Теоретичні проблеми визначення поняття функцій органів самоорганізації населення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.25; 342.34; 352.001.36

Теоретичні проблеми визначення поняття функцій органів самоорганізації населення

Святослав Федорович Вишневський, старший інспектор відділу АТІ та РЕР УДАІ УМвСу в Тернопільській області

Резюме

орган самоорганізація населення самоврядування

Вишневський С. В. Теоретичні проблеми визначення поняття функцій органів самоорганізації населення.

У статті досліджуються основні функції органів самоорганізації населення як суб'єктів місцевого самоврядування в Україні, теоретичні та практичні проблеми їх реалізації. Розкрито поняття функцій органів самоорганізації населення, їх сутність, зміст та форма. Визначено місце функцій органів самоорганізації населення в системі функцій місцевого самоврядування. Результати дослідження дають змогу інституціоналізувати органи самоорганізації населення в Україні відповідно до міжнародно-правових стандартів у галузі місцевого самоврядування.

Ключові слова: органи самоорганізації населення, територіальна самоорганізація, локальна демократія, місцеве самоврядування, питання місцевого значення.

Резюме

Вишневский С. В. Теоретические проблемы определения понятия функций органов самоорганизации населения.

В статье проводится анализ основных функций органов самоорганизации населения как субъектов местного самоуправления в Украине, теоретические и практические проблемы их реализации. Раскрыто понятие функций органов самоорганизации населения, их сущность, содержание и форма. Определено место функций органов самоорганозации населения в системе функций местного самоуправления. Результаты исследования дают возможность институционализировать органы самоорганизации населения в Украине в соответствии с требованиями международно-правовых стандартов в сфере местного самоуправления.

Ключевые слова: органы самоорганизации населения, территориальная самоорганизация, локальная демократия, местное самоуправление, вопросы местного значения.

Summary

Vyshnevsky S. Theoretical problems of definition of the functions of the citizens' self-organization bodies.

The present article investigates the main functions citizens' self-organization bodies as the subjects of the local self-government in Ukraine, theoretical and practical problems of their realizations'. This article presents the conception of the citizens' self-organization bodies functions, their basic point, content and form. It determines the place of the citizens' self-organization bodies functions in the system of the local self-government's functions. The results of research give opportunity to institute the citizens' self-organization bodies in Ukraine in accordance with internationally-legal standards in the sphere of local self-government.

Key words: citizens' self-organization bodies, territorial self-organization, local democracy, local self-government, the problem of local importance.

Прийнятий у 2001 р. Закон України «Про органи самоорганізації населення» сприяв зміцненню правового статусу органів самоорганізації населення (далі - ОСН), удосконаленню порядку їх організації та діяльності, визначивши їх однією з форм участі членів територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах у вирішенні окремих питань місцевого значення (частина перша ст. 3 Закону). Така законодавча фіксація функціональної ролі ОСН дає підстави оцінювати їх не лише в аспекті активізації територіальних громад, а й розглядати як функціональний елемент дієвості конституційного ладу.

Вперше за період конституювання інституту місцевого самоврядування (далі - МСВ) в Україні свого спеціального законодавчого закріплення набув окремий суб'єкт системи МСВ. Це, з одного боку, свідчить про особливу роль ОСН в процесі становлення МСВ в Україні та вирішення питань місцевого значення. Адже ОСН - це єдиний суб'єкт системи МСВ в Україні, статус якого врегульовано окремим законом. З іншого боку, - про активізацію уваги держави до життєдіяльності людини за місцем безпосереднього проживання, прагнення створити оптимальні нормативно-правові умови для самоорганізації жителів¹.

У вітчизняній конституційно-правовій науці є чимало публікацій щодо ОСН, їх повноважень та правового статусу керівників ОСН, організації діяльності та місця у системі МСВ, тенденцій їх розвитку тощо, проте діяльнісні аспекти правового статусу ОСН, а особливо такого його елементу, як функції ОСН - є майже не дослідженими, що зумовлює актуальність цієї проблеми. Теорія функцій ОСН виходить із законодавства України, спирається на досвід роботи територіальних громад, органів та посадових осіб МСВ, власне ОСН, а також досягнення наукової думки в галузі МСВ, ряду інших правових дисциплін.

Функціональний аналіз ОСН сприятиме проникненню у муніципально-правову природу цих суб'єктів системи МСВ, розкриватиме обсяг, характер і зміст їх діяльності. Тільки за допомогою поняття функцій надається конкретна визначеність цього феномена локальної демократії.

Лише визначивши функції ОСН, можна уявити, яку роль відіграють вони у процесі вирішення питань місцевого значення, формуванні й функціонуванні громадянського суспільства, яке місце займають у системі МСВ та яке їх соціальне призначення. Як зазначає В. В. Гуліна, функціональний аналіз, будучи одним із основних методів наукового дослідження суспільних явищ, допомагає пізнати їх зміст та сутність. Розуміння сутності МСВ є важливою складовою у визначенні його місця у складно організованній структурі суспільства. Функції системи проявляються через функції її органів, тому виявлення складу основоположних функцій інституту МСВ слугує концептуальною основою для визначення функцій органів МСВ².

Розробка проблем функцій ОСН зумовлена також і тим, що функції визначають внутрішню організаційну побудову цих суб'єктів системи МСВ, їх місце та роль у ній, порядок утворення, територію юрисдикції тощо. Це абсолютно закономірно, враховуючи, що структура будь-якої системи визначається її функціями.

У цьому аспекті наведемо позицію А. В. Федотова, який вважає, що захист громадських інтересів - це функціональна відмінна ознака органу територіального громадського самоврядування. На його думку, територіальне громадське самоврядування призначене для захисту громадських інтересів на мікротериторії, включає в себе десятки й сотні людей зі своїми індивідуальними інтересами, які пов'язані спільністю проживання на різних частинах мікротериторії (під'їзд, будинок, група будинків, вулиця, двір тощо) або функціональними інтересами окремих осіб. Ці спільності є територіальними або функціональними підсистемами складної системи. Територіальне громадське самоврядування має свою систему управління у вигляді центрального (правління) та периферійних органів (старших у під'їздах, будинках, майданчиках тощо). Система пристосована до виконання спеціальних інформаційних та організаційних заходів, пов'язаних із зібранням людей, підготовкою та проведенням виборів, взаємодією з державними органами, установами, підприємствами, організаціями та органами МСВ у процесі свого утворення, реєстрації та функціонування³.

Саме тому безвідносно до аналізу функцій неможливо сказати щось про діяльність і ефективність структури об'єкта. Зміна функцій неминуче веде до зміни структури. Тому функціональний метод пізнання (від аналізу поведінки системи до розкриття її структури) є вихідним, первинним порівняно зі структурним методом (від аналізу структури до виявлення поведінки). Застосовуючи функціональний метод у дослідженні процесів самоорганізації населення, ми розглядаємо ціле (МСВ та його система), як результат взаємодії системи з середовищем (територією, на яку розповсюджується діяльність ОСН; питаннями місцевого значення) та населенням (територіальною громадою в цілому та її частинами, т. зв. мікрогромадами).

Таким чином, функціональний підхід не просто передбачає розгляд МСВ як форми самоорганізації населення, тобто деякої статичної системи, а висуває вимогу її дослідження у процесі різного роду цілеспрямованої діяльності, через яку виражається сутність та зміст МСВ як єдиного організму. При цьому дослідженню підлягає як діяльність окремих елементів, що становлять муніципальний організм (територіальні громади, органи та посадові особи МСВ, ОСН, депутати представницьких органів МСВ та їх об'єднання, муніципальні службовці тощо), так і цілеспрямована діяльність всієї системи МСВ, яка зводиться до вирішення питань місцевого значення в межах Конституції України та законів нашої держави.

Розглядаючи значення функціонального підходу у науковому пізнанні та етимологію досліджуваного поняття, необхідно зазначити, що сам термін «функція» (від лат. functio - виконання) традиційно розглядається як відправлення або як певна діяльність, призначення, роль⁴. Уперше він був введений лише у другій половині XVII століття. Заслуга запровадження у широкий обіг категорії «функція», також як і обґрунтування значущості функціонального підходу в методології теоретико-прикладних досліджень, пов'язується насамперед з ім'ям Г. В. Лейбніца. Під впливом Гюйгенса Лейбніц вивчає праці Паскаля, Грегорі та інших вчених з інфінітезімальної геометрії, тобто питання дотичних до кривих, і виходить з ідеєю «функції», в сучасній термінології - похідної, таким чином винаходячи центральну концепцію математичного аналізу⁵.

Визначально ця категорія використовувалася переважно у технічних науках. Щодо наукових напрямів соціального профілю, то у даній сфері феномен «функція» не застосовувався до початку XIX століття. Зокрема, у контексті дослідження функціональних якостей самоорганізації населення, у т. ч. ОСН, заслуговують на увагу підходи до розуміння поняття «функція» у соціології та соціальній антропології. Соціологічний аналіз функції становить ядро функціоналізму - методологічного принципу, що передбачає виокремлення об'єкта дослідження як цілого, його елементів і виявлення функціональних залежностей і між складовими елементами, і між елементами та соціальним цілим⁶. З часом функціональний аналіз став активно застосовуватися й у юриспруденції.

Слід зазначити, що у сучасних вітчизняних та зарубіжних наукових джерелах зустрічаються різні варіанти визначення й характеристики поняття функцій держави, державної влади та її окремих органів, органів та посадових осіб МСВ, політичних партій і громадських організацій тощо. Поняття «функція соціальних систем», не зважаючи на досить широке висвітлення в спеціальній літературі, не має загальновизнаного тлумачення. Узагальнення наукових підходів щодо тлумачення феномена «функція» у державознавстві (безвідносно до її суб'єктної основи) дає змогу зробити висновок, що поняття функції суб'єкта права пов'язується більшою чи меншою мірою з поняттям діяльності. Причому в більшості випадків у якості суттєвої ознаки функції суб'єкта права враховується, що це певна частина (вид) діяльності.

Водночас, як правило, функція суб'єкта права визначається головним чином через його соціальне призначення, яке полягає в розв'язанні певних завдань та досягненні цілей. Зумовлено даний концептуальний підхід тим, що протягом історичного генезису того чи іншого суб'єкта права його різні функції виникали як певна реакція суспільства на будь-які потреби, як спосіб, метод їх задоволення. Тому вже в самому виникненні закладено конкретне завдання або група завдань.

Втім, функції не є тільки лише ідеальними або навіть практичними завданнями та цілями. Тому варто погодитись із тією точкою зору, згідно з якою функція суб'єкта права (у її соціальному розумінні) певним чином пов'язана зі здійсненням ним певної діяльності (з функціонуванням). В іншому випадку відбувається ототожнення функції з цільовими установками, завданнями. Виходячи з цього, у теоретичному державознавстві робилися спроби включення у поняття функції суб'єкта права фактичної, реально здійснюваної діяльності.

У юридичній літературі широко розглядалась проблема визначення функцій різних суб'єктів права, насамперед держави та державного управління. Лише останнім часом з'явилися окремі дослідження функцій МСВ. На наш погляд, накопичений в науці досвід щодо визначення функцій має бути використаний у якості одного із джерел для виведення поняття функцій ОСН. Використання методу аналогії допомагає виявити подібність у структурі різних явищ безвідносно до їх природи. Хоча не залишає сумнівів те, що механічна екстраполяція зазначених авторами загальних категорій щодо визначення поняття «функція» взагалі на предмет дослідження були б помилковими. Такий шлях може призвести до ігнорування специфічних особливостей діяльності ОСН як суб'єктів МСВ.

Огляд наукової літератури з означеної проблеми свідчить про те, що кожний науковець акцентує увагу на окремих ознаках, елементах «функцій», виділення яких є своєрідною візитною карткою того чи іншого автора. Так, на думку В. В. Гуліної, функції МСВ (як конституційного інституту) - це система взаємодій суб'єктів муніципальних відносин, які складаються на низовому рівні публічного владарювання та є законодавчо закріпленими, матеріально й організаційно забезпеченими, такими, що викликають ті чи інші перетворення у життєдіяльності муніципального утворення та всього суспільства в цілому з метою задоволення основних життєвих потреб населення муніципального утворення і покращення умов його проживання⁷. У даному визначенні, яке в цілому є дещо нетрадиційним для теорії функціонального аналізу соціальних явищ та процесів, акцент від праксологічного (діяльнісного) розуміння функцій зміщено у бік інтеракції та кооперації у системі МСВ, що є дискусійним.

О. П. Забєліна вважає, що під функціями МСВ необхідно розуміти основні напрями діяльності всієї системи МСВ щодо розв'язання завдань, які стоять перед муніципальними утвореннями. На їх думку, якщо функції МСВ - це основні напрями муніципальної діяльності всієї системи МСВ, то функції його органів - це їх практична діяльність щодо розв'язання завдань, які стоять перед муніципальними утвореннями країни⁸.

Методологічно важливо проаналізувати й визначення поняття функцій територіальної громади як первинного суб'єкта МСВ, основного джерела його функцій та повноважень, у т. ч. й ОСН. Так, О. В. Батанов доходить висновку, що основні функції територіальних громад - це основні напрями та види муніципальної діяльності цих спільнот, які виражають волю й інтереси місцевих жителів та забезпечують здійснення ними відносин з державою, її органами, суб'єктами МСВ у межах Конституції і законів України. Дане формулювання дає змогу, на думку О. В. Батанова, відобразити основоположні моменти в розумінні функцій територіальних громад як суб'єктів МСВ⁹.

Щодо визначення поняття функцій ОСН, то в науковій літературі можна зустріти наступні позиції. Так, В. С. Кашо, аналізуючи функціональні основи взаємодії місцевих рад та органів територіального громадського самоврядування як суб'єктів системи територіального управління, узагальнює практику діяльності органів територіального громадського самоврядування у певних напрямах. При цьому він робить висновок, що, по-перше, більшість із функцій органів територіального громадського самоврядування пересікаються з аналогічними функціями місцевих рад, та, по-друге, не можуть бути реалізованими без взаємодії з місцевими представницькими органами влади¹⁰. Отже, виходячи з цього, можемо констатувати, що В. С. Кашо розглядає функції органів територіального громадського самоврядування як напрями їх діяльності у певних галузях місцевого життя.

Спираючись на найбільш поширені дефініції функцій МСВ, О. В. Батанов пропонує розглядати функції ОСН як основні напрями та види муніципальної діяльності цих суб'єктів МСВ щодо вирішення питань місцевого значення¹¹.

О. Г. Остапенко визначено категорію «функції ОСН» як основні напрями і види їх діяльності щодо участі у вирішенні питань місцевого значення, зумовлені соціальним призначенням цих органів, їх роллю в суспільстві та іншими завданнями, передбаченими Конституцією України та законами України, статутами територіальних громад, положеннями про ці органи та іншими нормативними актами¹².

Зазначаючи, що роль ОСН в системі МСВ поступово зростає, Д. В. Кольцова вказує, що вони виконують різні функції, які спрямовані на забезпечення життєдіяльності населення на певній території. Не даючи дефініції функцій ОСН, вона, аналізуючи їх діяльність, визначає особливості сучасного етапу функціонування цих органів, звертає увагу на появу їх нових функцій та ролей, напрямів діяльності¹³. Тобто, по суті, Д. В. Кольцовою ототожнюються функції, ролі та напрями діяльності ОСН, що є методологічно неприпустимо.

Аналіз дефініцій функцій системи та суб'єктів МСВ, у т. ч. дає змогу виділити окремі риси цих явищ. Найбільш суттєвою ознакою є визначення функцій як напрямів і видів діяльності. Визначаючи функції ОСН, слід насамперед відобразити основні зовнішні ознаки цих явищ, що допомагають відрізняти їх від функцій інших суб'єктів, а також інших, тотожних з ними явищ. У цьому плані необхідно дати відповідь на запитання про те, що в найбільш загальному виді безпосередньо являють собою функції ОСН: тільки їх діяльність, чи, одночасно, діяльність і систему, структуру, організацію.

На наше переконання, функції ОСН слід виводити із практичної діяльності даної ланки МСВ та локальної самоорганізації населення. Функції ОСН характеризують головним чином їх діяльність, вони - явища і категорії насамперед діяльності. Але слід зауважити, що не треба ототожнювати функцію з діяльністю. Як напрями діяльності функції ніколи не ототожнюються з самою діяльністю; функції лише детермінують діяльність суб'єктів.

Поза діяльності функція не може існувати і не може бути реалізована іншим шляхом, ніж за допомогою діяльності. Також слід враховувати, що діяльність зумовлена деякими відносно самостійними явищами і категоріями - закономірності і тенденції, зміст і форми - які виражають сутність та соціальне призначення МСВ в цілому та ОСН зокрема. Функції, як основні напрями діяльності ОСН, найбільш повно зумовлюють цю діяльність, її зміст, найбільш рельєфно виражають сутність і призначення цього елементу системи МСВ і тому іноді мимоволі ототожнюються з діяльністю.

Важливо також конкретизувати, що саме опосередковують собою функції ОСН у своїй діяльності: її зміст, форми чи те й інше. Зміст і форми щільно взаємопов'язані і практично не існують одне без одного: зміст завжди реалізується в певній формі, а кожна форма діяльності наповнюється відповідним змістом. Безумовно, форма і зміст діяльності мають деяку самостійність і знаходяться в певному співвідношенні. Але визначальний характер змісту щодо форми не означає його винятковість, до того ж, деякі функції ОСН відображають насамперед форми їх діяльності.

У деяких випадках досліджувані функції хоча й можуть визначатися як напрями діяльності, тобто «частини» у змісті їх діяльності, їх фактично слід розглядати як види, тобто явища, що опосередковують собою форми діяльності. Відповідно до цього функції ОСН доцільно називати насамперед напрямами і видами їх діяльності, виходячи з того, що напрями характеризують переважно зміст діяльності, а види - її форми. При визначенні функцій ОСН тільки як напрямів діяльності не відображаються чи не можуть відображатися достатньою мірою особливості функцій ОСН у співвідношенні з функціями інших суб'єктів МСВ, які мають свій прояв у формах (видах) їх діяльності, тобто формах муніципальної діяльності, що властиві виключно цій ланці МСВ. Тому, визначаючи функції ОСН, слід мати на увазі специфіку цього феномена самоорганізації населення за місцем проживання та характер питань місцевого значення, вирішення яких належить до сфери відання ОСН.

Одним із суттєвих аспектів дослідження функцій ОСН як напрямів і видів їх муніципальної діяльності є з'ясування того чому і для чого ці суб'єкти МСВ здійснюють ту чи іншу діяльність. На це питання відповідає соціальне призначення ОСН. Тільки соціальним призначенням ОСН можна пояснити комплекс їх функцій. Завдання та мета ОСН - це розв'язання окремих питань місцевого значення та задоволення багатьох місцевих потреб за допомогою самих жителів, їх самоорганізації, самодіяльності, самодопомоги, само- відповідальності й самодисципліни.

Таким чином, можна визначити, що функції ОСН:

1) це основні напрями та види їх діяльності щодо здійснення права участі жителів - членів територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах у вирішенні окремих питань місцевого значення;

2) охоплюють основні сторони їх соціальної спрямованості та призначення щодо реалізації завдань, що входять в коло питань місцевого значення;

3) відображають громадівську природу муніципальної самоорганізації населення;

4) дають відповідь на питання, чим повинні займатися ОСН;

5) розкривають матеріальний зміст діяльності ОСН;

6) обумовлюються нормативною регламентованістю, організаційною забезпеченістю та безпосередньою залежністю структури механізму самоорганізації населення від системи функцій, які вона здійснює, тобто характеризують способи, засоби, методи, за допомогою яких забезпечується реалізація муніципальних можливостей та функціональних прерогатив ОСН.

Звідси випливає, що функції ОСН - це основні напрями та види нормативно-регламентованої й організаційно-забезпеченої муніципальної діяльності ОСН щодо вирішення окремих питань місцевого значення, обумовлені об'єктивними потребами муніципального розвитку відповідної території з точки зору внутрішніх і зовнішніх завдань територіальних громад, у яких виражаються й конкретизуються сутність та соціальне призначення самоорганізації населення.

Таке формулювання, на думку автора, відображає основоположні моменти в розумінні функцій ОСН як суб'єктів МСВ. По-перше, воно орієнтує ці суб'єкти на досягнення єдиної мети для всієї системи МСВ - вирішення питань місцевого значення, забезпечує поєднання інтересів місцевих жителів, їх мікрогромад та територіальних громад, органів та посадових осіб МСВ і реалізацію функцій МСВ. По-друге, розкриває зміст діяльності цих суб'єктів муніципального права та її динамічну спрямованість. По-третє, відображає місце ОСН в системі МСВ.

Література

1 Батанов О. В. Органи самоорганізації населення. Як вони бачаться в Києві / О. В. Батанов // Віче. - 2002. - № 10. - С. 6.

2 Гулина В. В. Функции местного самоуправления : институционально-правовое исследование : автореф. дисс. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «Конституционное право ; Конституционный судебный процесс ; Муниципальное право» / В. В. Гулина. - Казань, 2013. - С. 3-4.

3 Федотов А. В. Территориальное общественное самоуправление : Конституционные основы, практика правового регулирования : автореф. дисс. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «Конституционное право ; Муниципальное право» /

A. В. Федотов. - М., 2004. - С. 14, 22.

4 Современный словарь иностранных слов: Ок. 20000 слов / [Принимали участие Н. М. Ланда и др.]. - М. : Рус. яз., 1993. - С. 666.

5 Ґотфрід Вільгельм Лейбніц [Електронний ресурс] / Вікіпедія. Вільна енциклопедія. - Режим доступу: http://uk.wikipedia. оі^/дакі/Ґотфрід_Вільгельм_Лейбшц

6 Функція (соціологія) [Електронний ресурс] / Вікіпедія. Вільна енциклопедія. - Режим доступу: http://uk.wikipedia. org/wiki/Функція_(соціологія)

7 Гулина В. В. Функции местного самоуправления : институционально-правовое исследование : автореф. дисс. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «Конституционное право ; Конституционный судебный процесс ; Муниципальное право» /

B. В. Гулина. - Казань, 2013. - С. 8-9.

8 Забелина Е. П. Координационная функция органов местного самоуправления Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «Конституционное право ; муниципальное право» / Е. П. Забелина. - Омск, 2005. - С. 6, 10.

9 Батанов О. В. Функції територіальних громад як суб'єктів місцевого самоврядування в Україні : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «Конституційне право» / О. В. Батанов. - К., 2000. - С. 7.

10 Кашо В. С. Организационно-правовой механизм взаимодействия местных Советов народных депутатов и органов территориального общественного самоуправления : автореф. дисс. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «Государственное право и управление ; советское строительство ; административное право ; финансовое право» / В. С. Кашо. - Екатеринбург, 1991. - С. 11-12.

11 Батанов О. В. Деякі теоретичні проблеми функціонування органів самоорганізації населення / О. В. Батанов : матеріали Всеукраїн. наук.-практ. конф. [«Місцеве самоврядування та самоорганізація населення в м. Києві : стан, проблеми та ризики розвитку»] : (15 березня 2006 р. м. Київ) / За заг. ред. Литвина О. П., Кампо В. М., Корнієнка М. І. - К., 2006. - С. 17.

12 Остапенко О. Г. Правовий статус та організація діяльності органів самоорганізації населення в Україні : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «Конституційне право» / О. Г. Остапенко. - Х., 2008. - С. 4, 10.

13 Кольцова Д. В. Органи самоорганізації населення в системі місцевого самоврядування : автореф. дис. ... канд. наук з держ. упр. : спец. 25.00.04 «Місцеве самоврядування» / Д. В. Кольцова. - Донецьк, 2007. - С. 1, 5-8.

Отримано 19.06.2014

Размещено на Allbest.ru