Децентралізація публічної влади та місцеве самоврядування: концептуально-правові питання

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут законодавства Верховної Ради України

Децентралізація публічної влади та місцеве самоврядування: концептуально-правові питання

доктор юридичних наук, доцент, головний консультант

Христина Вікторівна Приходько

Анотація

У статті досліджуються доктринальні та прикладні підходи публічно-правового обґрунтування та подальшої імплементації національної концепції децентралізації публічної влади. Автор виступає прихильником концепції децентралізації, зміст якої полягає в розмежуванні не лише повноважень, а й насамперед відповідальності між центральним, регіональним та муніципальним рівнями публічної влади. Висвітлюються правові основи децентралізації публічної влади, закладені Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади» від 1 червня 2014 року. Автором наголошується на окремих проблемах реалізації цієї Концепції. Зокрема, проблемним зазначається питання збалансованого залучення громадських і адміністративних, місцевих і державних ресурсів у механізмах реалізації цієї концепції.

Ключові слова: децентралізація, децентралізація публічної влади, місцеве самоврядування, відповідальність, принципи децентралізації.

Аннотация

В статье исследуются доктринальные и прикладные подходы публично-правового обоснования и дальнейшей имплементации национальной концепции децентрализации публичной власти. Автор выступает сторонником концепции децентрализации, смысл которой заключается в разграничении не только полномочий, но и прежде всего ответственности между центральным, региональным и муниципальным уровнями публичной власти. Освещаются правовые основы децентрализации публичной власти, заложенные Концепцией реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти», утвержденной правительством Украины 1 июня 2014. Автором отмечаются отдельные проблемы реализации этой Концепции. В частности, проблемным определяется вопрос сбалансированного привлечения общественных и административных, местных и государственных ресурсов в механизмах реализации Концепции.

Ключевые слова: децентрализация, децентрализация публичной власти, местное самоуправление, ответственность, правовые принципы децентрализации, субсидиарность.

Summary

In the article, the doctrinal and practical approaches to public and legal justification and further implementation of the national concept of decentralization are studied. The author supports the idea of decentralization, which does not mean just the demarcation of powers, but primarily deals with the responsibility of the central, regional and municipal levels of public authority. The legal principles of public power decentralization, enshrined in the Concept of local government reformation and territorial organization of power from June 1, 2014 are highlighted. The author emphasizes certain problems of this concept implementation. In particular, there is a problematic issue of balanced participation of public and administrative, local and state resources in the mechanisms of this concept implementation.

Key words: decentralization, decentralization of public authorities (power), local self-government, responsibility, legal principles of decentralization, subsidiarity.

Питання децентралізації є комплексним і багатоаспектним, надзвичайно складним, з праксеологічної точки зору. З позиції публічно-правових наук, особливу увагу привертають її аксіологічні, ніж суто прагматичні (технологічні) сторони. Оскільки децентралізація є одним з пріоритетних принципів організації та функціонування публічної влади. Крім цього, виступає стратегічно визначеним вектором сучасної державної політики; є однією зі складових майже усіх галузевих реформ. Питання децентралізації привертають увагу дослідників абсолютно різних наукових галузей. Однак, ні в теорії, ні на практиці не склалося єдиної уніфікованої (універсальної) концепції децентралізації та окремих її складових, типів, моделей. Як зазначають зарубіжні експерти з цієї проблематики, вибір форми та акцентів децентралізації є питанням визначення національної стратегії відносин організації публічної влади та управління на усіх рівнях територіального устрою¹. У сучасних умовах децентралізація виступає одним із факторів політичної безпеки, що сьогодні набуває більшої гостроти та дискусійності. У будь-якому разі, очевидними є пріоритетність і стратегічна значущість принципу децентралізації в державній політиці - як у міжнародному, так і внутрідержавному вимірах. Свідченням цього виступають положення ключових документів інституційного-правового забезпечення сучасної державної політики України, насамперед, Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони², Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020»³, Коаліційної угоди⁴, Позачергового послання Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України»⁵, Програми Кабінету Міністрів України⁶. Наведеними документами задекларований намір держави та прагнення суспільства модернізувати систему публічного управління та привести усі її складові у відповідність з міжнародно-правовими стандартами. І оскільки мета цієї праці - висвітлити проблемні питання формування правової основи децентралізації публічної влади та подальшої імплементації принципу та утвердження сталої моделі місцевого самоврядування, далі акцентуємо увагу саме на цьому зрізі децентралізації.

Концептом реформаторських змін у зазначеному аспекті виступають міжнародно-правові стандарти місцевого самоврядування, насамперед, ратифіковані Верховною Радою України Європейська хартія місцевого самоврядування 1985 р., Додатковий Протокол до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах органу місцевого самоврядування 2009 р. Україні знадобилось чимало часу для визначення власної моделі децентралізації публічної влади та організації ефективного місцевого самоврядування. Стан концептуального та правового забезпечення цих складових залишається фрагментарно визначеним на законодавчому рівні й сьогодні. Такий інфантильний підхід публічного менеджменту до цього питання пояснюється і надзвичайною пасивністю самих громадян. Як наслідок, в країні триває постійний процес реформ, соціальна сутність і значущість яких вже втратила потенційний ефект хоча б від того, що цей процес виявився занадто тривалим і безрезультативним. Про що свідчать як існуючі публічні конфлікти, компетенційні спори, так і законодавчі ініціативи щодо автономності адміністративно-територіальних одиниць регіонального рівня та незадовільного стану реалізації права місцевого самоврядування.

Ці чинники є черговою рушійною силою екологічних, інформаційних, політичних, економічних, соціальних, культурних і інших перетворень, які назріли в суспільстві, з одночасним базовим правовим супроводом цього процесу - стратегічним, концептуальним, програмним, процесуально-правовим забезпеченням на усіх рівнях нормотворчості. Назрілою та вкрай необхідною є підвищена політична активність первинних суб'єктів влади - громадян і громад. Однак, сьогодні не можна сподіватись і на ефективність таких радикальних реформаторських форм як, наприклад, лібертарний муніципалізм, суть якого полягає у високому рівні ініціативності та автономності муніципальних утворень, які виступають альтернативою державності⁷. Однак, якщо концептуально і реально Україна визнає стратегію децентралізації публічної влади, однією з важливих умов її реалізації є взаємна відповідальність як репрезентативної влади на місцях і державної влади, так і територіальних громад. У цих умовах набуває особливої ролі інститут громадського контролю, процедури якого, хоча й недосконало, але ж передбачені на конституційному та законодавчому рівні.

Відзначимо й те, що в ході імплементації на національному рівні деякі базові поняття і принципи децентралізації публічної влади не знаходять уніфікованого сприйняття при подальшій реалізації в сучасній конституційно-проектувальній діяльності. Зокрема, дещо спотворена законодавча інтерпретація принципу субсидіарності в місцевому самоврядуванні не сприяє ефективності застосування його як базового принципу, соціально значущого правового інструменту та дієвого політико-правового ресурсу реалізації динамічної сторони компетенційних відносин самоврядування (самоврядної влади).

Аналізуючи сучасні доктринальні підходи в пошуках процедурно-процесуального оптимуму реалізації принципу субсидіарності, в тому числі на рівні муніципальної влади, доводиться констатувати невикористання потенційного ресурсу так званої політичної субсидіарності, котра її сучасними дослідниками тлумачиться як інтерактивний перерозподіл повноважень та відповідальності в складних політичних системах між федеральними, регіональними, місцевими рівнями влади на основі відповідності компетенції влади масштабам завдань, їх взаємодії, взаємодоповнення, координації, солідарності та максимальної довіри до громадянського суспільства в стані його формування з метою оптимального балансу інтересів громадян і загальнонаціональних інтересів⁸.

Виходячи зі змісту проекту Концепції принцип субсидіарності знову ж таки передбачає модель відносин «згори - донизу», тобто перерозподіл і делегування повноважень, замість «знизу - вгору» - конституційної констатації-легітимації компетенції відповідно природній концепції суб'єктивних прав. У зв'язку з цим розмиваються пріоритети створення нової парадигми територіального устрою України, де громада виступає базовим і первинним у соціально-економічному сенсі рівнем. Навпаки, в проекті фігурує звична тріада: регіон ^ район ^ громада.

Вважаємо, що модернізована конституційна матерія, її духовна і текстуальна складові повинні стати поштовхом для подальших кроків реформування і територіальної основи усіх рівнів влади в цілому і місцевого самоврядування зокрема. У зв'язку з цим, першочерговим завданням модернізації місцевого самоврядування на конституційному, законодавчому та статутному рівнях України є виведення на арену публічних відносин в оновленій ролі таких суб'єктів як місто, село і селище. Вкрай важливим є оновлення парадигми усіх спектрів відносин, як зовнішніх, так і внутрішніх, суб'єктами яких виступають відповідні територіальні громади і територіально-адміністративні одиниці.

Ключовим вектором наведених інституційно-правових перетворень у механізмах муніципальної влади, є принцип децентралізації влади, який покладений в аксіологічно-правову основу новітньої конституційно-проектувальної діяльності. Зокрема, в Проекті змін до Конституції України, внесеному на розгляд Верховної Ради України Президентом України П. О. Порошенком (реєстр. № 4178а від 26.06.2014 р.)⁹ (далі - Проект змін до Конституції), як відзначається в Пояснювальній записці, переважна більшість запропонованих змін стосуються саме децентралізації публічної влади в Україні та посилення конституційно-правового статусу місцевого самоврядування. Законопроектом запропоновано докорінно змінити засади організації та функціонування органів місцевого самоврядування шляхом закріплення його розуміння як права і спроможності жителів громад у межах Конституції і законів України самостійно вирішувати питання місцевого значення в інтересах місцевого населення як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

Однак, у той же час, метою законопроекту в частині місцевого самоврядування відзначається реформування конституційно-правового статусу органів місцевого самоврядування, а не статусу первинних суб'єктів системи місцевого самоврядування - територіальних громад. Закладений в Проекті змін до Конституції принцип паритетності безпосередніх і представницьких форм реалізації права місцевого самоврядування, про що свідчить логіка його змісту, потребує адекватної подальшої інституціоналізації конституційно-правового статусу територіальної громади як спроможного та дієздатного суб'єкта місцевого самоврядування.

Органічним продовженням пропонованого Проекту змін до Конституції є Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні від 1 квітня 2014 р.¹⁰ (далі - Концепція місцевого самоврядування), метою якої задекларовано визначення напрямів, механізмів і строків формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади для створення і підтримки повноцінного життєвого середовища для громадян, надання високоякісних та доступних публічних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів держави та територіальних громад.

Вивчення змісту наведених документів черговий раз свідчить про те, що декларуючи на державному рівні курс децентралізації важливим фактором досягнення цієї мети є чітко визначений вибір типу децентралізації. Щодо цього цілком слушними є зауваження М. Корнієнка, який зазначає, що держава, якщо вона демократична, не може обійтися без децентралізації своє виконавчої влади. Вчений наводить основі форми децентралізації, відомих світовій практиці урядування та самоврядування - адміністративну та демократичну. Децентралізація демократична передбачає перенесення (деволюцію) частини державної виконавчої влади на рівень населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць (територіальних громад, общин, комун, муніципалітетів, територіальних колективів) і тих органів, які воно обирає (органів місцевого самоврядування). Децентралізація адміністративна передбачає створення на місцях спеціальних урядових органів (місцевих державних адміністрацій, префектур, урядових комісаріатів тощо), які становлять так звану урядову або виконавчу вертикаль. Особливої уваги заслуговує позиція вченого щодо критеріїв вибору державою того чи іншого типу децентралізації та, по-суті, прогнозування соціальних (в широкому сенсі) наслідків такого вибору¹¹. Крім цього, надзвичайну небезпеку становить проблема підміни понять, коли, говорячи про децентралізацію, чітко не визначається її тип і тоді на прикладному (нормопроектному) рівні децентралізація набуває псевдо- або квазі-характеристик. В умовах подальшої інституціоналізації місцевого самоврядування, його територіальної, адміністративної та інших складових це питання виступає одним з ключових.

Виходячи з наведених положень, важливою є не просто констатація обраного Україною курсу «радикальної децентралізації влади»¹² як однієї з умов модернізації та оптимізації територіальної та адміністративної основ надання публічних послуг населенню, а й конкретизація виду/типу/моделі децентралізації на конституційному та законодавчому рівнях. У зв'язку з цим цілком слушними є зауваження зарубіжних дослідників щодо широкої класифікації децентралізації (яка за своєю сутністю, змістом і формами не зводиться до реформи місцевого самоврядування - Авт.), критеріями якої виступають, насамперед, вибір і політичний курс держави; форма держави; рівень політико-правової культури громадян; рівень відповідальності публічного менеджменту; готовність суспільства до постійної взаємодії з владою тощо¹³.

Враховуючи підписану політичну (21 березня 2014 р.) та економічну частини (27 червня 2014 р.) Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, а в подальшому ратифіковану 16 вересня 2014 р.¹⁴ ми маємо особливе значення приділяти європейському розумінню та брати до уваги вже протестовані європейськими унітарними системами механізми децентралізації. У зв'язку з цим варто приділити увагу інтерпретації децентралізації західними фахівцями, які в її сутність і зміст вкладають два основних аспекти. По-перше, децентралізація передбачає розмежування відповідальності між центральним, регіональним і муніципальним управлінням. По-друге, децентралізація є внеском у ключові елементи ефективного управління, а також у розширення можливостей участі людей в економічних, соціальних і політичних рішеннях¹⁵. Такий підхід, на наш погляд, принципово відрізняється від наведеного у вітчизняних джерелах. Так, в одній з праць під «децентралізацією» розуміється процес розширення і зміцнення прав та повноважень адміністративно-територіальних одиниць або нижчих органів і організацій при одночасному звуженні прав і повноважень відповідного центру з метою оптимізації та підвищення ефективності управління суспільно важливими справами, найповнішої реалізації регіональних і місцевих інтересів¹⁶. У деяких джерелах «децентралізація», по суті, зводиться до муніципальної реформи і визначається як система управління за якої частина функцій центральної влади переходить органам місцевого самоврядування¹⁷. А в інших, - висловлюються діаметрально протилежна точка зору щодо інтерпретації сутності «децентралізації влади» як однієї з форм субсидіарності. За цією схемою верхні линки отримують від нижніх обмежене коло функцій і діють, фактично, на одному з ними рівні¹⁸.

Таким чином, для подальшої реалізації антропологічної та праксеологічної сторін децентралізації, які вочевидь домінують в більшості наведених підходів, ми маємо першочергово законодавчо визначити принципи та рівні територіального управління (територіального устрою) та регламентувати механізми дії та взаємодії складових адміністративної системи (адміністративного устрою) з метою, насамперед, відтворення та покращення мережі публічних послуг населенню.

Власне, першочерговість цих завдань визначається Концепцією місцевого самоврядування. Однак, питання полягає в балансі залучення громадських і адміністративних, місцевих і державних ресурсів у механізмах реалізації цієї концепції.

Концепція про місцеве самоврядування містить конкретизуючі положення щодо принципу субсидіарності, що полягає в передачі повноважень державою органам місцевого самоврядування, що діють на тому рівні адміністративно-територіального устрою, на якому можливо і доцільно їх здійснювати з огляду на кадровий, фінансовий, інфраструктурний потенціал та ресурси, необхідні для реалізації повноважень на такому рівні.

Підсумовуючи, відзначимо, що визнання необхідності підвищення політичної та правової активності інститутів громадянського суспільства, зокрема територіальних громад, сприяння з боку, насамперед, державної влади їх залученню та безпосередньої участі в процесі вирішення питань місцевого, а як наслідок, і регіонального значення, диктується часом і світовим досвідом, політичною зрілістю українського суспільства та міжнародними зобов'язаннями України.

правовий імплементація децентралізація самоврядування

Література

1 What is decentralization / J. Litvack [Електронрий ресурс] // CIESIN - A Center of the Earth Institute at Columbia University. - Режим доступу : http://www.ciesin.org/decentralization/English/General/Different_forms.html

2 Угода про асоціацію між Україною, з однією сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони [Електронний ресурс] // Урядовий портал. - Режим доступу : http://www.kmu.gov.ua/kmu/control/uk/publish/article?art_id=246581344

3 Стратегія сталого розвитку «Україна - 2020» : Указ Президента України від 12 січня 2015 року № 5/2015 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.president.gov.ua/documents/18688.html

4 Коаліційна угода [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://samopomich.ua/wp-content/uploads/2014/11/Koaliciyna_ uhoda_parafovana_20.11.pdf

5 Позачергове послання Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України» [Електронний ресурс] // Офіційне інтернет-представництво. - Режим доступу : http://www.president.gov.ua/news/31656.html

6 Програма Кабінету Міністрів України Постанова : Постанова Верховної Ради України від 11.12.2014 № 26-VIII [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/26-19

7 Див. про це, напр.: Murray Bookchin. Libertarian Municipalism: An Overview [Електронний ресурс] // Institute for Social Ecology. - Режим доступу: http://www.social-ecology.org/about/about-the-ise/

8 Ароян А. С. Субсидиарность как концептуальная основа эффективного взаимодействия государтсва, местного самоуправления и гражданского общества / А. С. Ароян : Автореф. ... канд. полит. наук. - Ростов-на-Дону, 2010. - 21 с.

9 Про внесення змін до Конституції України (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування) : Проект Закону. Реєстр. № 4178а від 26.06.2014 р. [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_npf3511=51513

10 Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні : Схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. № 333-р [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-%D1%80

11 Корнієнко М. І. Конституційно-правові основи місцевого самоврядування // Муніципальне право України : Підручник / Кол. авт.; За ред. В. Ф. Погорілка, О. Ф. Фрицького. - К. : Юрінком Інтер, 2006. - С. 146-148.

12 Конституція буде змінена - Президент починає радикальну децентралізацію влади [Електронний ресурс] // Офіційне інтернет-представництво Президента України. - Режим доступу: http://www.president.gov.ua/search/index.php?start= 20&search_string=%E2%ED%E5%F1%E5%ED%ED%FF+%E7%EC%B3%ED+%E4%EE+%CA%EE%ED%F1%F2%E8% F2%F3%F6%B3%BF&logic=ah&order=desc

13 What is decentralization / J. Litvack [Електронрий ресурс] // CIESIN - A Center of the Earth Institute at Columbia University. - Режим доступу : http://www.ciesin.org/decentralization/Enghsh/General/Different_forms.html

14 Про ратифікацію Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони : Закон України 16.09.2014 № 1678-VII [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/ 1678-18

15 Decentralization: a sampling of definitions [Working paper prepared in connection with the Joint UNDP-Government of Germany evaluation of the UNDP role in decentralization and local governance]. - 1999. - Р. 2.

16 Децентралізація та ефективне місцеве самоврядування : Навч. посіб. / ПРООН/МПВСР. - К., 2006. - С. 10.

17 Ткачук А. Місцеве самоврядування та децентралізація : Практ. посіб. / [А. Ткачук]; Швейцарсько-український проект «Підтримка децентралізації в Україні - DESPRO». - К. : ТОВ «Софія», 2012. - С. 6.

18 Їжак О. Принцип субсидіарності ЄС і межі його застосування в Україні / О. Їжак [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.db.niss.gov.ua/docs/polmil/185.htm

Размещено на Allbest.ru