Правовий моніторинг як адміністративно-правовий засіб забезпечення законності у правотворчій діяльності органів виконавчої влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВОВИЙ МОНІТОРИНГ ЯК АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ ЗАСІБ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ У ПРАВОТВОРЧІЙ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

Маргарита Олександрівна Лисенко

Резюме

В даній науковій статті пропонується авторське визначення правового моніторингу та його класифікація. Розкривається значення правового моніторингу як адміністративно-правового засобу забезпечення законності у правотворчій діяльності органів виконавчої влади.

Ключові слова: моніторинг, правовий моніторинг, законність, адміністративно-правові засоби забезпечення законності, правотворча діяльність органів виконавчої влади.

Лысенко М.А. Правовой мониторинг как административно-правовой способ обеспечения законности в правотворческой деятельности органов исполнительной власти

В данной научной статье предлагается авторское определение правового мониторинга и его классификация. Раскрывается значение правового мониторинга как административно-правового средства обеспечения законности в правотворческой деятельности органов исполнительной власти.

Ключевые слова: моніторинг, правовой мониторинг, законность, административно-правовые средства обеспечения законности, правотворческая деятельность органов исполнительной власти.

Lysenko M. Legal systems monitoring as administrative and legal way to the legality in the law-making bodies of executive power

This article discusses the scientific terminology to define the legal systems monitoring and classification. The significance of legal monitoring as administrative and legal way to ensure the legality at the law-making bodies of executive power.

Key words: monitoring, legal systems monitoring, rule of law, administrative and legal means to ensure the legality, law-making bodies of executive power.

Євроінтеграційний напрям політики України, необхідність адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, впровадження суспільно-необхідних реформ призводять до активного процесу нормотворення органів державної влади та органів виконавчої влади, зокрема. Однак, недосконалість, недостатній рівень наукового дослідження та нормативного закріплення механізму і засобів забезпечення законності у правотворчій діяльності органів виконавчої влади призводять до порушення, перш за все, принципу законності у правотворчій діяльності органів виконавчої влади, і як наслідок, низького рівня якості та ефективності підзаконних нормативно-правових актів.

Крім того, означені фактори негативно впливають на цілісність адміністративного законодавства та ступінь урегульованості суспільних відносин. адміністративний законодавство влада моніторинг

Мета даного дослідження полягає в поглибленні теоретичних засад визначення правового моніторингу як засобу забезпечення законності у правотворчій діяльності органів виконавчої влади, та як засобу забезпечення якості нормативно-правових актів органів виконавчої влади.

Розглянемо детальніше термін "моніторинг". Моніторинг - (з англ. monitor) контролювати, перевіряти. Поняття "моніторинг" найчастіше вживається у такому значенні - "як систематична, постійна діяльність, пов'язана зі збором і аналізом інформації і спрямована на спостереження за розвитком досліджуваного об'єкта з метою виявлення відповідності його стану очікуваним результатам і оцінки його розвитку". У Юридичній енциклопедії моніторинг визначається як регулярне спостереження за станом природних, технічних і соціальних процесів з метою їх оцінки, контролю та прогнозування.

Крім того, моніторинг розглядають як різновид контролю, певну його форму, котру порівняно з наглядом, за наслідками впливу, можна віднести до пасивної форми контролю. Застосування моніторингу пов'язують з відслідковуванням ситуації чи процесу у сфері управлінської діяльності, впливу прийнятих управлінських рішень, правових актів на суспільні відносини. При цьому використовуються методи не стільки перевірок, ревізій, скільки спостереження та аналізу.

Одним із адміністративно-правових засобів забезпечення законності у правотворчій діяльності органів виконавчої влади є правовий моніторинг.

Окремі аспекти правового моніторингу розглядались такими науковцями, як А.А. Акмаловою, Ю.Г Арзамасовим, В.В. Астаніном, І.Л. Бачило, М.Є. Глазковою, Д.Б. Гороховим, Ю.В. Градовою, Є.В. Довженко, Д.В. Капіциною, Т.М. Москальковою, Я.Є. Наконечним, Н.Р. Нижник, К.І. Спектором, Ю.О. Тихомировим, Т.Я. Храбрієвою, В.В. Черніковим, та ін. Однак, комплексні дослідження правового моніторингу як засобу забезпечення законності у правотворчій діяльності органів виконавчої влади відсутні.

Правовий моніторинг - регулярна, комплексна аналітична діяльність, що включає спостереження, аналіз, узагальнення, оцінку інформації про якість прийнятих і діючих нормативно-правових актів, практику їх застосування, розробку пропозицій щодо усунення виявлених недоліків нормотворчості та правозастосування, прогнозування напрямків розвитку правового регулювання відповідної сфери суспільних відносин.

Також правовий моніторинг розглядається як система інформаційних спостережень, що дає можливість аналізувати і оцінювати:

- результати законопроектної діяльності (правотворчий процес);

- якість нормативних правових актів, прийнятих тим чи іншим правотворчим органом відповідно до наданої йому правотворчої компетенції;

- ефективність практичної дії нормативно-правових актів, їх реалізації (правозастосовний процес).

Якщо звернутись до наукових джерел, то Ю.О. Тихомиров під "моніторингом закону" розуміє систему постійного спостереження, аналізу та впливу на правову сферу, на всіх стадіях життя закону - від зародження ідеї, визначення предмета регулювання до реалізації норм і контролю за ефективністю їх застосування"; "динамічний організаційний і правовий інститут інформаційно-оціночного характеру, що здійснюється на всіх стадіях управління, господарювання тощо, та супроводжує всі етапи виникнення і дії права".

На думку Д.Б. Горохова, правовий моніторинг - це вид діяльності держави, додаткова функція, яка забезпечує виконання основних функцій федеральних органів виконавчої влади.

Н.М. Толмачева метою ведення моніторингу закону вважає вдосконалення правотворчої діяльності державних органів та підвищення ефективності законодавчого процесу і правозастосування, та підкреслює, що моніторинг є одним із методів здійснення державного контролю планованого (прогнозованого), поточного та перспективного стану та практики застосування закону і прийнятих на виконання цього закону правових актів. Сутність цього методу полягає в системному і постійному зборі та аналізі інформації про стан спостережуваного закону з метою використання заходів державного реагування і примусу для запобігання та усунення небажаних наслідків його застосування.

Найбільш вдале й повне визначення правового моніторингу нормативно-правових актів, на нашу думку, надане Ю.Г. Арзамасовим, який розглядає моніторинг нормативних актів як науково і методично обґрунтовану систему комплексної оцінки форм, змісту та реалізації нормативних правових актів, діючу, в ідеальному вигляді, на плановій основі, що включає в себе спостереження, отримання різних видів інформації, що забезпечують різні види юридичного процесу (нормотворчий, правозастосовний, контрольний), аналіз, тре- нінги, прогнози та інші функції з метою підвищення ефективності нормативних правових актів.

Також варте уваги визначення правового моніторингу у широкому сенсі, запропоноване А.А. Акмаловою та Д.В. Капіциною, як виду правового контролю, що поєднує інформаційний, аналітичний, інтерпретаційний, експертний, прогнозуючий, систематизаційний супровід правотворчості і правозастосування, і передбачає періодичне (постійне) відстеження динаміки й статики правових відносин та норм, взаємодію формалізованої правотворчості і правозастосування, спостереження, аналіз, оцінку правотворчості і право- застосовних актів відповідно до визначених у регламентах вимог для того, щоб, удосконалюючи норми та їх застосування, підвищувати якість державного та муніципального управління. У вузькому сенсі "правовий моніторинг" є видом контролю над нормотворчістю.

Отже, єдиний підхід до визначення "моніторингу" як правової категорії відсутній. Серед науковців використовуються різні терміни, такі як, "моніторинг закону", "моніторинг законодавства", "моніторинг правозастосування", "моніторинг нормативно-правових актів", "моніторинг проектів нормативно-правових актів", які стосуються лише окремих стадій правотворчого процесу органів виконавчої влади, та не розкривають повністю його суті. Варто зазначити, що це вказує на необхідність вдосконалення термінології та напрацювання єдиного визначення правового моніторингу у правотворчій діяльності органів виконавчої влади. Водночас, можна констатувати, що правовий моніторинг передбачає здійснення аналізу та оцінки нормативно-правових актів.

На нашу думку, у правотворчій діяльності органів виконавчої влади правовий моніторинг можна визначити як окремий вид діяльності органів виконавчої (державної) влади, який включає процес з комплексного збору, оцінки форми, контролю якості та аналізу ефективності реалізації нормативно-правових актів відповідно до мети та сфери регулювання нормативно-правових актів. Здійснення правового моніторингу охоплює правотворчий та правозастосовний процеси і є необмеженим у часі. Метою правового моніторингу є створення ефективного та якісного законодавства, забезпечення принципу законності у правотворчій діяльності органів виконавчої влади, та прав і свобод людини і громадянина.

З іншого боку, законність є необхідною умовою ефективності і самої можливості проведення всього комплексу моніторингової діяльності.

Принцип законності у правотворчій діяльності органів виконавчої влади полягає в тому, що нормативно-правові акти повинні прийматися органами виконавчої влади у межах повноважень відповідного органу з дотриманням процедури напрацювання проекту нормативно-правового акта, оприлюднення проектів нормативно-правових актів, їх обговорення і прийняття, державної реєстрації, опублікування нормативного правового акта. Також, важливою умовою дотримання принципу законності в процесі правотворчої діяльності органів виконавчої влади є дотримання ними вимог щодо чіткої структури та ієрархії нормативно-правових актів. Все вищезазначене повинно враховуватися в процесі здійснення правового моніторингу.

Вважаємо, що найбільш детальну класифікацію видів правового моніторингу надано Ю.Г. Арзамасовим:

- в залежності від групи нормативно-правових актів - комплексний і галузевий правовий моніторинг;

- за суб'єктним складом - державний, громадський;

- за рівнем нормотворчої діяльності - федеральний, регіональний, локальний, муніципальний;

- за спрямованістю результатів - внутрішній, зовнішній;

- за часом дії нормативно-правових актів - ретроспективний, поточний, проспективний;

- за тривалістю проведення - оперативний моніторинг (спостереження з метою виявлення недоліків, що перешкоджають його реалізації), плановий (спостереження з метою виявлення колізійних положень, що створюють труднощі у правозастосовній діяльності), постійний (здійснюється безперервно), тимчасовий (здійснюється у межах певного проміжку часу), вибірковий (здійснюваний стосовно окремого проекту або нормативно-правового акта або окремої його частини, статті).

На нашу думку, запропонована класифікація видів правового моніторингу потребує уточнення. За об'єктом дослідження правового моніторингу можна виділити моніторинг проектів нормативно-правових актів, чинних нормативно-правових актів; за юридичною силою нормативно-правових актів - правовий моніторинг законів та підзаконних нормативно-правових актів; в залежності від суб'єкта здійснення моніторингу - державний, який в свою чергу поділяється на моніторинг, що здійснюється судовими органами, центральними органами виконавчої влади, іншими органами державної влади, яким відповідно до законодавства надано повноваження суб'єктів нормотворення (наприклад, державні колегіальні органи) та громадський; якщо розглядати правовий моніторинг як пасивну форму контролю - відомчий та міжвідомчий.

Деякі науковці виділяють окремо моніторинг правозастосування, який визначають як напрямок, що допомагає виявляти дефекти нормативних правових актів, оцінювати правове регулювання, виявляти різні протиріччя і конфлікт інтересів.

В.В. Астанін зазначає про антикорупційний моніторинг, який є необхідним для забезпечення координації діяльності суб'єктів протидії корупції.

Залежно від об'єктів правового моніторингу (в широкому сенсі) виділяють два основних напрямки: 1) моніторинг законодавства (нормотворчості), включаючи аналіз корупціогенності прийнятих норм і виявлення ознак конфлікту інтересів, активності лобістів у формалізованій правотворчості; 2) моніторинг правозастосування - оцінювання правового регулювання та наслідків прийняття закону.

Варто зауважити, що аналіз корупціогенності прийнятих норм і виявлення ознак конфлікту інтересів здійснюється під час антикорупційної експертизи нормативно-правових актів та їх проектів, яка є складовою правової експертизи.

Предметом правового моніторингу може виступати як окремий нормативно-правовий акт, так і група нормативно-правових актів, які регулюють суспільні відносини у певній сфері правовідносин.

Наслідками проведення правового моніторингу може бути прийняття рішення органом нормотворення щодо скасування, зміни чи напрацювання нового нормативно-правового акта з метою забезпечення ефективного та вчасного врегулювання суспільних відносин, вдосконалення законодавства.

На думку Н.Ф. Пожиткова, результати моніторингу дозволяють виявляти й оцінювати ступінь відповідності правової системи очікуваному соціальному результату. Моніторинг важливий для вдосконалення діяльності законодавчих органів, системи законодавства та його галузей. Необхідний моніторинг і у сфері під- законної правозастосовчої діяльності системи органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Якщо звернутись до законодавства України, то його аналіз дозволяє зробити висновок про те, що воно містить такі терміни, як "моніторинг цін і тарифів", "моніторинг мережі", "моніторинг лісів", "моніторинг фінансових операцій" та ін. Отже, термін "моніторинг" є досить вживаним та використовується для аналізу стану різних суспільних відносин.

Регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України 18 липня 2007 р. № 950 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 9 листопада 2011 р. № 1156), передбачає проведення моніторингу:

- політичної пропозиції (§ 56);

- законопроектів, внесених до Верховної Ради України народними депутатами України, центральними органами виконавчої влади - центральні органи виконавчої влади аналізують такі проекти на відповідність засадам державної політики з метою представлення позиції Кабінету Міністрів під час їх розгляду (§ 113);

- постійний моніторинг та аналіз результатів розгляду судами справ, стороною або третьою особою в яких є Кабінет Міністрів України, який здійснює Секретаріат Кабінету Міністрів України і вивчає причини та умови, що стали підставою для звернення до суду з позовом, про що інформує Прем'єр-міністра України (§ 145).

Отже, суб'єктами здійснення правового моніторингу в Україні є Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, а також інші органи державної влади, яким відповідно до законодавства надано повноваження суб'єктів нормотворення (наприклад, державні колегіальні органи) - щодо нормативно-правових актів, головними розробниками яких вони були, а також громадськість.

Зокрема, Міністерство юстиції України, на виконання Указу Президента України від 3 жовтня 1992 р. № 493/92 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади", постанови Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731 "Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади", Положення про Міністерство юстиції України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 2 липня 2014 р. № 228 та з метою реалізації захисту конституційних прав і свобод громадян та юридичних осіб, перевіряє у міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади, а також інших органах, акти яких відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації, стан додержання законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів, вимагає у разі потреби подання нормативно- правових актів для державної реєстрації або їх скасування, вносить пропозиції щодо переліку нормативно- правових актів, зареєстрованих у Мін'юсті, які підлягають перегляду та приведенню у відповідність до Конституції та законодавства України, пропозиції про усунення виявлених порушень і недоліків та притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях. Для надання пропозицій органам виконавчої влади щодо перегляду нормативно-правових актів та приведенню у відповідність до Конституції та законодавства України Міністерство юстиції України здійснює безпосередньо правовий моніторинг нормативно-правових актів відповідного органу.

Отже, чинне українське законодавство не вживає термін "правовий моніторинг". Проте, на нашу думку, є доцільним використання саме такого терміну та закріплення його на законодавчому рівні, зокрема в Законі України "Про нормативно-правові акти", оскільки цей термін охоплює всі стадії правотворчого та правозастосовного процесу, надає інформацію про відповідність форми та змісту нормативно-правового акта, а також дотримання вимог нормопроектувальної техніки.

Таким чином, правовий моніторинг є адміністративно-правовим засобом забезпечення законності у правотворчій діяльності органів виконавчої влади, призводить до виявлення колізій нормативно-правових актів, виявляє нормативно-правові акти або окремі їх частини, які суперечать нормативно-правовим актам вищої юридичної сили. Адже нормативно-правові акти повинні бути прийнятті відповідно до Конституції України, законів України, а також відповідати чинним міжнародним принципам і нормам захисту основних прав та свобод людини і громадянина.

Крім того, можна констатувати, що правовий моніторинг тісно взаємопов'язаний і з контролем, і з наглядом, виступає пасивною формою контрольної діяльності, яка доповнює контроль як функцію управління. Це особливий стан (вид) контролю, коли об'єктом спеціального систематичного спостереження (від- стеження) і аналізу є динаміка та якість діяльності суб'єктів, її нормативне врегулювання.

У правотворчій діяльності органів виконавчої влади правовий моніторинг - це адміністративно-правовий засіб забезпечення законності у правотворчій діяльності органів виконавчої влади, мета проведення якого полягає у визначенні рівня юридичної ефективності нормативно-правового акта, вдосконаленні законодавства відповідно до національних і міжнародних стандартів, забезпечення прав та свобод людини і громадянина.

Література

1. Мониторинг. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://voluntary.ru/dictionary/662/word/monitoring

2. Юридична енциклопедія: в 6 т. / Редкол.: Ю.С. Шемшученко (голова редкол). та ін. - К. : Укр. енцикл., 2001. - Т 3: К-М. - С. 764.

3. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина / Ред. колегія: В.Б. Авер'янов (голова). - К.: Видавництво "Юридична думка", 2004. - 584 с. - С. 350.

4. Глазкова М.Е., Нанба С.Б. Оценка эффективности действия нормативно-правовых актов: современные подходы // Журнал рос. права. - 2011. - № 9. - С. 75.

5. Аналитический доклад "Правовой мониторинг: концепция и механизм проведения" (подготовлен сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ). - С. 9-10. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: www.council.gov.ru/lawmaking/report/index.html

6. Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга / Ю.А. Тихомиров // Право и экономика. - 2006. - № 10. - С. 13.

7. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти / Д.Б. Горохов, М.Е. Глазкова // Журнал российского права. - 2008. - № 4. - С. 21.

8. Толмачева Н.Н. О некоторых проблемах обеспечения эффективности законодательного регулирования экономических преобразований / Н.Н. Толмачева // Журнал российского права. - 2006. - № 10. - С. 83-84.

9. Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Концепция мониторинга нормативных правовых актов. - М.: Юрлитинформ, 2011. - 200 с. - С. 10.

10. Акмалова А.А. Мониторинг как вид правового контроля в системе государственного и муниципального управления / А.А. Акмалова, Д.В. Капицына // Ars administrandi (Искусство управления). - 2012. - № 2. - C. 17-18.

11. Астанин В.В. Антикоррупционный мониторинг в РФ: цели, задачи и содержание // Российская юстиция. - М.: Юрист, 2010. - № 7. - С. 2-4 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://www.google.com.ua/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&sour- ce=web&cd=1&cad=rja&uact=8&ved=0CBwQFjAA&url=http%3A%2F%2Fnagg.ra%2Fwp-content%2Fuploads%2F2011%2F10% 2FAstanin-V. V.-Antikorruptsionnyiy-monitoring-v-Rossiyskoy-Federatsii-tseli-zadachi-i-soderzhanie.doc&ei= 7K1tVP0P0fFoxNuC2A4&usg=AFQjCNFCPkMsegNIXdUvw7rsAv1H1sZVGw

12. Пожитков Н.Ф. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики по обеспечению деятельности законодательных (представительных) органов власти. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://media.counciLgov.ru/files/ journalsf/item/20061017125030.pdf

Размещено на Allbest.ru