Роль функціонального методу в дослідженні правової природи органів самоорганізації населення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Маріупольський державний університет

Роль функціонального методу в дослідженні правової природи органів самоорганізації населення

The present article investigates the main functions citizens' self-organization bodies as the subjects of the local self-government in , theoretical and practical problems of their realizations'. The role and value of the functional method in the study of the legal nature of the citizens' self-organization bodies.The results of research give opportunity to institute the citizens' self-organization bodies in accordance with internationally-legal standards in the sphere of local self-government.

Key words: citizens' self-organization bodies, territorial self-organization, local democracy, local self-government, the problem of local importance.

Сучасний період життєдіяльності суспільства характеризується всезростаючою соціально-політичною та економічною активністю громадян за місцем свого проживання. Це стосується насамперед вирішення питань, які пов'язані з сумісним проживанням на певній території, покращенням соціально-побутових умов життя різних верств населення. Вираженням цієї діяльності стають нові форми самоорганізації та самоврядування - ради, комітети самоврядування жителів мікрорайонів, житлових комплексів, селищ, кварталів, домів та інші аналогічні структури. Це безпосередньо стосується інституту органів самоорганізації населення (далі - ОСН) як форми локальної демократії, який знайшов своє відображення у ч. 6 ст. 140 Конституції України та положеннях законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» (1997 р.) та «Про органи самоорганізації населення» (2001 р.) тощо.

Згідно Конституції України сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші ОСН і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна. Піднесення статусу ОСН на конституційний рівень свідчить про високе значення означених інституцій не лише в ході вирішення питань місцевого значення, а й в процесі становлення муніципальної демократії та громадянського суспільства в Україні.

За своїм статусом ОСН - це самостійна ланка системи місцевого самоврядування, яка має свої завдання і цілі, функції і повноваження. Інститут ОСН не применшує ролі та значення основних представницьких органів місцевого самоврядування - сільських, селищних, міських рад. Вони були й залишаються провідною ланкою серед органів місцевого самоврядування. Однак, для того, щоб місцеві ради та їх виконавчі комітети могли ефективно функціонувати, вирішуючи різнопланові питання місцевого значення, вони повинні (мають) спиратися на ініціативу та активність населення, одним з проявів яких і є ОСН. Вітчизняний та світовий досвід організації місцевого самоврядування свідчить про колосальний потенціал та важливу роль ОСН у реалізації його завдань та функцій.

Слід зазначити, що саме проблема функцій ОСН є однією з ключових у теорії місцевого самоврядування та сучасного муніципального права. Адже якщо у науковій літературі є колосальний масив публікації щодо феномену місцевого самоврядування, проте питання визначення та класифікації функцій його суб'єктів, зокрема ОСН, є майже не дослідженими, що в умовах становлення вітчизняної моделі місцевого самоврядування, модернізації та перспективного розвитку його системи, зумовлює особливу актуальність цієї проблеми.

Дослідження функцій ОСН вимагає загальнотеоретичних узагальнень та виявлення закономірностей, притаманних даному інституту муніципального права, що, у свою чергу, дозволить визначити загальну спрямованість реформи місцевого самоврядування та пріоритети муніципального розвитку, а також оцінити відповідність існуючих правових, організаційних та фінансово-економічних основ місцевого самоврядування потребам соціуму. самоорганізація місцевий правовий самоврядування

У зв'язку з цим, вважаємо за доцільне зупинитися на ключових методологічних підходах, способах, прийомах та операціях, на які необхідно спиратися у процесі дослідження функцій ОСН.

Актуальність та важливість розгляду цього питання у контексті дослідження функцій ОСН визначається, з одного боку, масштабними трансформаційними процесами, які відбуваються останніми роками соціально-політичному, господарсько-економічному, духовно-культурному житті територіальних громад, окремих жителів - членів цих громад та їх груп, об'єднаних за різними інтересами, сучасних сіл, селищ та міст, які є територіально-просторовою основою самоорганізації та самоврядування територіальних громад, функціонування інших суб'єктів системи місцевого самоврядування, у тому числі й ОСН. Адже, як зазначав ще у 1991 р. В. С. Кашо, функціонування територіального громадського самоврядування є об'єктивно необхідною умовою для будь-якої демократичної держави, яке в даний час набуває масового характеру, міцної правової основи та значного впливу на здійснення місцевого самоврядування¹.

З іншого боку, доцільність аналізу методологічних засад дослідження функцій ОСН визначається загальнонауковими тенденціями, змінами, які відбуваються всередині сучасної юридичної науки, зокрема появою нових наукових напрямів та дисциплін, у числі яких особливе місце займається муніципальне право, формування якого як «галузі публічного права, норми якої регулюють насамперед і головним чином суспільні відносини, які виникають в процесі визнання, становлення, організації та здійснення муніципальної влади, а також реалізації та захисту муніципальних прав особистості та виражають публічні й приватні, соціально-економічні та політичні цінності муніципальної демократії та прав людини»², призвело до значних парадигмальних зрушень у правовій системі України. що обумовлює специфіку муніципально-правової природи ОСН як специфічних за характером завдань та функцій та найбільш наближених до людини суб'єктів муніципальної демократії, що детермінує виникнення нових якостей муніципальної влади, впливає на специфіку її принципів, характер, форми і методи взаємодії між різнорівневими органами та посадовими особами місцевого самоврядування тощо³.

Спрямованність державної політики на побудову соціально-правової держави та громадянського суспільства, розвиток ринкових форм економіки, трансформація політичного режиму, реформування конституційного механізму організації публічної влади та модернізація правового регулювання, інтеграція України в європейське співтовариство обумовлюють підвищення суспільного інтересу до відповідних процесів, політико-правових та соціально-економічних досягнень, конфліктів та протиріч, шляхів їх уникнення та подолання. Попри глобальний характер більшості з зазначених проблем, вони неодмінно віддзеркалюються на локально-територіальному рівні функціонування соціуму, а слід, торкаються усіх жителів - членів територіальних громад та форм їхньої громадської самодіяльності - ОСН.

Вирішення багаточисленних практичних проблем життєдіяльності людини за місцем проживання неможливе без їхнього глибокого та всебічного теоретичного осмислення. За таких обставин слід відзначити збільшення ролі юридичної науки у сучасному суспільстві та державі. Адекватне дослідження та описування соціально-політичних, економічних та духовних процесів, закономірностей розвитку правових явищ вимагають подальшої розробки науково-світоглядних, методологічних основ правознавства.

Необхідність дослідження методологічних проблем муніципальної теорії в цілому та теорії муніципальних функцій, у т.ч. функцій ОСН, зокрема, детермінована також загальнонауковою ситуацією, яка характеризується відсутністю єдиних, загальновизнаних підвалин муніципального знання. Так, як наголошувалося у проекті однієї з останніх концепцій внесення змін до Конституції України⁴, «фундаментальною передовсім конституційною проблемою розвитку місцевого самоврядування є відсутність чіткої доктринальної основи цього політико-правового інституту, невизначеність його правової природи та перспективних напрямків розвитку». У силу таких тенденцій, які зберігаються й понині, сучасний етап розвитку муніципальної науки характеризується істотним переглядом сформованих теорій, а також широким засвоєнням нових методологічних підходів, що обумовлює ускладнення теоретичних досліджень.

Актуальність методологічних проблем обумовлена також внутрішніми процесами юридичної науки, які полягають у переході від єдиної, загальновизнаної точки зору на пояснення правових феноменів (монізма) до різноманіття підходів та інтерпретацій права (методологічний плюралізм). Розширення методологічних засобів юридичної науки відбувається за рахунок синтезування різних існуючих напрямів пояснення права⁵. Як зазначає П. М. Рабінович, сучасна методологічна ситуація у суспільствознавстві України та інших пострадянських країн, яка характеризується переходом від уніфікованої, єдино дозволеної, «одержавленої» методології до різноманітних методологічних засад, парадигм, підходів, так чи інакше поширюється і на вітчизняне правознавство. Демонополізація, тобто «роздержавлення», методології - безперечно плідний процес, який збагачує, демократизує пошуки істини, вивільняє та стимулює дослідницьку енергію, дозволяє повніше і всебічніше осягнути предмет цієї науки - специфічні державно-правові закономірності⁶.

Слід зазначити, що сучасні дослідження таких відомих вітчизняних вчених-юристів теоретиків права, як В. Д. Бабкін, С. В. Бобровник, М. С. Кельман, М. І. Козюбра, В. В. Костицький, Ю. М. Оборотов, Н. М. Онищенко, Н. М. Пархоменко, О. В. Петришин, Л. В. Петрова, П. М. Рабінович, В. М. Селіванов, О. І. Ющик дозволили зрушити ситуацію з «мертвої точки», однак говорити про її принципову зміну поки не доводиться. Фундаментальні питання методології сучасної юридичної науки все ще знаходяться поза сферою основних дослідницьких інтересів переважної кількості вітчизняних правознавців, що вкрай негативно віддзеркалюється як на розвиткові галузевих юридичних наукових дисциплін та їх теоретичних засад, так і окремих інститутів права.

Між тим, методологічні дослідження, будучи необхідною умовою розвитку науки, набувають особливої актуальності саме в періоди глибоких реформ, докорінних перетворень суспільства. Адекватне осмислення соціально-економічних, політичних, культурних змін, ефективні дослідження нових реалій в житті суспільства вимагають серйозної перебудови системи теоретичних поглядів, перегляду філософських засад та методів наукового пізнання багатьох інститутів права, юридичних явищ та процесів, у тому числі й у сфері муніципального права та місцевого самоврядування, зокрема функціонування ОСН.

Центральним методом, за допомогою якого досліджуються функції ОСН, є функціональний метод, який вже тривалий час займає вагоме місце в системі методів вітчизняної муніципальної теорії⁷. Так, роль і значення функціонального методу у процесі дослідження функцій ОСН найбільш вдало охарактеризував О. В. Батанов, який вказує, що проблема функцій ОСН є однією з ключових у теорії місцевого самоврядування та сучасного конституційного права. На його думку, функціональний аналіз ОСН сприятиме проникненню у політико-правову природу цих суб'єктів системи місцевого самоврядування, розкриватиме обсяг, характер і зміст їх діяльності. Тільки за допомогою поняття функцій надається конкретна визначеність цього феномена локальної демократії. Лише визначивши функції ОСН, можна уявити, яку роль відіграють вони у механізмі вирішення питань місцевого значення та надання публічних послуг населенню, громадянському суспільстві, політичній системі суспільства, конституційному механізмі взагалі та яке її соціальне призначення⁸.

На наш погляд, актуальність функціонального методу наукових досліджень багатьох муніципально-правових явищ та процесів, у тому числі й проблем функціонування ОСН, зумовлена такими чинниками:

1) закріпленням на конституційному рівні принципу визнання та гарантування місцевого самоврядування (ст. 7 Конституції України) та можливості сільських, селищних, міських рад дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші ОСН і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна (частина шоста ст. 140 Конституції України). Природно, що розкрити роль і значення місцевого самоврядування та таких суб'єктів його системи можна лише, або насамперед, через його діяльність і зокрема, через функції;

2) формуванням в Україні інститутів громадянського суспільства, посиленням ролі держави у цих процесах, а також становленням місцевого самоврядування, що, з одного боку, об'єктивно припускає вирішення все більш складних і багатогранних політичних, економічних, соціальних, культурних та інших завдань, а, з іншого, обумовлює зниження (самообмеження) обсягу державного втручання в їхнє вирішення, тобто модернізує роль держави у суспільно-політичних процесах, корегує її функції. Так, наприклад, у Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації⁹ у числі завдань реалізації державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в України передбачалося удосконалення правового статусу органів самоорганізації населення, встановлення гарантій їх діяльності;

3) проголошенням стратегічного курсу на всебічну децентралізацію державної влади, стимулюванням діяльності органів місцевого самоврядування, які, з'явилися, сформувалися у результаті роздержавлення місцевих органів державної влади, якими були колишні місцеві ради. Сьогодні, на відміну від колишніх, традиційних для радянської системи організації державної влади - системи рад, яка функціонувала на принципах демократичного централізму, сучасні органи місцевого самоврядування є інституціями, які діють на принципах субсидіарності, організаційної, правової та фінансово-економічної самостійності.

Втім, як зазначається у Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні від 1 квітня 2014 р., система місцевого самоврядування на сьогодні не задовольняє потреб суспільства. Функціонування органів місцевого самоврядування у більшості територіальних громад не забезпечує створення та підтримку сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав, надання населенню органами місцевого самоврядування, утвореними ними установами та організаціями високоякісних і доступних адміністративних, соціальних та інших послуг на відповідних територіях. При цьому у Концепції вказується на необхідність удосконалення процедури утворення ОСН, визначення чіткого порядку надання їм частини повноважень органів місцевого самоврядування, а також надання коштів для здійснення зазначених повноважень, витрачання ними таких коштів, звітування про їх використання, а також поширення практики утворення ОСН, зокрема у територіальних громадах, до яких належать жителі більш як одного населеного пункту¹⁰.

У наслідок цього, особливої уваги з боку юридичної науки потребують питання функціонування органів місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади, здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією і законами України. Як справедливо зазначає І. В. Дробуш, на відміну від рад народних депутатів, які існували до 90-х років і становили єдину систему органів державної влади, представницькі органи місцевого самоврядування за своєю природою є недержавними (ОСН, як представницькі органи, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин (ст. 2 Закону України «Про органи самоорганізації населення»), найбільш рельєфно демонструють «позадержавність» місцевого самоврядування - авт.) і не належать до урядової вертикалі. Такі особливості, вказує вона, відображаються насамперед у функціях цих органів¹¹.

Саме тому лише системно-структурний аналіз цих явищ та процесів, у тому числі пов'язаних із особливостями муніципально-правової природи ОСН, який би здійснювався поза діяльнісного підходу, є малоефективним. Всебічне дослідження правової природи ОСН та членства в них об'єктивно можливим лише через їх реальну діяльність, у динаміці. З'ясувати їх нинішні роль і значення, звичайно, можливо насамперед через функції ОСН як об'єктивні явища.

Ці концептуальні позиції вказують, що, по-перше, фактичний стан розвитку самоорганізації населення за місцем проживання є основним критерієм, який визначає сутність, зміст, обсяги впливу, форми та інші параметральні характеристики функцій місцевого самоврядування, його системи та її окремих суб'єктів.

По-друге, відсутність інститутів самоорганізації населення за місцем проживання, насамперед, у формі організації та функціонування ОСН, у суспільстві внаслідок їхнього невизнання, заперечення, заборони, гальмування та бюрократизації процесу утворення тощо, подекуди зводить функції місцевого самоврядування до нульової позначки або робить їх своєрідною анти-функцією реакційного (забороняючого, стримуючого) характеру. Без повноцінної мережі ОСН говорити про реальну спроможність місцевого самоврядування вельми важко.

По-третє, поява інститутів самоорганізації населення за місцем проживання, насамперед, у формі організації та функціонування ОСН, внаслідок їх визнання, запровадження, розвитку тощо логічно викликає не тільки виникнення або своєрідну реанімацію напрямів і видів муніципальної діяльності територіальних громад, а стає критеріальною ознакою процесу інституціоналізації громадянського суспільства.

По-четверте, труднощі становлення ОСН на перших етапах об'єктивно віддзеркалюються на функціях місцевого самоврядування та його системи, так само як і поточна діяльність місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення суттєво впливає на ці процеси.

По-п'яте, по мірі досягнення стану реальності самоорганізації населення за місцем проживання, насамперед, у формі організації та функціонування ОСН (на сьогодні у багатьох випадках діяльність ОСН носить віртуальний, фіктивний характер, або її ефективність не є відчутною), та дієздатності територіальних громад, функціональні впливи місцевого самоврядування у певних напрямах звуживатимуться (наприклад, шляхом передачі вирішення певних питань громадським структурам), або набуватимуть інших форм і змісту.

Література

1. Кашо В. С. Организационно-правовой механизм взаимодействия местных Советов народных депутатов и органов территориального общественного самоуправления : автореф. дисс. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «Государственное право и управление ; советское строительство ; административное право ; финансовое право» / В. С. Кашо. - Екатеринбург, 1991. - С. 9.

2. Батанов О. В. Муніципальне право України : підручник / О. В. Батанов ; [відпов. ред. М. О. Баймуратов]. - Х. : Одіссей, 2008. - С. 11.

3. Бальцій Ю. Органи самоорганізації населення - суб'єкти місцевого самоврядування України / Ю. Бальцій // Юридичний журнал : Аналіт. матеріали. Коментарі. Судова практики. - 2012. - N° 7-8. - С. 94-97; Корнієнко М. І. До питання про особливості політико-правової природи органів самоорганізації населення / М. І. Корнієнко // Місцеве самоврядування та самоорганізація населення в м. Києві: стан, проблеми та ризики розвитку : матеріали Всеукраїнської наук.-практ. конф. (15 березня 2006 р. м. Київ) / [за заг. ред. Литвина О. П., Кампо В. М., Корнієнка М. І.]. - К., 2006. - С. 13-16; Мандич Л. Г Деякі аспекти визначення сутності та правового статусу органів самоорганізації населення в Україні / Л. Г. Мандич // Бюлетень Міністерства юстиції України. - 2007. - № 7. - С. 112-120; Мацапура Н. Органи самоорганізації населення як альтернатива районним у містах радам та їх виконавчим органам / Н. Мацапура // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. - 2005. - № 1. - С. 131-134; Мягченко М. Ю. Органи самоорганізації населення як один з інститутів безпосередньої демократії в Україні / М. Ю. Мягчен- ко // Вісник Київського національного університету ім. Т. Шевченка: Юридичні науки. - 2001. - № 43. - C. 17-21 та ін.

4. Концепція внесення змін до Конституції України [Електронний ресурс] // Дискусійний форум Конституційної Асамблеї. - Режим доступу: http://cau.in.ua

5. Коровина О. С. Феноменологический метод в структуре методологии отечественного правоведения : автореф. дисс. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.01 «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве» / О. С. Коровина. - Челябинск, 2007. - С. 3-4.

6. Рабінович П. М.Методологія юридичної науки / П. М. Рабінович // Юридична енциклопедія : в 6 т. / [редкол.: Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін.]. - К. : Вид-во «Українська енциклопедія» ім. М. П. Бажана, 1998-2004. - Т. 3: К-М. - 2001. - С. 618.

7. Баймуратов М. О. Функції і повноваження територіальних громад / М. О. Баймуратов // Наукові праці Одеської національної юридичної академії. - Том 1. - О. : Юридична література, 2002. - С. 104-117; Батанов О. В. Функції територіальних громад як суб'єктів місцевого самоврядування в Україні : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «Конституційне право» / О. В. Батанов. - К., 2000. - 22 с.; Дробуш І. В. Функції представницьких органів місцевого самоврядування в Україні : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «Конституційне право» / І. В. Дробуш. - К., 2002. - 16 с.; Задорожня І. В. Функції органів місцевого самоврядування : загальнотеоретичний аспект / І. В. Задорожня // Бюлетень Міністерства юстиції України. - 2007. - № 8. - С. 14-21; Любченко П. М. Функції місцевого самоврядування: проблеми теоретичного й нормативного визначення / П. М. Любченко // Проблеми законності : Республіканський міжвід. наук. зб. - 2003. - Вип. 64. - С. 12-22; Сергієнко О. В. Функції посадових осіб місцевого самоврядування та їх класифікація / О. В. Сергієнко // Проблеми законності : Акад. зб. наук. праць. - 2008. - Вип. 98. - С. 27-34 та ін.

8. Батанов О. В. Деякі теоретичні проблеми функціонування органів самоорганізації населення / О. В. Батанов : матеріали Всеукраїн. наук.-практ. конф. [«Місцеве самоврядування та самоорганізація населення в м. Києві : стан, проблеми та ризики розвитку»] : (15 березня 2006 р. м. Київ) / за заг. ред. Литвина О. П., Кампо В. М., Корнієнка М. І. - К., 2006. - С. 17-18.

9. Про Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації : Указ Президента України від 24 березня 2012 року № 212/2012 [Електронний ресурс] // Офіційне представництво Президента України. - Режим доступу: http://www.president.gov.ua/documents/14621.html

10. Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні : Схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. № 333-р [Електронний ресурс] // Офіційний сайт Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України. - Режим доступу: http://www.minregion. gov.ua

11. Дробуш І. В. Функції представницьких органів місцевого самоврядування в Україні : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «Конституційне право» / І. В. Дробуш. - К., 2002. - С. 2.

Размещено на Allbest.ru