Про правову природу актів, якими встановлюються тарифи на житлово-комунальні послуги

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРО ПРАВОВУ ПРИРОДУ АКТІВ, ЯКИМИ ВСТАНОВЛЮЮТЬСЯ ТАРИФИ НА ЖИТЛОВО-КОМУНАЛЬНІ ПОСЛУГИ

Павло Олександрович Яковлєв, здобувач

Харківського національного університету ім. В. Н. Каразіна

Одним із заходів державного регулювання житлово-комунальних послуг є встановлення тарифів на їх надання. Відповідно до ст. 14 Закону України «Про житлово-комунальні послуги»¹, залежно від порядку затвердження цін/тарифів на житлово-комунальні послуги вони поділяються на три групи:

1. перша група - житлово-комунальні послуги, ціни/тарифи на які затверджують уповноважені центральні органи виконавчої влади, а у випадках, передбачених законом, - національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг та національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики;

2. друга група - житлово-комунальні послуги, ціни/тарифи на які затверджують органи місцевого самоврядування для надання на відповідній території;

3. третя група - житлово-комунальні послуги, ціни/тарифи на які визначаються виключно за договором (домовленістю сторін).

Очевидно, що адміністративно-правову природу мають перші два порядки і, виходячи із законодавчого формулювання, визначення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги має здійснюватись через процедуру затвердження.

Водночас у цьому ж законі йдеться про встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги. Так, у ст. 31 зазначено, що органи місцевого самоврядування встановлюють тарифи на житлово-комунальні послуги в розмірі не нижче економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво (надання).

При встановленні цін/тарифів на послуги, які виробляються суб'єктами природних монополій, діяльність яких регулюється національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, та національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, відповідно до законодавства повноваження органів місцевого самоврядування поширюються виключно на тариф (складову тарифу), який (яка) не підлягає встановленню цими національними комісіями.

Якщо йдеться про затвердження, то правовий акт, яким це здійснюється, має індивідуальний характер, якщо ж йдеться про встановлення, - то нормативний. Відтак від того, якою є правова відповідного акта залежать і деякі моменти, пов'язані із чинністю такого акта. Якщо правовий акт про встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги є нормативним, він підлягає державній реєстрації. Крім того, він відповідає ознакам регуляторного акта відповідно до вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

На жаль, у науковій літературі питання правової природи актів, якими встановлюються тарифи на житлово-комунальні послуги, практично не висвітлювались, що певною мірою й обумовлює актуальність досліджуваної проблеми.

Метою даної статті є визначення правової природи актів, якими затверджуються (встановлюються) ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги.

На перший погляд, поставлене питання здається не зовсім коректним, оскільки відповідно до ст. 15 Закону України «Про природні монополії»², рішення комісій, які є нормативно-правовими актами, підлягають обов'язковій державній реєстрації в установленому законодавством порядку, за винятком рішень з питань встановлення цін та тарифів (крім встановлення цін та тарифів для населення) і функціонування оптового ринку електричної енергії. Рішення комісій, які є нормативно-правовими актами, не потребують узгодження з іншими органами державної влади, крім випадків, передбачених законом. Крім того, у п. 13 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого Указом Президента України від 10 вересня 2014 р. № 715/2014³, рішення НКРЕКП, які є нормативно-правовими актами, підлягають обов'язковій державній реєстрації в установленому законодавством порядку, за винятком рішень з питань установлення цін та тарифів (крім установлення цін та тарифів для населення) та рішень з питань функціонування оптового ринку електричної енергії.

У наведених нормах йдеться про рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, і фактично визнано, що рішення про встановлення цін і тарифів на житлово-комунальні послуги для населення, які надаються суб'єктами природних монополій, є нормативно-правовим актом. Але виникає питання, чи так це насправді і чи відповідають такі рішення ознакам, притаманним нормативно-правовим актам.

У науковій літературі під нормативно-правовим актом, як правило, розуміють офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженим на те суб'єктом у визначеній законодавством формі та за встановленою процедурою, спрямований на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, має не персоніфікований характер і розрахований на неодноразове застосування⁴.

Слід зазначити, що такий підхід до визначення ознак нормативно-правових актів не є результатом теоретичних узагальнень, а прямо випливає із Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731⁵. Відповідно до п. 3 цього Положення на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб'єктами нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами «Для службового користування», «Особливої важливості», «Цілком таємно», «Таємно» та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.

Тобто, основними ознаками, за якими нормативно-правові акти відрізняються від інших правових актів, є те, що вони містять норми права, адресовані невизначеному колу осіб (не персоніфіковані) та розраховані на неодноразове застосування (використання).

Разом із тим, виходячи із особливостей державного регулювання суб'єктів природних монополій, акти, якими встановлюються ціни/тарифи на їх послуги, мають персоніфікований характер, оскільки вони адресовані саме суб'єкту природних монополій. Річ у тім, що відповідно до Закону України «Про житлово-комунальні послуги» такі послуги надаються виробником/постачальником споживачам на договірній основі, при цьому, відповідно до частини першої ст. 26 цього закону, вичерпний перелік житлово-комунальних послуг, тарифи та їх складові на кожну з цих послуг, загальна вартість послуг, належать до істотних умов договору на надання житлово-комунальних послуг. Частиною сьомою цієї ж статті передбачено, що договір на надання послуг з централізованого опалення, послуг з централізованого постачання холодної води, послуг з централізованого постачання гарячої води, послуг з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), що укладається виконавцем із споживачем - фізичною особою, яка не є суб'єктом господарювання, є договором приєднання. тариф житловий комунальний правовий

Із того, що зазначений договір - це договір приєднання, випливає, що споживач житлово-комунальних послуг не може впливати на розмір цін/тарифів на відповідні житлово-комунальні послуги і приймає ті умови, які запропонував виробник/постачальник послуг. У свою чергу, виробник/постачальник послуг у договорі вказує ті ціни/тарифи, які встановлені для нього уповноваженим суб'єктом. Тобто, правовий акт про встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги адресований тільки суб'єкту природних монополій, який є виробником/постачальником відповідних житлово-комунальних послуг. Внаслідок прийняття такого акта у такого суб'єкта виникає обов'язок встановити у договорі на надання відповідних житлово-комунальних послуг саме такий тариф, який встановлено у відповідному правовому акті. Споживач, у свою чергу, лише приєднується до відповідного договору.

Фактично, норма про встановлення тарифу використовується виробником/постачальником послуг при підготовці тексту договору, однакового для всіх споживачів. Що ж стосується споживача житлово-комунальних послуг, то для нього обов'язок оплати спожитих послуг саме за встановленим тарифом виникає із договору, укладеного із виробником/постачальником послуг.

Підтвердженням зазначеної тези є постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 17 жовтня 2014 р. № 146 «Про встановлення тарифів на послуги з централізованого опалення та послуги з централізованого постачання гарячої води, що надаються населенню суб'єктами господарювання, які є виконавцями цих послуг»⁶. У п. 1 зазначеної постанови вказано: «Встановити тарифи на послуги з централізованого опалення та послуги з централізованого постачання гарячої води, що надаються населенню такими суб'єктами господарювання, які є виконавцями цих послуг». Далі перелічується понад сто персоніфікованих суб'єктів господарювання, що надають такі послуги. Наприклад, у пп.104 п. 1 зазначено: комунальним підприємством «Харківські теплові мережі» зі структурою, наведеною в додатку 104 до цієї постанови:

- з централізованого опалення:

для абонентів житлових будинків з будинковими та квартирними приладами обліку теплової енергії - 374,50 грн/Гкал (з податком на додану вартість);

для абонентів житлових будинків без будинкових та квартирних приладів обліку теплової енергії - 9,58 грн за місяць протягом періоду надання послуги з централізованого опалення (з податком на додану вартість);

- з централізованого постачання гарячої води:

за умови підключення рушникосушильників до систем гарячого водопостачання - 25,93 грн за місяць (з податком на додану вартість);

за відсутності рушникосушильників - 24,23 грн за місяць (з податком на додану вартість).

Тобто, для кожного персоніфікованого адресата встановлено окрему норму у вигляді розміру тарифу на відповідну послугу.

Що стосується такої ознаки нормативно-правового акта, як неодноразовість застосування, то цілком очевидно, що норма про встановлення розміру цін/тарифів на житлово-комунальні послуги застосовується (використовується) кожного разу, коли виробник/постачальник житлово-комунальних послуг укладає договір на надання таких послуг із кожним конкретним споживачем.

Слід зазначити, що така ситуація має місце незалежно від того, який суб'єкт є уповноваженим на регулювання цін/тарифів на житлово-комунальні послуги, чи то Національна комісія, чи то центральний орган виконавчої влади, чи то орган місцевого самоврядування.

Отже, ми маємо справу з нетиповим правовим актом, який не можна вважати ані нормативно-правовим, ані індивідуальним. Не можна його віднести й до так званих змішаних правових актів, які поєднують в одному документі нормативно-правовий та індивідуальний акт, оскільки до нормативно-правової частини змішаного акта зберігаються ті самі вимоги, що й до окремого нормативно-правового акта.

На нашу думку, правові акти щодо встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги все ж таки доцільно відносити до нормативно-правових. Аргументом на користь цього може слугувати той факт, що для нормативно-правового акта головною ознакою є його нормативність та багатократність використання чи застосування відповідних норм. Саме це робить правовий акт нормативним. Що ж стосується характеристики адресатів норм, то ця ознака є другорядною, якщо взагалі не зайвою.

У практиці існує величезна кількість актів, які містять норми права, розраховані на багатократне використання чи застосування, але адресовані конкретним, навіть індивідуально визначеним суб'єктам. Тут необхідно визначити, а кого власне можна вважати адресатом тієї чи іншої норми права. На нашу думку, адресатом норми права є той суб'єкт, у якого з відповідної норми виникають певні суб'єктивні права чи юридичні обов'язки.

З огляду на це, значна кількість інструкцій та порядків, які видаються Кабінетом Міністрів України чи центральними органами виконавчої влади, мають конкретних адресатів, цілком персоніфікованих суб'єктів.

На нашу думку, більш коректним було б запровадження поділу нормативно-правових актів на персоніфіковані й не персоніфіковані. Персоніфікованими нормативно-правовими актами слід вважати такі, зміст яких дає можливість виділити конкретних, індивідуально визначених суб'єктів, яким адресовані норми, що містяться у цьому нормативно-правовому акті. У свою чергу не персоніфіковані нормативно-правові акти, це такі, зміст яких не дає можливості виділити конкретних, індивідуально визначених суб'єктів, яким адресовані норми, що містяться у цьому нормативно-правовому акті.

Розглядаючи питання персоніфікації нормативно-правових актів, варто звернути увагу на одну обставину, що міститься у згаданому вище Положенні про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади. Відповідно до п. 5 цього Положення, на державну реєстрацію не подаються акти персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо).

Виходячи із даної норми, можна зробити припущення, що під персоніфікованим характером акту в контексті п. 3 цього Положення розуміється його адресування конкретній фізичній особі (персоні). За умови існування такого припущення усі протиріччя знімаються і розглянуті правові акти про встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги є у чистому вигляді нормативно-правовими.

Підсумовуючи викладене, можна зробити висновок про те, що ознаки правових актів, якими встановлюються тарифи на житлово-комунальні послуги, зокрема відповідні рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, не повною мірою відповідають ознакам нормативно-правових актів, сформульованим як у теорії, так і в правових актах, що регламентують питання державної реєстрації нормативно-правових актів. Зокрема, зазначеним актам властива ознака персоніфікації, що не притаманна нормативно-правовим актам у класичному розумінні. Проте, оскільки ключовою ознакою нормативно-правового акта є насамперед його нормативність, можна вважати доцільним виділяти персоніфіковані та не персоніфіковані нормативно-правові акти.

Враховуючи викладене, перспективним напрямом подальших досліджень можна вважати удосконалення уявлень про природу правових актів, які приймаються (видаються) у процесі здійснення функцій державного регулювання різноманітними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Про житлово-комунальні послуги: Закон України від 24 червня 2004 р. № 1875-IV // Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 47. - С. 1899. - Ст. 514. Про природні монополії: Закон України від 20 квітня 2000 р. № 1682-Ш // Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 30. - Ст. 238. Про затвердження положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг: Указ Президента України від 10 вересня 2014 р. № 715/2014 // Офіційний вісник України від. - 2014. - № 74. - С. 13. - Ст. 2083. Курс адміністративного права України: підруч. / В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко, І. Д. Пастух, В. Д. Сущенко та ін. ; за ред. В. В. Коваленка. - К.: Юринком Інтер, 2012. - С. 200. Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади: Постанова Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731.

Резюме

Яковлев П. О. Про правову природу актів, якими встановлюються тарифи на житлово-комунальні послуги.

У статті розглядається проблема визначення правової природи правових актів, якими встановлюються тарифи на житлово-комунальні послуги. Доводиться, що ці акти не відповідають існуючому у теорії й практиці поділу правових актів на нормативно-правові та індивідуальні. Запропоновано змінити підходи до визначення класифікаційних ознак нормативно-правових актів.

Ключові слова: житлово-комунальні послуги, тарифи на житлово-комунальні послуги, нормативно-правові акти, індивідуальні акти, адресат правового акта.

Резюме

Яковлев П. А. О правовой природе актов, которыми устанавливаются тарифы на жилищно-коммунальные услуги.

В статье рассматривается проблема определения правовой природы правовых актов, которыми устанавливаются тарифы на жилищно-коммунальные услуги. Доказывается, что эти акты не отвечают существующему в теории и практике делению правовых актов на нормативно-правовые и индивидуальные. Предлагается изменить подходы к определению классификационных признаков нормативно-правовых актов.

Ключевые слова: жилищно-коммунальные услуги, тарифы на жилищно-коммунальные услуги, нормативно-правовые акты, индивидуальные акты, адресат правового акта.

Summary

Yakovlev P About of legal nature of legal acts that is set tariffs on housing and communal services.

The problem of determination of legal nature of legal acts that is set tariffs on housing and communal services is examined in the article. Proved, that these acts fall short of to the existing in a theory and practice dividing of legal acts by normatively-legal and individual. It is suggested to change going near determination of classification signs of normatively-legal acts.

Key words: housing and communal services; tariffs on housing and communal services; normatively-legal acts; individual acts; addressee of legal act.

Размещено на Allbest.ru