Правовий статус координаційних, консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб при президентові України, їх функції та повноваження

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України

Правовий статус координаційних, консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб при президентові України, їх функції та повноваження

аспірантка Наталія Вікторівна Коваль

Анотація

Дана стаття розкриває на основі аналізу загальних засад організації діяльності вищезазначених органів, їхні функції та повноваження, а також базові характеристики правового статусу координаційних, консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб при Президентові України, а саме створення, мета та цільовий забезпечувальний характер їх призначення.

Ключові слова: допоміжні органи, Президент України.

Аннотация

Данная статья раскрывает на основе анализа общих принципов организации деятельности вышеупомянутых органов, их функции и полномочия, а также базовые характеристики правового статуса координационных, консультативных, совещательных и других вспомогательных органов и служб при Президенте Украины, а именно создание и целевой обеспечительный характер их назначения.

Ключевые слова: вспомогательные органы, Президент Украины.

Summary

This article reveals based on analysis general principles of organization of the above-mentioned authorities, their functions and powers, as well as basic characteristics of the legal status of coordination, consultative, advisory and other support agencies and institutions of the President of Ukraine, namely the creation, purpose and target a security nature of their appointment.

Key words: subsidiary organs, the President of Ukraine.

У теорії права правовий статус (лат. status - становище) розуміють як сукупність прав і обов'язків фізичних та юридичних осіб. Правовий статус юридичних осіб визначається через їхню компетенцію, тобто права і обов'язки цих осіб, зафіксовані у чинному законодавстві. Йдеться, зокрема, про державні органи, правовий статус яких у концентрованому вигляді відображається у законах, положеннях, статутах та інших нормативно-правових актах¹. Правовий статус державного органу також визначають як певну сукупність повноважень юридично-владного характеру, реалізація яких забезпечує виконання покладених на орган завдань².

На наш погляд, зведення питання правового статусу державного органу до визначення його компетенції не повною мірою розкриває зміст поняття «правовий статус», оскільки за такого підходу поза увагою залишається доволі широкий пласт засадничих питань, пов'язаних із організацією діяльності та, власне, діяльністю державних органів.

Відповідно до п. 28 ч. 1 ст. 106 Конституції України Президент України створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби. Як вбачається з положень зазначеної норми, найбільш принциповими, базисними є такі комплексні ознаки згаданих органів і служб при Президентові України.

- Організаційно-правовий спосіб започаткування їх діяльності, створення. На наш погляд, похідним від цього повноваження є й прийняття у разі потреби рішень щодо наступної реорганізації або ліквідації відповідних органів і служб. Наприклад, відповідно до Указу Президента України «Про ліквідацію деяких допоміжних органів та визнання такими, що втратили чинність, деяких указів Президента України» від 30 серпня 2012 р. № 524/20 1 2³ у зв'язку із завершенням проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу було ліквідовано такі допоміжні органи при Президентові України, як Комітет з підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу, Міжвідомчий координаційний штаб з питань безпеки та правопорядку. Зауважимо, що питання стосовно подальшої долі тимчасових органів оперативно вирішується не завжди. Так, з метою сприяння взаємодії правоохоронних органів, органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, громадських організацій, узгодженості їх діяльності із забезпечення безпеки та правопорядку під час підготовки і відзначення в Україні у 2013 р. 1025-річчя хрещення Київської Русі, Указом Президента України від 28 лютого 2013 р. № 112/2013⁴ як допоміжний орган було утворено Координаційний штаб з питань безпеки та правопорядку під час підготовки і відзначення в Україні 1025-річчя хрещення Київської Русі, затверджено положення про зазначений орган, призначено його керівника та затверджено персональний склад. Разом з цим, попри конкретне цільове призначення допоміжного органу та явно тимчасовий характер його діяльності після завершення згаданого вище заходу, Указ Президента України до цього часу не визнано таким, що втратив чинність. Для запобігання таким фактам вважаємо за доцільне в актах глави держави визначати граничний строк повноважень утворюваних органів, або ж забезпечити організацію постійного моніторингу актуальності відповідних підзаконних актів.

- Ексклюзивний суб'єкт створення - Президент України. З огляду на те, що згідно з ч. 3 ст. 106 Основного Закону України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України, видається, що рішення про створення консультативних, дорадчих та інші допоміжних органів і служб має прийматися главою держави у формі згаданих актів. У цьому контексті в аспекті положень п. 28 ч. 1 ст. 106 Конституції України виникає питання стосовно наявності, «у чистому вигляді», статусу консультативного, дорадчого чи іншого допоміжного у Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО України) - передбаченого ст. 107 Основного Закону України координаційного органу з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. На відміну, наприклад, від такого, передбаченого ст. 139 Конституції України, ч. 4 ст. 5 Конституції Автономної Республіки Крим⁵, державного органу, як Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим (яке відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону України «Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим» від 2 березня 2000 р. № 1524-III⁶ утворюється Президентом України і безпосередньо йому підпорядковується). Глава держави ані юридично, ні фактично не приймає рішення про «створення» РНБО України (чи, тим більше не може ліквідувати цей орган), а лише на підставі ч. 4 ст. 107 Конституції України та ч. 1 ст. 6 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» від 5 березня 1998 р. № 183/98-ВР⁷ формує її персональний склад. З огляду на це, вважаємо, що в системі консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб РНБО України має особливий статус, що зумовлено її цільовим призначенням та координаційно-контролюючим характером діяльності). правовий координаційний дорадчий президент

- Граничний бюджетний ресурс їх створення та подальшої діяльності, у тому числі її припинення - «у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України». Відповідно до п. 24 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України від 8 липня 2010 р. № 2456-VI⁸ Державний бюджет України затверджується законом про Державний бюджет України, що містить положення щодо забезпечення його виконання протягом бюджетного періоду, який згідно з ч. ч. 1, 2 ст. 3 зазначеного Кодексу (за винятком особливих обставин) становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року. Без внесення змін до закону про Державний бюджет України забороняється збільшення бюджетних призначень за загальним та спеціальним фондами державного бюджету на: оплату праці працівників бюджетних установ за рахунок зменшення інших видатків; видатки за бюджетними програмами, пов'язаними з функціонуванням органів державної влади, за рахунок зменшення видатків за іншими бюджетними програмами (ч. 11 ст. 23 цього Кодексу). Згідно з додатком № 3 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» від 16 січня 2014 р. № 719-VII⁹ було передбачено розподіл видатків Державного бюджету України на 2014 рік, зокрема, за такими найменуваннями згідно з відомчою і програмною класифікаціями видатків та кредитування державного бюджету:

- «Обслуговування та організаційне, інформаційно-аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності Президента України та Адміністрації Президента України»;

- «Рада національної безпеки і оборони України».

Варто зазначити, що обмеженість рамками бюджетного фінансування на той чи інший бюджетний період жодним чином не впливає на ініціативи Президента України щодо збільшення кількості нових органів (створення нових посад та призначень на них) на громадських засадах. Прикладом цього може слугувати:

- створення Інформаційно-аналітичного центру (п. п. 1, 6 Положення про Інформаційно-аналітичний центр, затвердженого Указом Президента України від 12 квітня 2014 р. № 398/2014¹⁰);

- запровадження посади Уповноваженого Президента України з мирного врегулювання ситуації в Донецькій та Луганській областях та її заміщення на згаданих засадах за згодою призначеної особи¹¹;

- утворення Національної ради реформ (як спеціального консультативно-дорадчий органу при Президентові України з питань стратегічного планування, узгодження позицій щодо впровадження в Україні єдиної державної політики реформ та їх реалізації), Дорадчої ради реформ (як консультативно-дорадчого органу при Президентові України, основним завданням якого є внесення пропозицій щодо здійснення в Україні реформ на основі кращого міжнародного досвіду та сприяння їх упровадженню), Виконавчого комітету реформ (як допоміжного органу при Президентові України, основним завданням якого є підготовка пропозицій щодо стратегічного планування реформ, їх узгодженого впровадження та моніторинг реалізації реформ¹².

- Переслідувана мета та цільовий забезпечувальний характер призначення консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб - «для здійснення своїх повноважень». Попри те, що це словосполучення не містить уточнення щодо суб'єкта здійснення повноважень - «ним» (Президентом України), чи «ними» (органами і службами), вважаємо, що у даному випадку йдеться саме про повноваження глави держави, зокрема ті, що визначені ч. 1 ст. 106 Конституції України.

Аналізуючи правовий статус координаційних, консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб при Президентові України, їх функції та повноваження, у першу чергу, слід виходити з їхнього призначення, місця у системі, характеру діяльності та внутрішньої структури.

При цьому варто мати на увазі й те, що функція (від лат. functio - виконання, здійснення) - це зовнішній прояв властивостей якого-небудь об'єкта у даній системі відносин (напр., функція органів відчуття, функція грошей); явище, яке залежить від іншого явища, є формою його виявлення і змінюється відповідно до його змін; робота кого-небудь, чого-небудь, обов'язок, коло діяльності когось, чогось¹³.

У філософському аспекті поняття функція розуміється як спосіб діяння речі або елемента системи, спрямований на досягнення певного ефекту. Функція є однією з істотних характеристик певних об'єктів, а метод функціонального дослідження поряд із структурним, казуальним та ін. відіграє важливу роль у науковому пізнанні¹⁴.

Теоретики права, на відміну від філологів та філософів, трактують функції дещо по-іншому, зокрема як основні напрями діяльності (впливу), які розкривають соціальну сутність і призначення того чи іншого явища¹⁵.

Зважаючи на розгалужену систему утворених Президентом України відповідно до п. 28 ч. 1 ст. 106 Конституції України органів і служб та їхню чималу кількість, враховуючи формат нашого дослідження, видається за доцільне проаналізувати правовий статус лише деяких з них.

У згаданій системі органів надзвичайно важливу роль відіграє Адміністрація Президента України, яка є постійно діючим допоміжним органом.

Зважаючи на таку її ознаку, як постійно діючий орган, надзвичайно широкий спектр діяльності, доволі значну граничну чисельність працівників (416 штатних одиниць відповідно до п. 1 Указу Президента України «Питання Адміністрації Президента України» від 14 липня 2014 р. № 592/2014¹⁶), зазначений орган є основним у забезпеченні діяльності Глави держави.

Президентом України П. О. Порошенком було визначено таку структуру Адміністрації¹⁷: Глава Адміністрації; два перші його заступники та заступники; перший помічник Президента України, помічники, радники Президента України; Прес-секретар Президента України; уповноважені Президента України; Служба Президента України; Офіс Глави Адміністрації Президента України; 20 департаментів; Приймальня Президента України; 4 відділи (забезпечення взаємодії Президента України з Верховною Радою України; забезпечення зв'язків Президента України з Кабінетом Міністрів України; забезпечення діяльності Уповноваженого Президента України з прав дитини; представництва інтересів Президента України в судах).

Глава Адміністрації Президента України, його перші заступники та заступники, перший помічник Президента України, помічники, радники Президента України, Прес-секретар Президента України, уповноважені Президента України призначаються на посади і звільняються з посад Президентом України.

Інші працівники Адміністрації призначаються на посади і звільняються з посад Главою Адміністрації Президента України, якщо інше не передбачено актами Президента України.

Схему розподілу обов'язків між Главою Адміністрації Президента України, його першими заступниками та заступниками, першим помічником Президента України, закріплення за ними самостійних структурних підрозділів Адміністрації Президента України затверджує Глава Адміністрації Президента України. Відповідно до п.п. 3-5 Положення про Адміністрацію Президента України, затвердженого Указом Президента України від 2 квітня 2010 р. № 504/2010¹⁸, основними завданнями Адміністрації є організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення здійснення Президентом України визначених Конституцією України повноважень.

Адміністрація відповідно до покладених на неї завдань: 1) здійснює аналіз політичних, економічних, соціальних, гуманітарних та інших процесів, що відбуваються в Україні і світі, готує за його результатами для подання на розгляд Президентові України пропозиції з питань формування та реалізації внутрішньої і зовнішньої політики держави, спрямованої на забезпечення додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, державного суверенітету, територіальної цілісності України; 2) здійснює підготовку пропозицій щодо здійснення керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави та вносить їх на розгляд Президентові України, забезпечує здійснення Президентом України представництва держави у міжнародних відносинах; 3) бере участь в опрацюванні пропозицій щодо попередження та нейтралізації загроз національній безпеці України, здійснення Президентом України керівництва у сфері національної безпеки і оборони України, виконання ним повноважень Голови Ради національної безпеки і оборони України, контролю за реалізацією заходів у цій сфері, забезпечує здійснення повноважень у сфері контролю за діяльністю Збройних Сил України, інших військових формувань та ін.

Працівники Адміністрації Президента України є державними службовцями.

У деяких випадках діяльність окремих постійно діючих допоміжних органів може забезпечуватися іншими допоміжними органами.

Так, здійснення Президентом України повноважень щодо забезпечення додержання конституційних прав дитини забезпечується Уповноваженим Президента України з прав дитини, який перебуває у структурі Адміністрації Президента України.

Відповідно до п. 6 Положення про Уповноваженого Президента України з прав дитини, затвердженого Указом Президента України «Питання Уповноваженого Президента України з прав дитини» від 11 серпня 2011 р. № 811/2011¹⁹ для надання консультативної допомоги Уповноваженому може створюватися в установленому порядку громадська консультативна рада з питань захисту прав дитини на правах робочої групи Адміністрації Президента України.

Особливість функціонування Адміністрації Президента України полягає в тому, що її структурні підрозділи в окремих випадках забезпечують діяльність не лише глави держави, а й інших утворених ним органів. Аналіз нормативних актів Президента України дає підстави для висновку про те, що таке забезпечення може здійснюватися на постійній або тимчасовій основі.

Наприклад, п. 5 Положення про Уповноваженого Президента України з прав дитини, затвердженого Указом Президента України від 11 серпня 2011 р. № 811/2011²⁰, передбачено, що забезпечення діяльності Уповноваженого здійснюється відповідним структурним підрозділом Адміністрації Президента України. Оскільки цей Указ було прийнято з метою забезпечення належних умов для реалізації громадянських, економічних, соціальних та культурних прав дітей в Україні, беручи до уваги необхідність особливого піклування про дитину, на виконання Україною міжнародних зобов'язань у сфері прав дитини, то можна резюмувати постійну основу функціонування інституту Уповноваженого з прав дитини та відповідне забезпечення його діяльності.

У свою чергу, забезпечення діяльності Уповноваженого Президента України з мирного врегулювання ситуації в Донецькій та Луганській областях покладено на структурний підрозділ Адміністрації Президента України, що визначається її Главою Адміністрації (п. 4 Указу Президента України «Про Уповноваженого Президента України з мирного врегулювання ситуації в Донецькій та Луганській областях» від 17 червня 2014 р. № 533/2014²¹). Враховуючи те, що запроваджена цим указом посада фактично є тимчасовою, то і забезпечення діяльності Уповноваженого носитиме тимчасовий характер.

На основі аналізу загальних засад організації діяльності зазначених вище органів, їхніх функції та повноважень, можна виділити такі базові характеристики правового статусу координаційних, консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб при Президентові України:

1. Загально-правовою основою їх створення та функціонування є Конституція України. При цьому, Основний Закон України містить як спільну для усіх них загальну підставу для цього шляхом закріплення повноваження Президента України створювати у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби (п. 28 ч. 1 ст. 106), так і на найвищому нормативному рівні передбачає діяльність окремих із таких органів - зокрема, таких, як РНБО України (ст. 107), Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим (ст. 139).

2. Повноваження усіх координаційних, консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб при Президентові України різняться між собою, що об'єктивно зумовлено відмінністю їхніх функцій, однак при цьому вони мають спільне та єдине призначення - забезпечення здійснення Президентом України своїх повноважень.

3. Створення координаційних, консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб при Президентові України, нормативне врегулювання на підзаконному рівні їхнього правового статусу, їх ліквідація або реорганізація (шляхом злиття, поділу, приєднання, перетворення або виділення) є виключною прерогативою глави держави, з урахуванням специфіки тих органів, правові засади діяльності яких визначено ст. ст. 107, 139 Конституції України, ч. 4 ст. 5, ч. 3 ст. 37 Конституції Автономної Республіки Крим²², а також законами України «Про Раду національної безпеки і оборони України» від 5 березня 1998 р. № 183/98-ВР²³ та «Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим» від 2 березня 2000 р. № 1524-Ш²⁴.

4. Прийняття кадрових рішень щодо формування персонального складу своїх координаційних, консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб є виключним повноваженням Президента України, з урахуванням установлених законодавством особливостей формування окремих колективних органів, входження до складу яких передбачено за посадою (наприклад, відповідно до ч. 5 ст. 107 Конституції України, ч. 2 ст. 6 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» від 5 березня 1998 р. № 183/98-ВР²⁵ до складу РНБО України за посадою входять Прем'єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України).

5. Єдиним (централізованим) допоміжним органом, що здійснює фінансове, матеріально-технічне, господарське та соціально-побутове, транспортне і медичне забезпечення діяльності Президента України, РНБО України, Адміністрації Президента України та інших створених Президентом України консультативних, дорадчих та допоміжних органів і служб є Державне управління справами.

6. Залежно від різних факторів координаційні, консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби при Президентові України можуть створюватися зі статусом юридичної особи або без такого статусу (у цьому разі діяльність здійснюється на постійній або тимчасовій основі).

Література

1. Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. - Т 5: П-С. - К.: Укр. енцикл., 2003. - 736 с. - С. 44.

2. Угровецький О. П. Система оподаткування в Україні: становлення, адміністрування, реформування : монографія / О. П. Угровецький. - X. : Золота миля, 2009. - 326 с. - С. 95.

3. Указ Президента України «Про ліквідацію деяких допоміжних органів та визнання такими, що втратили чинність, деяких указів Президента України» від 30 серпня 2012 р. № 524/2012 // Офіційний вісник Президента України. - 05.09.2012. - № 26. - Ст. 625. - С. 43.

4. Указ Президента України «Про Координаційний штаб з питань безпеки та правопорядку під час підготовки і відзначення в Україні 1025-річчя хрещення Київської Русі» від 28 лютого 2013 р. № 112/2013 // Офіційний вісник Президента України. - 28.02.2013. - № 5. - Ст. 186. - С. 4.

5. Закон України «Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим» від 23 грудня 1998 р. № 350-XIV // Офіційний вісник України. - 22.01.1999. - № 1. - С. 3.

6. Закон України «Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим» від 2 березня 2000 р. № 1524-III // Офіційний вісник України. - 21.04.2000. - № 14. - Ст. 552. - С. 1.

7. Закон України «Про Раду національної безпеки і оборони України» від 5 березня 1998 р. № 183/98-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 16.09.1998. - № 35. - Ст. 237.

8. Бюджетний кодекс України від 8 липня 2010 р. № 2456-VI // Офіційний вісник України. - 13.08.2010. - № 59. - Ст. 2047. - С. 9.

9. Закон України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» від 16 січня 2014 р. № 719-VII // Офіційний вісник України. - 31.01.2014. - № 8. - Ст. 230. - С. 11.

10. Указ Президента України «Про Інформаційно-аналітичний центр» від 12 квітня 2014 р. № 398/2014 // Офіційний вісник України. - 29.04.2014. - № 33. - Ст. 878. - С. 33.

11. Указ Президента України «Про Уповноваженого Президента України з мирного врегулювання ситуації в Донецькій та Луганській областях» від 17 червня 2014 р. № 533/2014 // Офіційний вісник Президента України. - 19.06.2014. - № 25. - Ст. 1407. - С. 7.

12. Указ Президента України «Про забезпечення впровадження єдиної державної політики реформ в Україні» від 23 липня 2014 р. № 614/2014 // Офіційний вісник Президента України. - 04.08.2014. - № 33. - Ст. 1499. - С. 31.

13. Великий тлумачний словник сучасної української мови (з дод., допов. та CD) / Укл. і гол. редактор В. Т. Бусел. - К.: Ірпінь: ВТФ «Перун», 2007. - С. 1552.

14. Філософський словник / За ред. В. І. Шинкарука. - 2-ге вид., перероб. і доп. - К.: Голов. ред. УРЕ, 1986. - 800 с. - С. 748.

15. Рабінович П. МОснови загальної теорії права та держави: Навч. посібник. Вид. 6-е. - Х: Консум, 2002. - 160 с. - С. 40.

16. Указ Президента України «Питання Адміністрації Президента України» від 14 липня 2014 р. № 592/2014 // Офіційний вісник Президента України. - 14.07.2014. - № 30. - Ст. 1435. - С. 3.

17. Там само.

18. Там само.

19. Указ Президента України «Питання Уповноваженого Президента України з прав дитини» від 11 серпня 2011 р. № 811/2011 // Офіційний вісник Президента України. - 11.08.2011. - № 23. - Ст. 938. - С. 3.

20. Там само.

21. Указ Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 16 червня 2014 року «Про План Президента України з мирного врегулювання ситуації у східних регіонах України» від 20 червня 2014 р. № 548/2014 // Офіційний вісник Президента України. - 20.06.2014. - № 26. - Ст. 1418. - С. 3.

22. Закон України «Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим» від 23 грудня 1998 р. № 350-XIV // Офіційний вісник України. - 22.01.1999. - № 1. - С. 3.

23. Закон України «Про Раду національної безпеки і оборони України» від 5 березня 1998 р. № 183/98-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 16.09.1998. - № 35. - Ст. 237.

24. Закон України «Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим» від 2 березня 2000 р. № 1524-Ш // Офіційний вісник України. - 21.04.2000. - № 14. - Ст. 552. - С. 1.

25. Закон України «Про Раду національної безпеки і оборони України» від 5 березня 1998 р. № 183/98-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 16.09.1998. - № 35. - Ст. 237.

Размещено на Allbest.ru