Правові критерії оцінки впливів на стан навколишнього середовища

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВОВІ КРИТЕРІЇ ОЦІНКИ ВПЛИВІВ НА СТАН НАВКОЛИШНЬОГО СЕРЕДОВИЩА

Сергій Миколайович Шершун,

кандидат юридичних наук

Анотація

У статті досліджуються питання правового забезпечення формування критеріїв та показників оцінки впливів на стан навколишнього середовища, розглядається їх значення та роль у розв'язанні завдань забезпечення екологічної безпеки й охорони довкілля. Пропонується класифікація критеріїв оцінки впливів на стан навколишнього середовища. Висвітлюються організаційні, фінансові, науково-методологічні проблеми у формуванні цих критеріїв, обґрунтовуються пропозиції щодо усунення прогалин, неузгодженостей у їх визначенні в нормативно-правових актах. Доводиться, що система критеріїв оцінки, яка має бути визначена на рівні закону, повинна охопити всі напрями здійснення оціночної діяльності в даній сфері, відобразити весь комплекс параметрів екологічної оцінки, яка мусить передувати прийняттю рішень з екологічними наслідками і здійснюватись у процесі виробничої та іншої господарської діяльності, що чинить вплив на довкілля. Розглядається питання про включення відповідних критеріїв до Закону України "Про охорону навколишнього середовища" та майбутній закон про оцінку впливів на стан навколишнього середовища.

Ключові слова: екологічне законодавство, екологічна оцінка, критерії оцінки, оцінка впливів на стан навколишнього середовища, охорона навколишнього середовища.

В статье исследуются вопросы правового обеспечения формирования критериев и показателей оценки воздействий на состояние окружающей среды, рассматривается их значение и роль в решении задач обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды. Предлагается классификация критериев оценки воздействий на состояние окружающей среды. Освещаются организационные, финансовые, научно-методологические проблемы в формировании этих критериев, обосновываются предложения по устранению пробелов, шероховатостей в их определении в нормативно-правовых актах. Обосновывается, что система критериев оценки должна быть определена на уровне закона и охватить все направления осуществления оценочной деятельности в данной сфере, отразить весь комплекс параметров экологической оценки, которая должна предшествовать принятию решений с экологическими последствиями и осуществляться в процессе производственной и иной хозяйственной деятельности, что оказывает влияние на окружающую среду. Рассматривается вопрос о включении соответствующих критериев в Закон Украины "Об охране окружающей среды" и будущий закон об оценке воздействия на состояние окружающей среды.

Ключевые слова: экологическое законодательство, экологическая оценка, критерии оценки, оценка воздействий на состояние окружающей среды, охрана окружающей среды.

The article deals with the legal provision forming criteria and indicators for assessing the impact on the environment is considered their importance and role in solving environmental safety, environmental protection. It is proposed classification criteria of the impacts on the environment. Highlights the organizational, financial, scientific and methodological problems in the formation of these criteria justified proposals to address gaps, inconsistencies in their definition of legal acts. It is proved that the system evaluation criteria to be defined by law, must cover all areas of implementation of assessment activities in this area, show all complex parameters of environmental assessment, which should precede decisions on environmental impacts and be in the process of production and other economic activities that have an impact on the environment. We consider the inclusion criteria appropriate to the Law of Ukraine "On Environmental Protection" and the regulation on the impact on the environment.

Key words: environmental legislation, environmental assessment, evaluation criteria, evaluation of impacts on the environment, protection of the environment.

У юридичній літературі питання правового регулювання формування критеріїв та показників оцінки стану навколишнього середовища не отримали належного висвітлення. Лише у контексті розгляду окремих еколого-правових питань порушуються ті чи інші аспекти застосування екологічних нормативів. Між тим склад критеріїв оцінки стану довкілля не обмежується застосуванням лише цих нормативів. Враховуючи, що ці критерії та пов'язані з ними показники визначають міру дозволеного або недозволенного тиску техногенної та іншої діяльності на середовище перебування людини, природні об'єкти, стан яких позначається на екологічних умовах життєдіяльності людства, існує необхідність виконати комплексний аналіз законодавчого забезпечення їх застосування в Україні.

Одразу зазначимо, що формування оціночних показників у даній сфері здійснюється не стихійно, а на основі висновків науки, рекомендацій практики, які трансформуються у правові норми, що визначають загальні вимоги до їх складу та змісту. У даний час для оцінки стaну довкілля використовується широкий спектр показників та їх комбінацій. Це можуть бути нормативи гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин у довкіллі (далі - ГДК), нормативи викидів (скидів) забруднюючих речовин, ліміти використання природних ресурсів, квоти на видобуток корисних копалин, індикатори стану екологічної безпеки (навколишнього середовища), критерії екологічного ризику, класи небезпеки виробництва, показники зміни стану навколишнього середовища, показники ємності навколишнього середовища, класифікації надзвичайних ситуацій, прогнозні показники, розрахункові показники, коефіцієнти антропогенних викидів та абсорбції парникових газів та інші оціночні показники. Цей перелік є далеко не повним, оскільки важко перерахувати усі спеціальні показники, які використовуються у різних секторах економіки при здійсненні видів діяльності, що чинять вплив на довкілля. За такої багатоманітності оціночних показників у даній сфері само собою розуміється застосування щодо них класифікацій за їх призначенням та способами визначення. Зокрема, вони можуть бути поділені на: загальні та спеціальні; звичайні й ситуаційні; якісні та кількісні; розрахункові і нормативні (таксові); інтегральні (комплексні) та диференційні; динамічні та статичні. Також за чинниками впливу оціночні показники можуть поділятися на: фізико-хімічні, біологічні, кліматичні, техногенної та природної небезпеки тощо. За сферою застосування може бути здійснено поділ на показники впливів на навколишнє природне середовище, навколишнє соціальне середовище, навколишнє техногенне середовище, а за часовими параметрами змін у стані навколишнього середовища можна виділи ретроспективні, сучасні та прогнозні оціночні показники. При усіх варіантах зазначених класифікацій, в основі кожної з них нерідко використовуються одні й ті ж показники. Наприклад, показники ГДК забруднюючих речовин можуть використовуватися для оцінки екологічного стану у даний період або ж узяті за певні роки надають можливість простежити динаміку стану довкілля у даній місцевості за попередній період та зробити прогноз його зміни на перспективу. Ці ж показники можуть використовуватися при комплексній оцінки територій, слугувати оціночної базою для прийняття рішень щодо конкретного будівництва, вирішенні питань зі створення різного роду захисних зон. Таке ж універсальне застосування має і більшість інших показників оцінки навколишнього середовища та впливів на нього. Гнучкість, універсальність системи оціночних показників у даній сфері є не випадковою, віддзеркалює не тільки різноманітність чинників та умов довкілля, що впливають на екологічні умови життєдіяльності людини, але й наявність зворотних зв'язків між природою і суспільством, а також свідчить про багатофакторність умов, що мають враховуватися при прийнятті рішень з екологічними наслідками. Тому один і той же оціночний показник може враховуватися розв'язання різнопланових завдань економічного і соціального розвитку з урахуванням вимог з охорони довкілля.

На застосуванні оціночних показників побудована більшість еколого-правових приписів, однак їх роль у правовому механізмі охорони довкілля може виявитися лише при спеціальному їх аналізі, який може зробити тільки підготовлений фахівець. При звичайному ознайомленні з екологічним законодавством його оціночний аспект лишається нібито "поза кадром". Пов'язано це з тим, що у цьому законодавстві основний акцент зроблено на екологічних нормативах, які є носіями оціночних показників у даній сфері. Проте і вони виписані надто загально і, головне, безсистемно, без особливого намагання надати правовому оформленню цього питання чіткої визначеності. Заданість у його вирішенні походить від Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" (ст. 33), який встановив базові положення з екологічного нормування. За його чинною версією екологічні нормативи встановлюють гранично допустимі викиди та скиди у навколишнє природне середовище (далі - ГДВ) забруднюючих хімічних речовин, рівні допустимого шкідливого впливу на нього фізичних та біологічних факторів. Передбачено також, що законодавством України можуть встановлюватися нормативи використання природних ресурсів та інші екологічні нормативи. Помітною є відсутність у цьому головному для даної сфері Законі згадки про нормативи екологічної безпеки, нормативи якості природних ресурсів, які присутні у інших законах (кодексах), що регулюють природо- ресурсні відносини (зокрема, у Водному кодексі України (ст. 35) та Законі України "Про охорону атмосферного повітря" (ст. 6)).

Узгодженість у визначенні екологічних нормативів відсутня і на рівні природоресурсних законодавчих актів. У Законі України "Про охорону атмосферного повітря" (ст. 6), наприклад, нормативи якості атмосферного повітря віднесено до складу нормативів екологічної безпеки, а у Водному кодексі України (ст.ст. 35, 37) екологічний норматив якості води винесений за межі нормативів екологічної безпеки і утворює самостійний склад екологічних нормативів у галузі охорони та використання вод. У Лісовому кодексі України міститься достатньо посилань на різного роду оціночні показники у даній сфері та їх носії, зокрема, при оцінюванні якісного та кількісного стану лісів (частина перша ст. 51). Однак правове забезпечення екологічного нормування у Лісовому кодексі має розпорошений характер, не містить систематизуючих положень з відповідного питання, а тому не дає уяви про цілісну систему нормативів у даній сфері, їх склад та призначення. Відсутні систематизуючі положення з екологічної оцінки і у Законі України "Про тваринний світ". Лише на лімітах спеціального використання природних рослинних ресурсів акцентує увагу Закон України "Про рослинний світ" (ст. 11). У цілому слід визнати, що система показників оцінки стану навколишнього середовища та впливів на нього, що визначена на законодавчому рівні, є досить консервативною, не встигає за сучасною практикою оцінювання у даній сфері. Ця система, зокрема, передбачає формування величезної кількості нормативів ГДК окремих речовин і відповідно до них гранично допустимих викидів, скидів забруднюючих речовин, небезпечних насамперед для здоров'я людини. Розробка їх здійснюється за складною процедурою. Як наслідок, зазначений процес триває досить повільно. Оскільки ж нормування не встигає за впровадженням у виробництво нових речовин або ж не завжди може спиратися на точну інформацію про токсичність речовин та інші її властивості, то ГДК встановлюються не для всіх викидів забруднюючих речовин. Це зумовлює застосування щодо них орієнтовно допустимих рівнів (далі - ОДР) речовин у довкіллі, яке має тимчасовий характер (2-3 роки) і може пролонгуватися, якщо відсутні дані, необхідні для встановлення ГДК. Окрім ОДР застосовуються й тимчасово погоджені викиди забруднюючих речовин. У спеціальній літературі слушно зауважується, що такий порядок послаблює заінтересованість відповідних суб'єктів у розробці зазначених нормативів. екологічний законодавство безпека

Вади у формуванні системи нормативів ПДК та ПДВ мають організаційний, фінансовий, науково-методичний характер. Безумовно, вони рано чи пізно будуть подолані. Але для законодавчого забезпечення цього процесу значення має не тільки це, а й визначення методології формування відповідних показників у законах. Це необхідно для того, щоб закони виконували ту роль у вирішенні відповідного питання, для якої вони, власне, й призначені, - не тільки регулювати відносини, а й визначати канву, за якою у подальшому має розвиватися відповідне законодавче регулювання.

При подальшому удосконаленні законодавчого регулювання відповідних суспільних відносин слід враховувати сучасну методологію оцінки довкілля, впливів на нього. Вона ж передбачає аналіз усіх природних умов та явищ, які можуть відчути на собі тиск з боку діяльності, що планується, або ж виробничих та інших господарських об'єктів, які експлуатуються, усіх параметрів хімічних, фізичних і біологічних впливів на середовище перебування людини та існування тваринного й рослинного світу. Сьогодні оцінка впливів на навколишнє середовище має багатоступеневий характер. Вона починається вже на стадії визначення можливих джерел небезпечних впливів на довкілля, чому сприяє вироблення критеріїв їх оцінки, відмежування від інших об'єктів, що не становлять екологічної небезпеки. Ці критерії закладаються у документи, що передбачають класифікації (переліки) забруднюючих речовин, класи та категорії небезпечних речовин, класифікації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, котрі відіграють важливу роль в управлінні екологічним ризиком (процесі прийняття рішень і здійснення заходів, спрямованих на забезпечення мінімально можливої імовірності певної негативної події, яка може відбутися в певний час або за певних обставин на території об'єкта підвищеної екологічної небезпеки і/або за його межами).

Опис параметрів, за якими робиться сучасна оцінка екологічної безпеки нового будівництва, не в усіх випадках можна укласти у нормативні показники. На практиці широко застосовуються методи розрахунків, які допомагають гнучко, всебічно підійти до екологічної оцінки. Зокрема, цілям узагальнюючої, інтегральної характеристики навколишнього середовища слугують показники комплексної оцінки навколишнього середовища, способи визначення яких обґрунтовуються у різного роду методиках. Для опису стану популяцій живих організмів екологічна наука виробила спеціальні оціночні показники (численності, щільності, народжуваності, смертності, виживання та ряд структур - просторову, вікову, статеву, генетичну тощо), які визначаються за спеціальними розрахунками, що дають змогу сумістити взаємопов'язані фактори. Для оцінки стану довкілля і вибору на цій основі екологічно обґрунтованих варіантів економічного розвитку використовуються індекси якості навколишнього середовища та його окремих природних складових. Індекси належать до агрегованих показників, які є результатом узагальнюючих, складних обчислень на основі простих показників і мають свідчити про те, наскільки реальний стан довкілля відповідає оптимально прийнятним параметрам за екологічним законодавством.

Важливу роль в оцінці можливих небезпечних впливів на довкілля у сучасній практиці відіграють різного роду критерії. Тут слід зазначити, що термін "критерій" широко вживається у спеціальній літературі. При цьому на нього покладається різне змістовне навантаження. В одних випадках його застосовують як узагальнюючий оцінювальний показник, що має слугувати орієнтиром для управлінської та іншої діяльності у даній сфері. Тоді цей критерій розкривається як соціально-економічні, санітарно-гігієнічні, містобудівні, естетичні, екологічні та інші вимоги, що зафіксовані у праві (будівельні норми і правила, нормативи гранично допустимих концентрацій шкідливих речовин, стандарти тощо). В інших випадках стверджується, що не можна ототожнювати критерії з показниками. Якщо останні є вимірними величинами, то критерії встановлюють ознаки, підстави прийняття рішення з оцінки природних ресурсів. Це судження близьке до того, яке наводиться у енциклопедичних виданнях. Наприклад, в Вікіпедії критерій (від лат. criterium, яке зводиться до грец. хрщро - здатність розрізнення; засіб судження, мірило) визначається як мірило, вимоги, випробування для визначення або оцінки людини, предмета, явища; ознака, взята за основу класифікації (http://uk.wikipedia.org/wiki/). Наведене визначення не дає змоги чітко відмежувати критерії від інших показників, що застосовуються для оцінки тих чи інших явищ, предметів тощо. Тому слід звернути увагу на таке значення критеріїв, що підкреслюється у науковій літературі, як бути засобом утворення методологічної основи для прийняття рішень у сфері охорони навколишнього середовища, у тому числі для формування та вибору показників оцінки. Втім як у науковій літературі здебільшого досить вільно комбінують термінами "критерії", "показники", розглядаючи їх як синонімічні. Відсутня стала практика у застосуванні такої категорії оцінки, як критерії у нормативно-правових актах. У багатьох випадках вони використовуються як узагальнюючі показники того чи іншого аспекту стану навколишнього середовища, природних об'єктів. Наприклад, потенціал самоочищення водойм визначається за температурними критеріями та критеріями витрати води водойми за середнім багаторічним показником (див., додатки № 2 і № 3 до Державних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров'я України від 19 червня 1996 р. № 173). Нерідко критерії визначаються як комбінації різних показників, вимог та параметрів, що мають слугувати спеціальним цілям оцінки.

Хоча практика застосування критеріїв для оцінки впливів на стан навколишнього середовища набуває поширення, все ж таки слід констатувати, що вона має дещо однобокий характер, використовується зазвичай тільки їх властивість визначати систему загальних вимог, іноді вимірного характеру, щодо здійснення оцінки з окремих питань охорони навколишнього середовища. Але ж здатність цієї оціночної категорії надавати системність оціночній діяльності у даній сфері може і повинна використовуватися ширше. Зокрема, за її допомогою можна усунути певну фрагментарність, різноплановість у побудові та визначенні оціночних показників у базових законах та кодексах, що регулюють відносини у сфері взаємодії суспільства і природи. На законодавчому рівні критерії оцінки мають розглядатися як методологічна база для визначення основних вимог щодо здійснення оцінки, які мають зв'язувати її з факторами навколишнього середовища, характеристиками об'єктів, що несуть загрозу для стану довкілля. Іншими словами, критерії повинні визначити сферу та ключові моменти застосування оцінки. З критеріями оцінки слід пов'язувати оціночні показники, котрі мають відобразити увесь накопичений досвід із їх застосування в даній сфері та довести свою зручність і доцільність у практичному застосуванні. На рівні визначення правових засад застосування критеріїв у даній сфері (наприклад, у оновленій редакції Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" чи у Екологічному кодексі України, якщо питання про його розробку не втратить актуальності, та у спеціальному законі про оцінку впливів на стан навколишнього середовища, який слід розробити у перспективному періоді), має бути передбачено, що ними, розуміючи їх як підставу для прийняття рішення про оцінку у даній сфері, є:

- параметри забруднення навколишнього середовища (атмосферного повітря, ґрунтів, водних об'єктів), які мають відповідати показникам, дотримання яких запобігає виникненню небезпеки для здоров'я людини та стану навколишнього середовища (нині це показники ГДК та ГДР);

- параметри допустимих навантажень на навколишнє середовище антропогенної діяльності (нормативи ГДВ, ліміти використання природних ресурсів, нормативи рекреаційних навантажень та ін.);

- параметри основних характеристик безпеки об'єктів, речовин, матеріалів (визначаються за класами небезпеки та іншими оціночними показниками);

- параметри стійкості екосистем (показники біопродуктивності екосистем та окремих природних ресурсів, показники щільності популяції, показники якісних втрат живої та неживої природи (зміни гідрогеологічного режиму течії, деградація ґрунтів тощо);

- параметри екологічної безпеки (характеризуються системою показників, що фіксують рівень концентрації забруднюючих речовин на території та відображують рівень утилізації небезпечних відходів, частку територій природно-заповідного фонду від загальної площі території, площу сільськогосподарських угідь екстенсивного використання (сіножатей, пасовищ) та ін.);

- параметри якості навколишнього середовища (визначаються за показниками, що відображають здатність екосистеми задовольняти потреби людини у сприятливому для життєдіяльності середовищі та відповідність (адекватність) навколишньому середовищу системи (екосистеми, біоценозу, популяції тощо), що оцінюється);

- параметри ефективності охорони навколишнього середовища, охорони та використання природних ресурсів (для їх визначення використовуються показники обсягів скорочення викидів за окремими речовинами, зменшення кількості випадків перевищення ГДК, індикаторні показники екологічної ефективності реалізації екологічних програм) тощо).

Ці критерії мають надати відповідну спрямованість оцінки стану навколишнього середовища та впливів на нього, визначати оціночні орієнтири для ухвалення рішення щодо прийнятності чи неприйнятності стану довкілля з точки зору екологічних інтересів людини, а також для забезпечення регулювання інтенсивності впливів господарської діяльності на екосистеми. Безпосередньо ж оцінка має здійснюватися на предмет її відповідності показникам, що повинні конкретизувати, надавати визначеності зазначеним вище параметрам. При цьому, якщо критерії можуть залишатися незмінними, то показники підлягають коригуванню з урахуванням потреб суспільства у посиленні вимог до охорони навколишнього середовища та зростаючих можливостей у вирішенні екологічних проблем під впливом науково-технічного прогресу тощо.

Таким чином, можна констатувати, що законодавче визначення критеріальної основи оцінки стану навколишнього середовища та впливів на нього потребує удосконалення із урахуванням накопиченого досвіду у даній сфері. Система критеріїв оцінки, що має бути визначена на рівні закону, повинна охопити усі напрямки здійснення оціночної діяльності в даній сфері, відобразити увесь комплекс параметрів екологічної оцінки, яка мусить передувати прийняттю рішень з екологічними наслідками і здійснюватися у процесі виробничої та іншої господарської діяльності, що чинить вплив на довкілля.

Література

1. Царенко О. Основи екології та економіка природокористування: Навч. посіб. для студ. ВУЗів / Олександр Царенко, Олександр Нєсвєтов, Микола Кадацький. - 2-е вид., стереотипне. - Суми: Університетська книга, 2004. - С. 241-242.

2. Шемшученко Ю.С., Ерофеев Н.И. Научно-технический прогресс, экология, право // Научно-технический прогресс: управление и право (методологический аспект): Сб. науч. тр. / Отв. ред. Н.М. Мироненко. - К.: Наук. думка, 1989. - С. 133-134.

3. Хвесик М.А., Горбач Л.М., Кулаковський Ю.П. Економіко-правове регулювання природокористування: Монографія. - К.: Кондор, 2009. - С. 212-213.

4. Лозо В.И. Правовые основы экологической стратегии Европейского Союза (Концепция, программное обеспечение, систематизация и комментарий действующего законодательства ЕС). - Х.: Право, 2008. - 308 с.

Размещено на Allbest.ru