Електронні реєстри у сфері міжнародного документообігу, оптимізація процедури з проставлення апостиля за участю нотаріуса

У статті окреслюється використання інформаційних технологій у сфері легалізації документів для їх дії за кордоном. Підкреслюється важливість врахування міжнародного досвіду країн, у яких успішно запроваджено і функціонують електронні реєстри та система перевірки дійсності документів за допомогою мережі Інтернет. Увагу приділено нотаріусам, як можливим процедурно-процесуальним учасникам адміністративної послуги з проставлення штампа «апостиль».

Ключові слова: міжнародний документообіг, апостиль, інформаційні технології, електронний реєстр легалізованих документів, нотаріус.

В статье определена важность использования современных информационных технологий в сфере легализации документов для их действия за границей. Подчеркивается важность учета международного опыта тех стран, в которых успешно внедрены и функционируют электронные реестры и система проверки подлинности документов с помощью сети Интернет. Внимание уделено нотариусам, как процедурно-процессуальным участникам государственной услуги по проставлению штампа «апостиль». легалізація кордон документ інтернет

Ключевые слова: международный документооборот, апостиль, информационные технологии, электронный реестр легализованных документов, нотариус.

Keywords: international document, apostille, information technology, electronic register legalized documents, notary.

Трансформаційні процеси в постсоціалістичних країнах супроводжуються значними соціально-правовими перетвореннями, розбудовою гармонійної і цілісної правової системи та, на жаль, виникненням на цьому шляху різного роду суперечностей, серед яких, зокрема, низка правових інститутів. До останніх належить й інститут легалізації документів, який відіграє важливу роль у контексті сучасної спрямованості державної політики України, орієнтованої на гармонізацію процесів міжнародного документообігу, мобілізацію потенціалу різних правових систем у розв'язанні проблем ефективної міжнародної взаємодії.

Останнім часом у правовій науці та практиці склалися сприятливі умови для вивчення проблеми легалізації документів для їх дії за кордоном, зокрема щодо визнання та перевірки їхньої справжності та використання інформаційних технологій у цій сфері. Актуальність цієї проблеми також посилюється у зв'язку зі здійсненням в Україні адміністративної реформи, що орієнтована в першу чергу на захист інтересів особи, зниження бюрократизації і підвищення траспарентності державних процедур, що є засадами належного управління [1].

За загальним правилом, якщо міжнародним договором не передбачено інше, під легалізацією розуміють т. зв. консульську легалізацію. Консульська легалізація документів є одним зі способів легалізації документів для дії за кордоном і розглядається більшістю науковців як різновид адміністративних послуг [2, с. 9; 3, с. 174-175]. Проте складність консульської легалізації і її невідповідність вимогам економічної та соціальної глобалізації змусили багато країн відмовитись від її застосування на користь спрощених процедур підтвердження дійсності іноземних документів.

У зв'язку з цим були зроблені певні кроки для врегулювання цих питань на міжнародному рівні. Першим багатостороннім міжнародним договором такого роду стала Гаазька Конвенція, що скасовує вимогу легалізації офіційних документів, 1961 р. (далі - Конвеція), яка набула чинності для України з 22 грудня 2003 р. Сьогодні більше 100 країн світу - учасники зазначеної Конвенції. Результатом приєднання України до цієї Конвенції стало спрощення процедури легалізації документів для їх дії за кордоном. Відповідно до її умов учасники Конвенції звільняють від легалізації видані в інших державах-учасницях такі документи: а) судових органів чи службових осіб; б) адміністративні; в) нотаріальні; г) офіційні посвідчення, що підтверджують факти та автентичність підписів. Легалізацію цих документів заміняє спеціальний штамп певної форми (апостиль), який проставляє компетентний орган тієї держави, де видано документ. Форма апостиля визначена положеннями Конвенції. Сертифікат апостиля засвідчує підпис та статус особи, яка підписала документ; ідентичність печатки чи гербової марки. Разом з тим дія апостиля не розповсюджується на зміст офіційного документа, до якого він прикріплений.

Говорячи про Конвенцію, згадаємо діяльність Гаазької Конференції з міжнародного приватного права (далі - Конференція) - міжурядової постійнодію- чої організації зі співробітництва між різними країнами в сфері цивільного, процесуального, комерційного та інших галузей права. Відповідно до своєї діяльності Конференція на періодичній основі проводить засідання Спеціальної Комісії з практичного застосування Конвенції (Special Commission on the Practical Operation of the Hague Apostille Convention (далі - СК), що проводить постійний моніторинг та аналізує застосування державами-учасницями положень прийнятих конвенцій.

На сьогодні відбулось три засідання СК: у 2003, 2009 та 2012 рр., за результатами яких було ухвалено висновки та рекомендації по застосуванню Конвенції, з метою запровадження єдиного її тлумачення, а також щодо практики проставлення штампа «апостиль», оскільки офіційний документ з проставленим на ньому апостилем має створювати юридичні наслідки за кордоном. Висновки та рекомендації, що носять директивний характер, мають стати важливим вектором щодо регламентації відповідної пра- возастосовної діяльності компетентних органів держав-учасниць Конвенції. У цьому контексті потрібно погодитися з О. М. Криштопою, яка наголошує, що їх застосування у внутрішньому праві кожної з країн-членів передбачає проблеми, пов'язані з адаптацією діючих юридичних систем до нових вимог [4].

Узагальнені СК висновки та рекомендації 2009 р. [5] у пунктах 96-98 зауважили на можливість впровадження пі- лотного проекту е-АРР (електронна експериментальна програма, далі - е-АРР), яка була розроблена у 2005 р. Постійним бюро Конференції і Національною асоціацією нотаріусів Сполучених Штатів Америки. У рамках цієї програми пропонується запровадження та використання електронних апостилів (е-Apostille), тобто видачу апостилів в електронній формі (проставлення апостилів на офіційних документах, виконаних в електронній формі з цифровим підписом органу, що наділений компетенцією відповідної держави на проставлення штампа «апостиль»). У цьому випадку електронний документ на машинному носії прирівнюється до документа на паперовому носії і вони обидва мають однакову юридичну силу.

Однією із складових цієї пілотної програми є обов'язкове ведення компетентними органами електронного реєстру (е-Register) виданих апостилів, який повинен забезпечувати можливість їх перевірки та бути легкодоступним через мережу Інтернет. Сьогодні такі електронні реєстри ведуться в таких країнах: Андорра, Бельгія, Болгарія, Грузія, Домініканська Республіка, Ірландія, Іспанія, Колумбія, Коста-Рика, Мексика, Республіка Молдова, Нова Зеландія, Нікарагуа, Перу, Російська Федерація (для документів про освіту та вчені звання), Словенія, Сполучене Королівство Великобританії та Північної Ірландії, Сполучені Штати Америки (штати Вашингтон, Західна Вірджинія, Каліфорнія, Колорадо, Північна Кароліна, Род-Айленд, Техас), Уругвай. Електронні реєстри цих країн (e-Registers by State) доступні кожному користувачу Інтернету за електронною адресою http://www.hcch.net.

Разом з тим низка країн вже активно реалізують обидві складові пілотної програми е-АРР (е-Register та е-АpostШe). Так, у Новій Зеландії, Іспанії, США (штат Канзас), Колумбії та Республіці Молдові, яка стала другою європейською країною як складова е-АРР, повністю завершено перехід на електронний апостиль (е-АpostШe) [6].

Сьогодні у цих країнах існує два способи створення електронного документа: створення компетентними органами електронного документа на рівні оформлення та передачі цього документа органам, що проводять процедуру апостиля- ції та оформлення електронного апостиля (процедура передбачає затвердження в електронному вигляді достовірності створеного документа (підпис на паперовому варіанті, використання електронного цифрового підпису перед відправленням)) та створення електронної копії паперового документа заявником, тобто сканування документів в форматі Protable

Document Format (PDF) для подальшого пересилання компетентному органу для оформлення ним електронного апостиля. У першому випадку за забезпечення достовірності документа передбачається відповідна адміністративна або кримінальна відповідальність особи, яка створювала документ, а в другому відповідальність за достовірність документа лягає на особу, яка відсканувала та здійснила пересилання електронної копії документа.

Водночас електронні апостилі можуть проставлятися на офіційних документах, які існують як в електронному вигляді, так і в паперовому. Перевірка достовірності документів відбувається із застосуванням електронних зразків підписів та печаток. Документи, що пройшли процедуру апостиляції, зберігаються в електронних базах для того, щоб можна було завжди перевірити тотожність документів, на які було видано електронний апостиль, а відомості про апостилі заносяться до електронного реєстру з можливістю перевірки достовірності виданого апостиля.

У низці країн (наприклад, Грузія) документи, що пройшли процедуру не тільки апостиляції, а й консульської легалізації зберігаються в електронній базі для того, щоб можна було перевірити документи, на яких проставлено апостиль або ті, що пройшли процедуру консульської легалізації, а інформація про легалізовані документи заноситься до електронного реєстру з можливістю перевірки достовірності виданого апостиля чи штампа консульської легалізації. Перевірка достовірності документів відбувається з використанням електронної бази даних зразків підписів та печаток.

Як свідчить практика, завдячуючи центральним електронним реєстрам, що містять інформацію про проставлені/видані апостилі, що були проставлені/видані відповідними компетентними органами на території держав-учасниць Конвенції, відомості про апостиль можна легко перевірити в інших країнах.

Запровадження в Україні системи «електронної легалізації документів для їх дії за кордоном» доцільно здійснювати на основі досвіду зарубіжних країн, у яких ця система успішно функціонує, про що неодноразово зазначалось у низці публікацій з питань використання інформаційних технологій в процесі міжнародного документообігу та створення відповідних електронних реєстрів легалізованих документів [7, с. 7].

Конвенцією встановлено однаковий порядок проставлення апостиля для всіх країн-учасниць, але установи, уповноважені на його проставлення, можуть бути різні. Кожна держава має право визначати установи для проставлення апостиля на основі функціонального напряму діяльності конкретної установи. Це, як правило, центральні органи виконавчої або судової влади (Міністерства закордонних справ, Міністерства внутрішніх справ, Міністерства юстиції, Магістрат, Реєстратори Верховного суду тощо). У той самий час компетентними органами, що мають право на проставлення апостиля, у Швеції визнано з 1 січня 2005 р. нотаріальні контори (notary public), тобто право на проставлення апостиля мають всі державні нотаріуси [8].

Реалізуючи вимоги статей 3, 4 і 6 Конвенції, постановою Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) «Про надання повноважень на проставлення апостиля, передбаченого Конвенцією, що скасовує вимогу легалізації іноземних офіційних документів» від 18 січня 2003 р. № 61 були визначені установи, які відповідно до їх компетенції уповноважені проставляти апостиль на документах, виданих на території України:

* Міністерство освіти і науки - на офіційних документах, виданих навчальними закладами, державними органами, підприємствами, установами та організаціями, що стосуються сфери освіти і науки;

• Міністерство юстиції - на документах, що видаються органами юстиції та судами, а також на документах, які оформляються нотаріусами України;

• Міністерство закордонних справ - на всіх інших видах документів. Постановою КМУ від 20 жовтня 2011 р.

№ 1109 були внесені зміни до постанови КМУ № 61 та передані повноваження на проставлення апостиля на документах про державну реєстрацію актів цивільного стану Мін'юстом до Державної реєстраційної служби України з внесенням відповідних змін до положення про Державну реєстраційну службу України. Зрозуміло, що Державній реєстраційній службі України надано повноваження на проставлення апостиля на певних категоріях документів. Зокрема, на документах, що видаються цією службою та її структурними підрозділами, що забезпечують реалізацію повноважень Державної реєстраційної служби (свідоцтва про державну реєстрацію актів цивільного стану, витяги з Державного реєстру актів цивільного стану, відповідні довідки, видані державними органами реєстрації актів громадянського стану, виписки/витяги з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців тощо).

Як зазначено у Правилах проставлення апостиля на офіційних документах, призначених для використання на території інших держав [9], апостиль проставляється на вимогу особи, яка підписала документ, або будь-якого пред'явника документа. Зазвичай таке прохання фіксується у вигляді заяви з дотриманням письмової форми, яка подається до відповідного компетентного органу.

У заявах зазначаються прізвище, ім'я та по батькові особи, яка подає документи для проставлення апостиля, назва документа, що посвідчує особу, місце її проживання, назва країни, де буде використовуватись документ, а також назва і реквізити самого документа. Крім того, при поданні документа на апостиляцію заявнику видається корінець цієї заяви, який він пред'являє для отримання вже оформленого штампом «апостиль» документа.

Уповноважена посадова особа компетентного органу має перевірити чи відповідають підпис та печатка на відповідному документі тим зразкам, що зберігаються у справах, оскільки у п. 8 Правил зазначено, що посадові особи компетентних органів повинні мати зразки підписів посадових осіб, від яких виходять чи можуть виходити офіційні документи. Такі зразки зберігаються у справах компетентного органу як правило тільки на паперових носіях.

У той самий час коло таких осіб, зокрема щодо повноважень Міністерства закордонних справ України, досі залишається невизначеним, як і сама процедура витребування та каталогізації зразків підписів і печаток. Така ситуація спостерігається і в інших органах виконавчої влади, які мають повноваження на видачу апостиля. На цей час Міністерство освіти та науки створило електронний реєстр зразків підписів посадових осіб, уповноважених на підписання документів у сфері освіти та науки, та печаток відповідних установ, проте правова регламентація витребування, акумулювання та збереження цих даних досі відсутня.

Певні кроки в напрямі оптимізації процедури легалізації документів та належної реалізації положень ст. 3 Конвенції здійснюються також і Міністерством юстиції. Сьогодні за ініціативи Міністра юстиції Департаментом нотаріату та фінансового моніторингу вживається низка заходів правового та організаційного характеру щодо створення та формування в електронному вигляді інформації, що буде використовуватися для підготовки консульської легалізації чи апостиля- ції українських документів, які виходять від нотаріусів та судових інстанцій. При цьому для визначення основних правових та організаційних засад формування і ведення вказаної електронної бази вбачається за необхідне нормативно закріпити порядок її формування та ведення.

Важливо, що у Міністерства юстиції вже є досвід ведення низки електронних реєстрів. Так, сьогодні Міністерством юстиції ведеться понад 17 електронних реєстрів. Поміж них можна виділити Єдиний державний реєстр нормативно-правових актів, Єдиний державний реєстр виконавчих проваджень, Державний реєстр речових прав на нерухоме майно, Державний реєстр актів цивільного стану громадян, Єдиний реєстр довіреностей, Єдиний реєстр спеціальних бланків нотаріальних документів, Спадковий реєстр, до якого заносяться відомості про заповіти, посвідчені як в Україні, так і за кордоном на підставі Базель- ської конвенції щодо системи реєстрації заповітів 1972 р. та ін. [10].

Крім того, для узгодженої співпраці надалі право доступу на внесення інформації до такого реєстру та використання його даних вважається необхідним також надати іншим компетентним органам, зокрема Державній реєстраційній службі України щодо відомостей, які стосуються цього органу та його структурних підрозділів, Міністерству освіти та науки України щодо відомостей, які стосуються навчальних закладів, державних органів, підприємств, установ і організацій у сфері освіти і науки, та Міністерству закордонних справ України щодо відомостей, які стосуються адміністративних органів та органів прокуратури, медичних закладів тощо.

Ураховуючи останні тенденції міжнародного документообігу щодо використання сучасних інформаційних технологій та електронного розповсюдження і зберігання документованої інформації на електронних носіях як інструменту подальшого підвищення безпеки та ефективності застосування Конвенції надалі виникла нагальна потреба щодо створення та функціонування електронного реєстру виданих апостилів в Україні.

Спробу створення такого реєстру здійснено Міністерством освіти та науки України щодо інформації про апостилі, проставлені на документах, виданих навчальними закладами, державними органами, підприємствами, установами і організаціями, що стосуються сфери освіти і науки: про освіту, про присудження наукового ступеня, документи про присвоєння вченого звання. Для цього створено та формується архів, в якому зберігаються в електронному вигляді дані про апостилі, проставлені на цих документах. Зазначена база даних створена на виконання наказу Міністерства освіти та науки від 10 березня 2009 р. № 220. Проте зазначений реєстр фактично є копією спеціального журналу, оформлення якого здійснюється відповідно до вимог спільного наказу Міністерства закордонних справ України, Міністерства освіти і науки України, Міністерства юстиції України від 05.12.2003 р. № 237/803/151/5 «Про затвердження Правил проставлення апостиля на офіційних документах, призначених для використання на території інших держав». Цей реєстр носить закритий характер, тому відомості про видані цим органом апостилі неможливо перевірити за допомогою ін- тернет-технологій в жодній з держав- учасниць Конвенції.

Окремими науковцями пропонується певний алгоритм дій із запровадження системи електронної апостиляції. При цьому державні та приватні нотаріуси мають залучатися до цієї адміністративної послуги з наділеними частковими повноваженнями. Зокрема, пропонується така послідовність надання цієї послуги [11]:

1) прийом та перевірка нотаріусом документів, що потребують апостилювання, від громадян;

2) перетворення документів, що потребують апостилювання, в електронний документ шляхом сканування їх в електронний файл формату PDF;

3) накладання електронного цифрового підпису (далі -- ЕЦП) нотаріуса на електронний файл формату PDF, відправка електронною поштою до Департаменту нотаріату та банкрутства (на сьогодні назву департаменту змінено на Департамент нотаріату та фінансового моніторингу);

4) отримання Департаментом нотаріату та банкрутства електронного файла з ЕЦП нотаріуса та перевірка справжності ЕЦП нотаріуса;

5) друк надісланих документів формату PDF, проставлення апостиля, внесення їх до відповідного реєстру;

6) розсилка завірених апостилем документів нотаріусу або громадянину (за згодою) рекомендованим листом, засобами поштового зв'язку.

Однак такий спосіб роздрукування та апостиляції копій відсканованих нотаріальних документів з використанням мокрої печатки, без використання електронного цифрового підпису та електронного апостиля не є електронним документом, який застосовується у міжнародній практиці. Крім того, сьогодні вбачається фактична неможливість застосування електронного цифрового підпису через невирішеність низки питань та відсутність деталізованих регуляторних актів у цій сфері, оскільки на даний час чинним законодавством України встановлені лише загальні організаційно-правові засади електронного документообігу та використання електронних документів, а також щодо правового статусу ЕЦП. При цьому існує значна кількість законодавчих обмежень та невирі- шених питань, які перешкоджають вільному та безризиковому використанню ЕЦП та електронних документів. Також видаються сумнівними переваги зазначеного способу щодо покращення доступу громадян до цієї послуги та мінімізація витрат населення, де не передбачається альтернативного способу самостійного отримання документів у Міністерстві юстиції, оскільки у випадку пересилання документів засобами поштового зв'язку тривалість надання цієї послуги може бути значно розтягнута у часі. Потрібно враховувати і той факт, що посольства відповідних іноземних країн, до яких необхідно звертатись фізичним особам чи представникам юридичних осіб щодо подання документів, на яких проставлений апостиль, розташовані у місті Києві і для цього їм потрібно приїздити саме до міста Києва.

Запропонований алгоритм дій частково може бути використаний для формування електронного реєстру апостильо- ваних документів, а не, як зазначено автором статті, для запровадження електронного апостилю (який впроваджений у систему електронного документообігу, зокрема Іспанії).

Разом з тим Міністерством юстиції на сьогодні розглядається питання електронної реєстрації (враховуючи досвід та практику Швеції, Естонії, де нотаріусам надано дозвіл на проставлення штампа «апостиль» та досвід Грузії, де є розмежування надання цієї адміністративної послуги шляхом розподілу функцій між «фронт-офісом» та «бек- офісом»). При цьому нотаріусам, відносно нотаріальних документів та документів, що виходять від судових інстанцій, мають бути делеговані повноваження на прийом документів для проставлення штампа «апостиль» та видачу готових документів шляхом роздрукування сертифікатів зі штампом «апостиль» з проставленням від імені держави печатки на цьому штампі.

Сьогодні в Україні здійснює нотаріальну діяльність 1358 державних нотаріусів та 5731 приватний, і як свідчить статистика з 147 150 проставлених компетентними органами апостилів у 2013 р. - 43 962 були проставлені в Міністерстві юстиції України на документах, оформлених державними або ж приватними нотаріусами. Також важливо, що у нотаріусів України вже є досвід роботи з низкою електронних реєстрів. Сьогодні нотаріус є реєстратором та користувачем більше 5 електронних реєстрів і має досвід роботи зі сканування документів, пов'язаних з реєстрацією речових прав на нерухоме майно. Так, після прийому заяви та документів нотаріус їх сканує і завантажує в спеціальну програму (електронна програма Державного реєстру речових прав), в якій цим документам присвоюється номер, після чого нотаріус приймає рішення про реєстрацію або відмову в ній.

У запропонованій нижче моделі проставлення штампа «апостиль» з розподілом функцій рішення про видачу штампа «апостиль» або про відмову у такій видачі буде приймати уповноважена на це посадова особа Міністерства юстиції шляхом перевірки справжності підписів і печаток нотаріусів або суддів за допомогою електронного реєстру відповідних відомостей. У разі позитивного рішення щодо заповнення в електронному вигляді сертифікат штампа «апостиль» інформація про виданий апостиль з присвоєнням унікального номера вноситься до електронного реєстру. Після отримання підтвердженого апостиля з Міністерства юстиції («бек-офіс»), нотаріус зможе роздрукувати сертифікат та прикріпити до документа.

Проілюструємо це на прикладі. Проставлення апостиля на нотаріальних документах та документах, які виходять від судових інстанцій України, буде здійснюватися за такою схемою: заявник (особа, на вимогу якої необхідно проставити штамп «апостиль») - нотаріус («фронт- офіс») (заповнює заяву та сканує документи, на яких необхідно проставити штамп «апостиль», шляхом їх сканування) - Міністерство юстиції («бек-о- фіс») (у вигляді перевірки зразків підпису та печатки нотаріуса або судді та заповнення в електронному вигляді сертифіката (штампа «апостиль») - нотаріус (роздрукування заповнених відповідними уповноваженими посадовими особами компетентних органів сертифікатів зі штампом «апостиль») - заявник.

Зазначена можливість отримання адміністративної послуги за принципом «єдиного вікна» має створити сприятливі умови для доступного та швидкого надання фізичним та юридичним особам послуг з проставлення штампа «апостиль», що зекономить час та кошти. Крім того, проілюстрований спосіб надання адміністративної послуги Міністерством юстиції значною мірою сприяє усуненню корупційних факторів, оскільки процедура функціонально розподілена між особами, які приймають документи, та особами, уповноваженими на прийняття відповідних рішень.

У результаті запровадження такої електронної системи перевірка дійсності документа, що пройшов процедуру легалізації, здійснюватиметься через електронний реєстр. Задля цього у штампі «апостиль» має міститися посилання на електронну адресу вповноваженого органу, згідно з яким шляхом введення реєстраційного номера документа та дати засвідчення (апостиляції), можна звірити реєстраційні дані, а також перевірити тотожність документа з його електронною копією.

Отже, запропонована система надання адміністративної послуги сприятиме збільшенню довіри до документів, виданих на території України та призначених для використання за кордоном і, як наслідок, підвищуватиме міжнародний рейтинг України. Запровадження системи електронної реєстрації, безумовно потребує врахування міжнародного досвіду тих країн, у яких функціонують електронні реєстри та система перевірки дійсності документів за допомогою сучасних цифрових технологій. Запровадження електронної реєстрації апостилів та облік документів, до яких було видано штамп «апостиль» і залучення до цієї правової процедури шляхом інформаційної взаємодії, зокрема Міністерства юстиції та нотаріусів. Це значно спростить процес видачі апостилів та створить сприятливі умови для уникнення підробки та шахрайства у сфері легалізації документів.

Запровадження єдиного національного електронного реєстру легалізованих документів, завірених штампом «апостиль» або тих, що пройшли процедуру консульської легалізації, потребує акумулювання певних додаткових ресурсів. Такий реєстр має містити електронні зразки печаток і підписів посадових осіб, уповноважених на підписання документів, що можуть бути легалізовані, електронні копії всіх легалізованих документів, дані про вповноважену особу компетентного органу-реєстратора, дату здійснення реєстрації та об'єднувати всі компетентні органи, уповноважені на проставлення штампа «апостиль». Задля реалізації цього стратегічного напряму для оптимізації адміністративних послуг у сфері легалізації документів вбачається доцільним здійснити відповідну правову регламентацію та низку організаційних заходів.

Список використаної літератури