моделі публічного управління, яку в широкому сенсі Світовий Банк визначає як New Public Management («нове суспільне управління», «новий публічний менеджмент» або «новий державний менеджмент»)1. Нова модель публічного управління стала відповіддю на кризові явища, пов'язані з бюрократією, централізацією, жорсткою ієрархічністю. Саме ця концепція запозичує методи, які застосовуються в бізнесі та у практиці корпоративного управління: підвищення ефективності та гнучкість прийняття управлінських рішень, зменшення ієрар- хічності державного апарату, делегування повноважень з вищого рівня на нижчий, посилення механізмів зворотного зв'язку2.

У фокусі нашого дослідження знаходиться питання належного управління земельними ресурсами, зокрема державної власності, адже земельно-ресурсний потенціал України є унікальним. Крім того, згідно зі ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави3.

Дослідженню проблем удосконалення правового забезпечення управління землями державної власності присвячено праці таких вчених, як В. І. Андрейцев, П. Ф. Кулинич, А. М. Мірошниченко, В. В. Носик, О. М. Пащенко, В. І. Семчик, Н. І. Титова, Ю. С. Шемшученко, М. В. Шульга та ін. Проте визначення оптимальної моделі управління державним земельним ресурсом, внесення відповідних змін до земельного законодавства потребує додаткових досліджень.

Метою статті є аналіз повноважень органів влади та місцевого самоврядування щодо управління земельними ресурсами державної власності, дослідження зарубіжного досвіду інституційно-функціональ- ного забезпечення розпорядження та управління землями державної власності.

Немає сенсу зупинятися на тих важливих функціях, які виконує земля, проте, нагадаємо, що в економічному відношенні земля є засобом виробництва і просторовим операційнім базисом. Земля є активом, який приносить постійний прибуток, земля є капіталом.

Отже, управління таким ресурсом як земля, має ґрунтуватися на засадах економічної ефективності при дотриманні екологічних інтересів суспільства. Така комплексність у підходах до управління земельними ресурсами, зокрема державної форми власності, вимагає розробки принципово нової моделі управлінської діяльності.

У державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності4. Слід підкреслити, що це значний ресурс - близько 5-6 млн гектарів8. Саме від ефективності управління залежать обсяги наповнення бюджетів різних рівнів за рахунок використання державних земель.

Згідно зі ст. 80 Земельного кодексу України (далі - ЗК) суб'єктом права власності на землі державної власності є «держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади»4. Повноваженням органів виконавчої влади у сфері земельних відносин присвячена глава 3 ЗК. Так, повноваження щодо розпорядження державними землями мають: Кабінет Міністрів України (ст. 13 ЗК), Державне агентство земельних ресурсів (далі - Держземагентство) (ст. 151 ЗК), Рада Міністрів АРК (ст. 16 ЗК), місцеві державні адміністрації (ст. 17 ЗК), державні органи приватизації (ст. 171 ЗК). Розмежування повноважень міститься у ст. ст. 118, 122, 129, 149, 150 ЗК4.

Низка повноважень є у різних спеціальних нормативно-правових актах, які не узгоджені між собою, що спричиняє дублювання функцій.

Навіть поверхневий погляд дає можливість констатувати неузгодженість та нечіткість приписів щодо визначення й розподілу повноважень. Так, за ст. 83 ЗК землями комунальної власності є землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст. Далі, ч. 3 ст. 83 ЗК земельні ділянки державної власності, які передбачається використати для розміщення об'єктів, призначених для обслуговування потреб територіальної громади (комунальних підприємств, установ, організацій, громадських пасовищ, кладовищ, місць знешкодження та утилізації відходів, рекреаційних об'єктів тощо), а також земельні ділянки, які відповідно до затвердженої містобудівної документації передбачається включити у межі населених пунктів, за рішеннями органів виконавчої влади передаються у комунальну власність.

Звернемося до ст. 122 ЗК про розподіл повноважень органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування. Так, ч. 3 зазначеної статті передбачено, що районні державні адміністрації передають земельні ділянки із земель державної власності у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для ведення водного господарства; будівництва об'єктів, пов'язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо); індивідуального дачного будівництва. Тож, незрозуміло, де закінчуються повноваження органів місцевого самоврядування та починаються повноваження районних адміністрацій, зокрема щодо «будівництва об'єктів, пов'язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району». Адже такі земельні ділянки підлягають передачі у комунальну власність.

Крім того, значною проблемою щодо законності прийнятих рішень про надання у власність та у користування земельних ділянок є відсутність встановлених і закріплених меж населених пунктів. Станом на 2012 р. із 29 794 населених пунктів в Україні межі встановлено лише у 17 503 поселеннях, що становить 59 відсотків від їх загальної кількості5. Як слушно зазначив А. М. Мирошніченко, «вразливість для оспорювання рішень про приватизацію земельних ділянок підриває оборот земельних ділянок в державі, завдає істотної шкоди національній економіці»6.

З 1 січня 2013 р. набув чинності Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності»7, згідно з яким повноваження щодо розпорядження землями державної власності передали до Держземагентства України та його територіальних органів. Вони стосуються лише однієї категорії земель - сільськогосподарського призначення. Це означає, що від імені держави правом розпоряджатися, тобто, надавати у власність, користування, оренду земельні ділянки державної власності можуть лише державні органи земельних ресурсів, до яких належать Держземагентство та його територіальні органи.

Економічна доцільність внесених змін є дискусійним питанням. Між тим, з цим нововведенням пов'язана низка правових проблем. Зокрема, не вирішено питання розмежування повноважень Держзем- агентства та його територіальних органів щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності. Як зазначає П. Ф. Кулинич: «Державне земельне агентство своїм рішенням не може розмежувати цих повноважень. Бо, згідно з Конституцією України, право власності на земельні ділянки може набуватися в порядку, визначеному законом. А він не розмежовує ці повноваження. Конфлікт інтере-сів, який має місце у діяльності державних органів земельних ресурсів, може бути усунутий шляхом внесення певних змін до чинного законодавства, зокрема, до Земельного кодексу України. За ситуації, що склалася, будь-який юрист може визначити їх такими, що суперечать Конституції»8.

Отже, є цілком зрозумілим, що за таких правових умов управління державними землями, у томі числі сільськогосподарського призначення, не може бути ефективним.

Якісні зміни в управлінні державними землями є питанням комплексним, таким, що знаходиться у площині реформування виконавчої влади і державної служби взагалі, тобто адміністративної реформи.

Одним із запропонованих шляхів, на думку П. Ф. Кулинича9 є подолання «держкомземоцентризму» в державній земельній політиці шляхом передачі покладених на Держземагентство функцій державного регулювання земельних відносин іншим органам влади: Міністерству екології та природних ресурсів, Міністерству аграрної політики та продовольства, Державній службі геодезії, картографії та кадастру тощо. У західноєвропейських країнах такого органу виконавчої влади, як Держземагентство, немає і ніколи не було.

Наразі, можемо констатувати, що деякі кроки на цьому шляху вже зроблено. Так, у рамках проведення першого етапу реформи центральних контролюючих органів - скорочення та оптимізацію, урядом була прийнято постанову «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади»10, якою, зокрема утворено Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, реорганізувавши Державне агентство земельних ресурсів України шляхом перетворення.

Ряд функцій стосовно розпорядження державними землями сільськогосподарського призначення новоутворена служба не зможе виконувати, адже це буде суперечити її природі. Отже, має бути визначений суб'єкт, який зможе належним чином виконувати такі повноваження.

З 15 жовтня 2014 р. на виконання доручення Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 8 жовтня 2014 р. № 37732/0/1-14 обов'язковим стало врахування позиції органів місцевого самоврядування у питаннях розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності. Під час розгляду питання про надання у власність або користування земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності територіальні органи земельних ресурсів надсилають сільським, селищним, міським радам за місцем розташування земельної ділянки запити про висловлення позиції щодо можливості надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, на підставі якої зазначені земельні ділянки можуть бути передані у власність або користування.

Органи місцевого самоврядування, у свою чергу, протягом десяти календарних днів мають можливість висловити позицію із зазначеного питання. Відсутність протягом цього строку мотивованих заперечень є мовчазною згодою на надання дозволу на розроблення відповідної документації із землеустрою11.

Це рішення є одним із перших кроків з реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, яка схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. № 333-р12, та спрямована на розширення повноважень органів місцевого самоврядування у сфері земельних відносин і посилення ролі органів місцевого самоврядування в управлінні землями державної власності, розташованими за межами населених пунктів.

Наступним кроком, логічно, має бути передача повноважень щодо розпорядження землями державної власності органам місцевого самоврядування, або передача таких земель у комунальну власність. Напевно, такий напрям вирішення проблеми належного управління земельними ресурсами має сенс. Адже органи місцевого самоврядування, сьогодні, фактично позбавлені можливості ефективно планувати використання території. Громада не бере участі у прийнятті рішень про використання земельних ресурсів. Значною частиною матеріальної бази є саме земельні ресурси, і, якщо ми прагнемо незалежності та процвітання територіальних громад, то маємо усвідомлювати, що тільки громада з достатньою фінансовою базою може вести незалежну економічну політику.

З метою врегулювання зазначеного питання на розгляд до Верховної Ради було подано три законопроекти. У них пропонується передати право розпоряджатися державними землями за межами населених пунктів на якомога нижчий рівень.

Перший законопроект - «Про деякі заходи щодо посилення ролі територіальних громад в управлінні земельними ресурсами» внесений депутатами О. Кулінічем та В. Лунченком. Другий - «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування у сфері земельних відносин», внесений депутатами І. Кириленком та ін. Третій - «Про внесення змін до Земельного кодексу щодо порядку розпорядження землями державної власності», внесений депутатом Ю. Дерев'янком.

Відмінність запропонованих новел полягає в наступному: перший передбачає передати державні землі за межами населених пунктів у комунальну власність, залишивши державі лише землі, потрібні їй для реалізації державних функцій: землі оборони, ділянки державних підприємств, установ та організацій, а також землі під державною нерухомістю; другий - надати органам місцевого самоврядування ці землі у розпорядження, залишаючи їх державними. Третій законопроект пропонує передати радам в розпорядження державні землі не в повному обсязі, а обмежитися землями сільськогосподарського призначення, землями для ведення водного господарства та дачного будівництва.

На наш погляд, законопроект щодо передачі земель за межами населених пунктів у комунальну власність виглядає найбільш привабливо. Проте його реалізацію важко уявити без проведення адміністративно- територіальної реформи.

Не викликає сумніву, що система місцевого самоврядування на сьогодні не задовольняє потреб суспільства. Удосконалення потребує система територіальної організації влади. Без таких перетворень запропоновані зміни призведуть до конфлікту компетенції як між органами місцевого самоврядування, так і між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади.

У цьому аспекті є корисним досвід Польщі, де позитивні перетворення призвели до поліпшення відносин між центральними та місцевими органами влади, а також розмежування повноважень між рівнями управління, встановлення нових якісних відносин між ними. Головна ідея реформування полягала у тому, що держава має брати на себе лише ті завдання і функції, вирішити які не можуть громадяни та об'єднання громадян. У результаті, на сьогодні в Польщі на центральному рівні зосереджено лише 5 % повноважень, на регіональному - 30 %, на місцевому - 65 % повноважень14.

Таким чином, одним із можливих варіантів створення ефективної моделі управління державними землями є адміністративно-територіальна реформа та передача земель, які сьогодні знаходяться за межами населених пунктів та є державними у комунальну власність.

Цікавим і корисним, в аспекті підвищення ефективності державного управління землями сільськогосподарського призначення, є досвід зарубіжних країн. Проте слід бути вкрай обережними щодо запозичення будь яких практик, навіть належних, адже важливу роль відіграють історичні особливості, ментальність, шляхи реформування земельних відносин.

Зарубіжний досвід демонструє різні підходи щодо вибору механізмів управління державними землями. У більшості країн це окремі державні інституції, які опікуються належним використанням земель та ефективним розпорядженням.

У Німеччині в 1992 р. створений державний орган, відповідальний за управління та приватизацію державних ферм та лісових угідь Східної Німеччини - Товариство з управління та реалізації земель (далі - BVVG). Товариство відіграє активну роль у процесі трансформації колишньої НДР, допомагаючи переходу від централізованої планової економіки до ринкової. Воно має децентралізовану структуру, керівництво компанії знаходиться в головному офісі у м. Берлін, а операційна діяльність забезпечується за допомогою відділень у всіх великих містах Східної Німеччини15.

За словами керівника групи з продажу та оренди BVVG Єви Хельрігель, відділ, яким вона керує, опікується 16000 га сільськогосподарських, лісогосподарських та інших земель на території трьох округів поблизу Берліна. За рік такий відділ має принести прибутку не менше, ніж 20 млн євро як від сплати оренди, так і від продажу земель державної власності. За останні сім років цей відділ BVVG жодного разу не зривав план надходжень15. Це - яскравий та переконливий приклад ефективного управління.

У Польщі розпорядження землями державної власності сільськогосподарського призначення здійсню державна юридична особа - Агентство сільськогосподарської нерухомості - Agencja Nieruchomosci Rolnych (далі - Агентство), підпорядковане Міністерству сільського господарства та сільського розвитку. Агентство є довірчою установою, уповноваженою державною скарбницею на здійснення права власності у державному секторі сільського господарства з обов'язком управління власністю ліквідованих державних сільськогосподарських підприємств та сільськогосподарською нерухомістю, що належить державній скарбниці. На Агентство, зокрема, покладено завдання із реструктуризації та приватизації сільськогосподарських підприємств, покращення структури ферм, протидії надмірній концентрації сільськогосподарської власності, забезпечення використання сільськогосподарських господарств фермерами із належними досвідом та кваліфікацією, здійснення права власності на частки у статутних фондах племінних заводів та селекційних установ, що мають виняткове значення для національної економіки. Основним способом укладення договорів купів- лі-продажу та оренди Агентством є тендери16;6.

Враховуючи рівень економік зазначених країн, підхід до організації управління державними землями, зокрема сільськогосподарського призначення, заслуговує на ретельний аналіз з метою використання в Україні. Тим більше, такі болючі питання, як охорона та консолідація земель, перерозподіл з метою вирішення соціальних та економічних проблем потребують комплексного вирішення. Отже, передача функцій з управління та розпорядження державними землями спеціальному суб'єкту, який відокремлений від суто адміністративних функцій та діє на засадах ринкової економіки, має сенс.

Додамо, що врахування досвіду країн ЄС є не лише доцільним для України з точки зору перейняття передового світового досвіду. Таке врахування випливає також із формальних зобов'язань нашої держави щодо гармонізації власного законодавства із законодавством ЄС6.

Ми розглянули лише деякі аспекти вирішення проблеми дієвості та ефективності управління землями державної власності, насамперед сільськогосподарського призначення. Безумовно, таке складне питання потребує ретельного аналізу, подальшого дослідження та обговорень. Україна має могутній земельний потенціал, та слід пам'ятати, що він належить не тільки нам, а й майбутнім поколінням. Отримання прибутку від земель державної власності із одночасним забезпеченням екологічних інтересів - головні завдання суб'єкта, який буде опікуватися державною земельною власністю.

Литература

1 Європеїзація публічного адміністрування в Україні в контексті європейської інтеграції : матеріали наук.-практ. конф. (м. Дніпропетровськ, 17 грудня 2009 р.) / за заг. ред. Л. Л. Прокопенка. - Дніпропетровськ: ДРІДУ НАДУ, 2009. - 224 с. - С. 77-78; 90-92.

2 Пасічник М. В. Механізми впровадження нового публічного менеджменту: досвід США / М. В. Пасічник // Державне управління: теорія та практика. - 2009. - № 1: [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.academy.gov.ua/ej/ej9/ doc_pdfPasichnyk_MV.pdf

3 Конституція України від 28 червня 1996 р. № 254к/96-ВР : [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/mam.cgi?meg=254% EA %2F96-%E2%F0

4 Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 р. № 2768-III : [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/mam.cgi?nreg=2768-14

5 Колегія Держземагентства назвала причини, які стримують роботи із встановлення меж населених пунктів : [Елект-ронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.kmu.gov.ua/control/uk/pubUsh/article?art_id=245386541

6 Мирошніченко А. М. Проблеми правового забезпечення належного управління землями державної власності : Виступ на Українсько-німецькій науково-практичній конференції «Європейський шлях до належного управління / А. М. Мірошниченко ; К., Інститут законодавства Верховної Ради України, Мюнхенський інститут східноєвропейського права, 31 жовтня 2012 р. : [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.amm.org.ua/2011-06-24-09-14-06

7 Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної влас-ності : Закон України від 6 вересня 2012 р. № 5245-VI // Відомості Верховної Ради України. - 2013. - № 36. - Ст. 472 : [Елект-ронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/5245-17

8 Кулинич П. Ф. Держава посилила контроль над своєю земельною власністю / П. Ф. Кулинич // Вісник Всеукраїнської асоціації сільських та селищних рад. - 2013. - № 2. - С. 36-38.

9 Кулинич П. Ф. Проблеми земельної політики України та шляхи їх розв'язання / П. Ф. Кулинич // Національна безпека і оборона. - 2009

10 Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади : постанова Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 р. № 442 // Урядовий кур'єр. - 2014 - № 169 : [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/laws/ show/442-2014-%D0%BF

11 Органи місцевого самоврядування долучаються до управління землями державної власності : Урядовий портал. - 2014 : [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.kmu.gov.ua/control/uk/pubUsh/article?art_2477316

12 Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в [...] : Розпо-рядження Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. № 333-р // Урядовий кур'єр. - 2014. - № 67 : [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-%D1%80

13 Конституция Республики Польша / пер. с польск. А. Кубика. - Варшава : Изд-во Сейма, 2001. - 104 с.

14 Самоврядування та територіальна організація влади в Польщі / Я. Гонцяж, Н. Гнидюк, О. Куленкова, В. Гуменюк ; за заг. ред. Я. Гонцяжа. - К. : Міленіум - Вид-во УАДУ, 2001. - С. 69.

15 Українські фахівці переймають досвід Євросоюзу з управління землями та планування землекористування : [Елект-ронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.kmu.gov.ua/control/ru/pubUsh/article?art_id=247778598&cat_id

16 Informacje o Agencji Nieruchomosci Rolnych : [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.anr.gov.pl/web/guest/ o-agencji2

Размещено на Allbest.ru