Оптимізація як спосіб підвищення ефективності законодавства України у сфері державного фінансового контролю

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПВНЗ «Фінансово-правовий коледж»

ОПТИМІЗАЦІЯ ЯК СПОСІБ ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ У СФЕРІ ДЕРЖАВНОГО ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ

Тамара Олексіївна Губанова,

кандидат юридичних наук, директор

Сьогодні Україна переживає новий етап свого історичного розвитку. Безперечно, українське суспільство та держава готові не тільки декларативно підтвердити своє бажання належати до числа європейських країн, але й робити необхідні кроки, спрямовані на реальне, а не формальне входження України до європейського співтовариства. Функціонування будь-якої сучасної держави є надзвичайно складним процесом. Він реалізується у багатьох сферах: економічній, соціальній, політичній та ін. При цьому однією із основних, фундаментальних сфер функціонування будь-якої держави є сфера фінансів. На сьогодні в Україні ця сфера набула особливого значення. Насамперед це обумовлено тим, що Україна фактично виживає в умовах, коли протиправно відокремлена частина її території, зокрема йдеться про Автономну Республіку Крим. Крім того, тривають незаконні бойові дії на території Луганської та Донецької областей. За таких умов особливого значення набуває контроль за ефективним та раціональним використанням державних коштів. Неприпустимим є нераціональне, неефективне їх використання. Основним інструментом у сфері контролю за державними фінансами, безперечно, є державний фінансовий контроль.

Варто звернути увагу на те, що теоретичні та практичні проблеми, пов'язані із державним фінансовим контролем, висвітлюються у багатьох наукових розвідках. У цьому контексті йдеться про дисертаційні дослідження Л. А. Савченко, В. С. Шестака та ін.

Крім того, не варто забувати про фундаментальні праці, які присвячені державному фінансовому контролю таких дослідників, як: М. Ф. Базася, М. Т. Білуху, М. А. Гурвіча, О. Ю. Грачеву, О. М. Дорогих, О. М. Козиріна, Е. О. Кочеріна, Н. Д. Погосяна, Ф. М. Хашукаєва, Л. К. Царьова, С. О. Шохіна, О. А. Ялбулганова та ін.

Разом із тим питання, пов'язані із державним фінансовим контролем, потребують подальшого вивчення. Одним із таких напрямів, на нашу думку, є питання оптимізації законодавства України у сфері державного фінансового контролю.

Варто зазначити, що сама концепція оптимізації, як способу підвищення ефективності явищ і процесів зародилася в межах природничих наук, а згодом була широко використана в економіці. За своєю суттю оптимізація зводиться до найвигідніших характеристик, найбільшої ефективності певного процесу. На сьогодні оптимізація перейшла зі сфери економіки у юриспруденцію. Одним із перших комплексних досліджень оптимізації у сфері юриспруденції стало дисертаційне дослідження Ю. Л. Власенко¹. І хоча сама дисертаційна робота присвячена питанню оптимізації законодавства України у сфері забезпечення екологічної безпеки, проте вона містить багато цікавих положень, які можна застосувати в сфері державного фінансового контролю зокрема.

Слід зауважити, що оптимізація законодавства є відносно новим поняттям у науково-правовій літературі. Вона ще не отримала повною мірою усестороннього наукового обґрунтування та розкриття своєї сутності у власне юридичній площині функціонування. У цьому контексті цікавою є думка Ю. Л. Власенко про те, що оптимізація законодавства спирається насамперед на положення теорії ефективності права та законодавства і вимагає детального аналізу таких понять, як результативність, корисність, справедливість, якість, цінність, раціональність, доцільність, економічність тощо. Саме ж поняття «оптимізація» розглядається вченою як системний комплексний процес, спрямований на вдосконалення існуючої нормативно-правової бази певної сфери законодавства шляхом вибору найкращого (серед можливих) варіанта функціонування законодавства, що дасть змогу забезпечити досягнення максимального результату (мети законодавства) за наявних реальних умов (обмежуючих факторів) з метою розробки концепції стратегії розвитку законодавства у зазначеній сфері².

Безперечно, ці концептуальні положення стосовно оптимізації законодавства України можуть знайти своє застосування щодо державного фінансового контролю як комплексу цілеспрямованих заходів органів, їх підрозділів чи службових осіб, які здійснюють державний фінансовий контроль у межах повноважень, встановлених законодавством України, з метою упередження, виявлення та припинення фінансових правопорушень на підконтрольному об'єкті щодо його фінансово-господарської діяльності, а також забезпечення законності, фінансової дисципліни та ефективності формування і витрачання коштів, у тому числі бюджетних, та інших активів у процесі володіння, розпорядження, використання й відчуження державного майна, відшкодування збитків та встановлення міри відповідальності у разі порушення фінансового, у тому числі бюджетного, законодавства³.

Об'єктом оптимізації, безперечно, має стати саме законодавство України у сфері державного фінансового контролю. При цьому ключовими орієнтирами мають стати саме мета і предмет державного фінансового контролю. У науковій літературі під предметом державного фінансового контролю розуміють розпорядчу та фінансово-господарську діяльність підконтрольних об'єктів у частині формування, володіння, використання й відчуження коштів та інших активів, що належать або мають належати державі, у тому числі за зобов'язаннями з податків, зборів (обов'язкових платежів) і відрахуваннях до бюджету та позабюджетних фондів. Метою ж державного фінансового контролю є виявлення відхилень від прийнятих норм та стандартів, порушень принципів законності, ефективності й економії витрачання матеріальних ресурсів на найбільш ранній стадії для того, щоб мати можливість вжити коригувальних заходів, а в окремих випадках - притягти винних до відповідальності, отримати компенсацію за заподіяну шкоду або здійснити заходи щодо запобігання або скорочення подібних порушень у майбутньому⁴. Крім того, в процесі оптимізації законодавства України у сфері державного фінансового контролю, безперечно, мають бути враховані також наступні моменти: 1) багатогранний, комплексний характер самої системи законодавства, що обумовлює необхідність (за певних умов, а зокрема у разі об'єктивної відсталості його від рівня розвитку суспільних відносин у певній сфері) його систематизації й кодифікації, гармонізації та адаптації; 2) організація та здійснення державного фінансового контролю передбачає врахування всіх внутрішніх і зовнішніх факторів, взаємоузгодження вертикальної та горизонтальної структури управління законодавством; 3) об'єктивна складність системи законодавства передбачає оптимізацію окремих його складових: статей закону, нормативно-правового акта, інституту законодавства та законодавства в цілому, а також законотворчої та правореалізаційної діяльності; 4) значний обсяг законодавства України у сфері державного фінансового контролю, його різноманітність та переважно кількісний (а не якісний) характер не дають змоги формалізувати цей процес, чим суттєво обмежують можливість створення універсальної оптимальної моделі законодавства у сфері державного фінансового контролю тощо.

Крім того, не можна оминути увагою об'єктивні проблеми у розвитку сучасної національної правової системи України. До них належать: зниження ефективності правотворчої та правозастосовної діяльності; часта змінюваність (нестабільність) нормативно-правових актів; множинність підзаконних нормативно-правових актів та наявність у них у зв'язку з цим юридичних колізій та дублювань; несформованість правової бази щодо визначення статусу та порядку діяльності ряду державних органів; зменшення дієвості правового регулювання; розвиток правового нігілізму; існування досить великої кількості випадків позаправового вирішення соціальних конфліктів⁵. Безперечно, всі ці та багато інших чинників, які визначають буття національної правової системи України та законодавства України, як підсистеми об'єктивного права, не можуть ігноруватися, оскільки вони існують об'єктивно і реально впливають на функціонування всіх сфер законодавства України.

Наступним компонентом оптимізації, безперечно, є суб'єкти оптимізації. Хоча згідно із нормами чинного законодавства України до суб'єктів, які здійснюють різні види державного фінансового контролю, належать: Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України та інші органи державної влади в межах наданої їм компетенції, однак коло суб'єктів оптимізації законодавства України значно вужче. Це насамперед безпосередньо пов'язане із тим, що єдиним шляхом оптимізації законодавства є створення нового та вдосконалення чинного законодавства, а, як відомо, нормотворчими повноваженнями наділене вузьке коло суб'єктів. Разом із тим провідна роль тут, без сумніву, належить: Верховній Раді України, Президенту України та Кабінету Міністрів України.

Важливе місце серед компонентів оптимізації належить принципам оптимізації законодавства України. Безперечно, вони деталізуються і конкретизуються залежно від сфери законодавства України, в межах якої проводиться оптимізація. Так, фундаментальними принципами у сфері державного фінансового контролю є: законність; повнота і суцільність перевірок; відшкодування збитків; відповідальність винних службових осіб за допущені порушення. Водночас основними принципами організації державного фінансового контролю є: узгодженість та плановість дій суб'єктів державного фінансового контролю; функціональна, організаційна, персональна та фінансова незалежність суб'єктів державного фінансового контролю від підконтрольних об'єктів; неупередженість і об'єктивність у процесі здійснення державного фінансового контролю; невтручання в оперативну фінансово-господарську діяльність суб'єктів господарювання, за винятком випадків, передбачених цим Законом та фінансовим законодавством, в тому числі бюджетним; відповідальність за достовірність результатів здійснення фінансового контролю; системність, плановість і періодичність у контрольній діяльності суб'єктів державного фінансового контролю; відкритість і прозорість фінансового контролю, за винятком необхідності дотримання режиму спеціальних обмежень, у тому числі, нерозголошення комерційної, державної та інших таємниць відповідно до законодавства України; дотримання норм професійної етики.

Безперечно, ці принципи є вихідними ідеями, які визначають саму природу, зміст та спрямованість державного фінансового контролю. Нехтування ними під час оптимізації законодавства у сфері державного фінансового контролю призведе до нових колізій, створення нових проблем поряд із вже існуючими.

Ще однією групою орієнтирів, на які варто звертати увагу при оптимізації законодавства у сфері державного фінансового контролю, є його основні завдання. Суть їх зводиться до забезпечення: 1) контролю за законністю, доцільністю, повнотою, своєчасністю та цільовим призначенням і використанням державних фінансових ресурсів (у тому числі бюджетних дотацій, субвенцій, кредитів тощо); 2) контролю за законністю й доцільністю надання державних фінансових і майнових гарантій, які забезпечують відповідну угоду; 3) виявлення резервів у формуванні державних фінансових ресурсів, розроблення пропозицій щодо скорочення нераціональних видатків, бюджетного дефіциту та дефіциту платіжного балансу; 3) контролю за схоронністю, правильністю збереження і обслуговування, за законністю і правильністю користування, доцільністю та ефективністю розпорядження матеріальними цінностями (ресурсами) держави, ефективністю використання паливно-енергетичних ресурсів, станом схоронності та дотриманням законності і раціональним використанням матеріальних цінностей мобілізаційного резерву тощо; 4) контролю за законністю, доцільністю та ефективністю використання і розпорядження державними майновими правами (правами власності на акції підприємств тощо); 5) оцінки ефективності організації і проведення перетворення форм власності (приватизації); 6) контролю за законністю, правильністю та ефективністю розпорядження нематеріальними об'єктами державної власності (які створюють фінансові ресурси); 7) контролю за станом та використанням державних запасів і резервів; 8) контролю за використанням планових завдань з надання державних послуг і дотримання нормативів фінансових витрат з надання цих послуг; 9) контролю за забезпеченням фінансової безпеки держави (у бюджетному процесі); 10) контролю за законністю і правильністю квотування та дотримання експортних квот тощо.

Особливе значення мають умови процесу оптимізації законодавства у сфері державного фінансового контролю. До них можна віднести: правильний вибір кола суспільних відносин, що підлягають правовому врегулюванню; визначення мети правового впливу і соціальної цінності правової норми; проведення аналізу та визначення комплексної оцінки чинного законодавства у сфері державного фінансового контролю; за наявності достатніх підстав проведення систематизації та кодифікації даного законодавства; формалізація законодавства у зазначеній сфері в цілому та окремих його складових та ін.

Безперечно, комплексний підхід до оптимізації законодавства України у сфері державного фінансового контролю може бути здійснений лише після: 1) загальної оцінки стану законодавства у цій сфері, що у свою чергу передбачає: а) оцінку якості нормативно-правових актів; б) професійну оцінку відповідності законів та інших підзаконних нормативно-правових актів правилам законодавчої та юридичної техніки; в) визначення узгодженості законодавства у цій сфері, виявлення та подолання наявних колізій; 2) оцінки правової експертизи законодавства у цій сфері; 3) оцінки гармонізації та адаптації вітчизняного законодавства у цій сфері до міжнародного законодавства та законодавства ЄС; 4) суспільно-правової оцінки відповідальності за порушення законодавства України у сфері державного фінансового контролю та ін. Без сумніву, зазначені та деякі інші напрями комплексного аналізу допоможуть сформувати систему показників для аналізу окремих складових у структурі законодавства і здійснити правове моделювання з метою оптимізації законодавства України у сфері державного фінансового контролю.

Отже, в результаті проведеного дослідження ми дійшли наступних висновків:

1. Одним із способів підвищення ефективності законодавства України у сфері державного фінансового контролю є його оптимізація. Вона зводиться до системного комплексного процесу, спрямованого на вдосконалення існуючої нормативно-правової бази шляхом вибору найкращого серед можливих варіанта функціонування законодавства. Таким чином, оптимізація законодавства у сфері державного фінансового контролю допоможе забезпечити досягнення максимального результату функціонування цього важливого інструменту державного контролю.

2. Об'єктом оптимізації є законодавство України у сфері державного фінансового контролю. При цьому ключовими орієнтирами повинні стати саме мета і предмет державного фінансового контролю. Крім того, мають бути враховані також такі аспекти, як: 1) багатогранний, комплексний характер самої системи законодавства; 2) організація та здійснення державного фінансового контролю передбачає врахування всіх внутрішніх і зовнішніх факторів, взаємоузгодження вертикальної та горизонтальної структури управління законодавством; 3) об'єктивна складність системи законодавства; 4) значний обсяг законодавства України у сфері державного фінансового контролю, його різноманітність та переважно кількісний, а не якісний характер тощо.

3. Єдиним шляхом оптимізації законодавства України у сфері державного фінансового контролю є створення нового та вдосконалення чинного законодавства. Отже, суб'єктами оптимізації є такі суб'єкти, які наділені функцією нормотворення. Провідна роль тут, без сумніву, належить: Верховній Раді України, Президенту України та Кабінету Міністрів України.

4. Комплексний підхід до оптимізації законодавства України у цій сфері може бути здійснений лише після загальної оцінки стану законодавства у сфері державного фінансового контролю, визначення узгодженості законодавства у цій сфері, оцінки гармонізації та адаптації вітчизняного законодавства до міжнародного законодавства і законодавства ЄС та інших параметрів. Крім того, важливими орієнтирами, які обов'язково мають бути врахованими, є принципи та завдання державного фінансового контролю. Нехтування ними під час оптимізації законодавства у сфері державного фінансового контролю призведе до нових колізій, створення нових проблем поряд із вже існуючими.

Резюме

Губанова Т. О. Оптимізація як спосіб підвищення ефективності законодавства України у сфері державного фінансового контролю.

Стаття присвячена аналізу оптимізації як одного із можливих способів підвищення ефективності законодавства України у сфері державного фінансового контролю. На підставі аналізу наукової літератури, робиться висновок про можливість застосування цього способу підвищення ефективності законодавства у сфері законодавчого регулювання державного фінансового контролю. В науковій статті автор виокремлює такі компоненти оптимізації законодавства, як: об'єкт оптимізації, суб'єкти оптимізації, принципи оптимізації, умови оптимізації та ін. Також звертається увага на те, що комплексний підхід до оптимізації законодавства України у сфері державного фінансового контролю може бути здійснений лише після загальної оцінки стану законодавства у цій сфері.

Ключові слова: оптимізація, об'єкт оптимізації, суб'єкт оптимізації, фінансовий контроль.

Резюме

Губанова Т. А. Оптимизация как способ повышения эффективности законодательства Украины в сфере государственного финансового контроля.

Статья посвящена анализу оптимизации, как одного из возможных способов повышения эффективности законодательства Украины в сфере государственного финансового контроля. На основании анализа научной литературы, делается вывод о возможности применения этого способа повышения эффективности законодательства в сфере законодательного регулирования государственного финансового контроля. В научной статье автор выделяет следующие компоненты оптимизации законодательства: объект оптимизации, субъекты оптимизации, принципы оптимизации, условия оптимизации и др. Также обращается внимание на то, что комплексный подход к оптимизации законодательства Украины в сфере государственного финансового контроля может быть осуществлен только после общей оценки состояния законодательства в этой сфере.

Ключевые слова: оптимизация, объект оптимизации, субъект оптимизации, финансовый контроль.

Summary

Gubanovа T. Optimization as a way to improve the efficiency of Ukrainian legislation in the sphere of state financial control.

This article analyzes the optimization as one of the possible ways to increase the effectiveness of the legislation of Ukraine in the field of public financial control. Based on the analysis of the scientific literature, it is concluded about the possibility of applying this method for increasing the effectiveness of legislation in the sphere of legislative regulation of the state financial control. In the scientific article, the author highlights the following components to optimize the legislation: the object of optimization, optimization of subjects, principles of optimization, optimization and other conditions. Also draws attention to the fact that an integrated approach to optimize the legislation of Ukraine in the field of public financial control can be carried out only after an overall assessment of the state of legislation in this area.

Key words: optimization, project optimization, subject of optimization, financial control.

Размещено на Allbest.ru