Досвід нормативно-правового регулювання місцевого самоврядування в зарубіжних країнах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України

Досвід нормативно-правового регулювання місцевого самоврядування в зарубіжних країнах

Є.І. БОРОДІН

Авторське резюме

У статті досліджується досвід нормативно-правового регулювання місцевого самоврядування в зарубіжних країнах у контексті його можливого використання в Україні. Розглядається визначення місцевого самоврядування в конституційних актах, комплекс законів із зазначеної проблематики в окремих країнах. Приділено особливу увагу аналізу законодавчих актів про загальні засади місцевого самоврядування, визначено перелік основних питань, які розглянуто в зазначених документах та визначають їх структуру. У статті наведено дані про тенденцію щодо збільшення кількості нормативно-правових актів з питань місцевого самоврядування в зарубіжних країнах, внаслідок чого у більшості випадків окремими законами врегульовуються питання засад місцевого самоврядування, виборів до представницьких органів, повноваженням територіальних громад, статусу столиці, визначенню фінансової основи місцевого самоврядування, контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування. Звертається увага на наявну у ряді пострадянських та посткомуністичних країн протилежну практику поєднання в одному законодавчому документі проблематики державного управління та місцевого самоврядування. Звернуто увагу на термінологію нормативно-правових актів з питань місцевого самоврядування.

Ключові слова: місцеве самоврядування, нормативно-правове регулювання місцевого самоврядування, конституційні засади місцевого самоврядування, комплекс законів з місцевого самоврядування, структура закону, терміни та поняття.

Abstract

місцевий самоврядування конституційний законодавчий

Experience of the normative and legal adjusting of local self-government in foreign countries

YE.I. BORODIN Dnipropetrovsk regional institute of public administration of National academy for public administration under the President of Ukraine

The experience of the normative and legal adjusting of local self-government in foreign countries in the context of its possible application in Ukraine is investigated in the article. Local self-government definition in the constitutional acts, a set of laws on abovementioned problems in some countries are considered. Special attention is focused on the analysis of legislative acts on the general principles of local self-government, the list of main issues studied in the indicated papers and determines their structure, is defined. The article provides data on the trend towards an increase in the number of normative and legal acts on the issues of local self-government in foreign countries that in most cases some laws regulate the issue of local self-government principles, elections to representative bodies, territorial communities powers, capital status, definition of the financial basis of local self-government, control over the activities of local self-government bodies. The attention is paid on the existing in post-Soviet and post-Communist countries the opposite practice of combination in a single legislative document of public administration and local self-government problems. The attention is focused on terminology of normative and legal acts on local self-government issues.

Key words: local government, normative and legal adjusting of local self-government, constitutional principles of local self-government, a set of laws on local self-government, law structure, terms and notions.

Постановка проблеми

Актуальність вивчення досвіду нормативно-правового регулювання місцевого самоврядування в зарубіжних країнах полягає в тому, що створюється можливість визначити вже апробовані напрями розвитку законодавства у сфері місцевого самоврядування та запропонувати певні підходи для подальшої діяльності у зазначеному напрямі в Україні. Здобувши власний досвід формування законодавства у сфері місцевого самоврядування, Україна має враховувати надбання зарубіжних країн. Йдеться як про конституційні засади місцевого самоврядування, так іпро комплекс законів, які регулюють різноманітні аспекти функціонування самоврядної складової публічної влади. Найбільш корисним є наступний досвід нормативно-правового регулювання місцевого самоврядування: 1) країн, що мають міцні традиції демократичного правління та здійснюють (здійснили) реформи у напрямку децентралізації влади; 2) постсоціалістичних країн, що увійшли до Європейського Союзу; 3) країн, що виникли на просторі колишнього СРСР.

Аналіз досліджень і публікацій

Звернення до основних положень зарубіжного законодавства щодо місцевого самоврядування є одним з найважливіших елементів державно-управлінських досліджень в Україні. Дослідниками здійснено спробу визначити зміст конституційних положень про місцеве самоврядування в зарубіжних країнах [6], класифікувати конституції Європи на основі обсягу правового регулювання місцевого самоврядування [1], дослідити законодавство про самоврядування окремих країн [4].

Метою дослідження є висвітлення досвіду нормативно-правового регулювання місцевого самоврядування в зарубіжних країнах у контексті формування комплексу законодавчих актів щодо діяльності самоврядної гілки публічної влади.

Виклад основного матеріалу

Конституційне регулювання місцевого самоврядування в різних країнах світу має свою історію та свої особливості. За умов впровадження у практику основних положень Європейської хартії місцевого самоврядування та Всесвітньої декларації місцевого самоврядування, одним з яких є конституційне або щонайменше законодавче закріплення принципу місцевого самоврядування спостерігається процес більш детального розгляду зазначених питань в основних законах багатьох країн світу. Українські дослідники зарубіжного досвіду місцевого самоврядування запропонували наступну класифікацію конституцій країн Європи залежно від обсягу правового регулювання зазначеного питання: 1) конституції, які містять основи місцевого самоврядування, детально його регулюють; 2) конституції, які гарантують місцеве самоврядування та фрагментарно закріплюють його аспекти; 3) конституції, які не регулюють місцеве самоврядування [1].

Так, до першої групи держав віднесено 33 країни Європи: Австрію, Ліхтенштейн, Ірландію, Італію, Угорщину, Францію, Кіпр, Монако, Люксембург, Грецію, Португалію, Іспанію, Нідерланди, Хорватію, Болгарію, Македонію, Румунію, Словенію, Естонію, Словаччину, Литву, Чехію, Андорру, Російську Федерацію, Бельгію, Молдову, Вірменію, Казахстан, Азербайджан, Білорусь, Польщу, Сербію, Чорногорію. Найбільш поширеною практикою є включення до тексту Конституції окремого розділу «Місцеве самоврядування» (або аналогічного до нього), а також закріплення положення про гарантування права на місцеве самоврядування. Більшість із зазначених конституційних актів або зміни до них було ухвалено у 1990-ті - 2000-ні роки.

До другої групи країн віднесено Норвегію, Латвію, Ісландію, Німеччину, Данію, Швецію, Туреччину, Грузію, Швейцарію, Фінляндію. У конституціях цих держав акцент робиться на правах громадян, праві муніципалітетів вирішувати питання місцевого значення, неможливості втручання держави у справи комун тощо. При цьому такий стан справ пояснюється високим рівнем демократичності політичного режиму зазначених країн. Винятком становить лише Туреччина, яка характеризується жорстким централізмом.

І лише в невеликих за територією країнах (Ватикан, Мальта, Сан-Марино) питання самоврядування не врегульовується. До них додаються ще Боснія та Герцеговина [1].

Досліджуючи інші країни світу, можна побачити, що поняття «місцеве самоврядування» вживається в конституціях, ухвалених у другій половині ХХ ст. Цим пояснюється, зокрема те, що зазначені положення містяться в основних законах Індії, КНР, Японії, проте відсутні в Конституції США [5].

Серед питань, які найбільше представлено в зарубіжних конституціях, зустрічаються такі: перерахування адміністративно-територіальних одиниць місцевого самоврядування; проголошення автономії, незалежності органів місцевого самоврядування, їх право захищати свої права у судовому порядку; положення про делегування повноважень органів державної влади органам місцевого самоврядування; встановлення права органам місцевого самоврядування на запровадження місцевих податків; право на створення асоціацій місцевого самоврядування; запровадження контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування [6].

У Конституції Республіки Польща питанням місцевого самоврядування присвячено окрему шосту главу (ст. 163 - 172), в якій визначено такі основні питання: завдання органів місцевого самоврядування; гміна як головна одиниця місцевого самоврядування; органи місцевого самоврядування як юридичні особи; поділ компетенції між державними органами та органами місцевого самоврядування; прибутки органів місцевого самоврядування; право одиниці місцевого самоврядування на встановлення локальних податків та зборів; виконавчі установи органів місцевого самоврядування; місцеві референдуми; порядок нагляду з боку уряду за діяльністю органів місцевого самоврядування; право одиниць місцевого самоврядування на об'єднання та міжнародне співробітництво.

Аналіз законодавчих актів щодо місцевого самоврядування зарубіжних країн у контексті реформ в Україні, на наш погляд, потребує уваги до наступних питань: виокремлення місцевого самоврядування в окреме предметне поле законотворчості; формування комплексу документів із зазначеної проблематики та їх кодифікація; термінологічне забезпечення законотворчості; визначення структури законодавчих актів тощо.

У багатьох країнах світу законодавство про місцеве самоврядування складається з декількох актів, які присвячено загальним засадам самоврядування, виборам до представницьких органів, повноваженням територіальних громад, статусу столиці, визначенню фінансової основи місцевого самоврядування, контролю за їх діяльністю і т.ін.

Структурно більшість зарубіжних актів про місцеве самоврядування складається з окремих розділів, присвячених наступним питанням: загальні положення; представницькі органи місцевого самоврядування; виконавчі органи місцевого самоврядування; бюджет та комунальна власність; організація роботи; співпраця органів місцевого самоврядування та їх об'єднання у спілки; відносини з державними органами та контроль з їхнього боку; засади муніципальної служби; акти місцевого самоврядування тощо.

На першому місці в законодавчих актах стоїть визначення поняття місцевого самоврядування, якому, як правило, присвячено окрему статтю. Важливим елементом законів про місцеве самоврядування є окрема стаття, що визначає принципи самоврядної публічної влади.

У Законі Литовської Республіки «Про місцеве самоврядування» від 7 липня 1994 р. містяться наступні глави: загальні положення; функції самоврядування; надання публічних та адміністративних послуг; органи самоврядування, їх формування та повноваження; члени ради самоврядування; контроль та аудит самоврядування; виконавчий орган самоврядування, заклади публічного адміністрування, їх формування та повноваження; представництво громад населених пунктів; опитування місцевого населення; майно та фінанси; відносини з державними органами та представництво самоврядувань; правові гарантії самоврядувань та адміністративний нагляд; атрибутика та діловодство самоврядувань [8].

У законі Естонії «Про місцеве самоврядування» від 2 червня 1993 р. містяться наступні глави: загальні положення; зібрання місцевого самоврядування; управа; участь населення волості або міста в здійсненні місцевого самоврядування; економіка та бюджет; порядок роботи; підрозділ охорони правопорядку та посадовець охорони правопорядку; основи муніципальної служби; створення частин волості та міських районів і організації їх роботи; співробітництво одиниць самоврядування; відносини з державними органами та нагляд; відповідальність; застосування закону [10].

Зведений закон Данії «Про місцевий уряд» від 24 жовтня 2006 р. складається з восьми частин: загальні положення; місцева рада; комітети та інше; голова місцевої ради; фінансове управління місцевого уряду; контроль регіональної державної адміністрації; контроль з боку Міністра внутрішніх справ та охорони здоров'я; спеціальні положення [14].

Аналізуючи досвід нормативно-правового регулювання місцевого самоврядування в постсоціалістичних країнах, дослідники досить часто звертаються до адміністративно-територіальної реформи в Польщі. У цій країні було запроваджено багаторівневе управління за зразками держав Європейського Союзу, внаслідок чого реалізувався принцип не тільки надання певних повноважень, а ще й здатності самоврядних органів забезпечити свої функції.

Широко розповсюдженою практикою є ухвалення законів, що визначають загальні засади місцевого самоврядування та врегульовують його на всіх рівнях. Проте в Польщі для кожного з трьох наявних рівнів місцевого самоврядування (гміна, повіт, воєводство) існує окремий законодавчий акт. До цього необхідно додати, що згадані акти визначають повноваження органів місцевого самоврядування, а порядок виборів до органів місцевого самоврядування в Польщі визначається двома окремими законами, один з яких стосується рад гмін, повітів та сеймиків воєводств, а інший - обрання війта, бурмистра та президента міста.

Польський Закон «Про повітове самоврядування» від 5 червня 1998 р. складається з 10 розділів: загальне положення; обсяг діяльності та завдання повіту; органи повіту; місцеві правові акти, прийняті на рівні повіту; майно повіту; фінанси повіту; спілки, об'єднання і угоди повітів; нагляд за діяльністю повіту; міста на правах повіту; прикінцеве положення [15]. Закон Польської Республіки «Про самоврядування воєводства» містить 9 розділів: загальні положення; сфера діяльності; структура адміністрації воєводства; майно воєводства; фінанси воєводства; закордонна співпраця; нагляд за діяльністю воєводства; місцеві правові акти, які приймаються адміністрацією воєводства; прикінцеве положення [16]. У Законі «Про урядову адміністрацію у воєводстві» виділено п'ять розділів: загальні положення; воєвода; об'єднана воєводська адміністрація; акти місцевого права, прикінцеве положення та міститься додаток: Органи необ'єднаної (локальної) адміністрації [17].

У Польщі створено також спеціальне законодавство з питань фінансового забезпечення місцевого самоврядування, до якого належать закони «Про публічні фінанси», «Про доходи суб'єктів місцевого самоврядування», «Про відповідальність за порушення дисципліни у сфері публічних фінансів» [1].

Комплекс законів щодо місцевого самоврядування в Латвії включає наступні документи: «Про самоврядування», «Про вибори міських та сільських рад і об'єднаних муніципальних рад», «Про бюджети місцевого самоврядування», «Про вирівнювання фінансів місцевого самоврядування», «Про адміністративно-територіальну реформу».

Ухвалений у Латвії закон «Про місцеве самоврядування» врегульовує питання функціонування самоврядної гілки влади як на місцевому, так і на регіональному рівнях.

У Чеській Республіці питання місцевого самоврядування врегульовують закони «Про територіальні громади», «Про краї», «Про принципи місцевих бюджетів», «Про столицю м. Прагу», «Про місцеві збори», «Про аудит фінансової діяльності органів місцевого самоврядування та їх об'єднань» тощо.

Комплекс законодавства, що регулює питання місцевого самоврядування в Японії, включає такі нормативно-правові акти як закон про місцеві автономії, закон про місцевих комунальних службовців, закон про сільськогосподарські комітети, закон про місцеве самоврядування.

Специфіка законодавства Великобританії передбачає наявність як загально-нормативних актів, так і особливих парламентських актів, що регулюють питання місцевого самоврядування. Особливі парламентські акти адресовані конкретним муніципалітетам та зазвичай ухвалюються за ініціативою зацікавленого місцевого органу влади. До того ж, існують ще й так звані адаптивні закони, спрямовані на окремі муніципалітети на прохання їхніх рад. Компетенції місцевого управління визначаються також нормативно-правовими актами уряду, міністерств, департаментів. Ухвалений у 2000 р. у Великобританії закон про місцеве самоврядування надає можливість застосування трьох різних моделей організації місцевої виконавчої влади, позбавляючи уніфікації надання повноважень мера та шляхів його обрання.

Одним з напрямів розвитку муніципального законодавства є кодифікація нормативно-правових актів. Комплекс законів з питань місцевого самоврядування Франції, створений у процесі децентралізації влади в країні, включив до себе такі акти: закон про права і свободи комун, департаментів і регіонів (1982 р.), про розподіл компетенцій між державою і комунами, департаментами і регіонами (1983 р.), про вибори в регіональну раду (1986 р.), про статус місцевих депутатів (1992 р.), про територіальне управління Республіки (1992 р.). У 1996 р. було затверджено законодавчу частину Кодексу територіальних співтовариств, а в 2000 р. - регламентарну частину (включає до себе урядові акти). Зазначимо, що до цього часу у Франції діяв Кодекс комун, який регулював питання місцевого самоврядування лише на найнижчому рівні.

У лютому 2014 р. в Грузії було ухвалено Кодекс про місцеве самоврядування, в семи розділах якого визначено загальні положення, питання органів муніципалітету, організації місцевого самоврядування в столиці, участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування, бюджетні та економічні питання, державного надзору та аудиту, діяльність крайової консультативної ради [2].

Законодавчі акти з питань місцевого самоврядування, окрім основних положень, можуть містити також норми про відповідальність за порушення певних правил. Так, закон Естонії про місцеве самоврядування містить статті про відповідальність за порушення правил виконання робіт з благоустрою та землеробних робіт, порушення правил утримання собак та кішок.

Необхідно зазначити, що не в усіх постсоціалістичних країнах проблематика місцевого самоврядування виокремлювалася в окремому законодавчому акті. Так, у Болгарії в 1991 р. було ухвалено інтегрований Закон про місцеве самоврядування та місцеву адміністрацію. Подібний підхід поєднання в одному законі питань місцевого самоврядування та місцевого управління застосовано також в Білорусі («Про місцеве управління і самоврядування в Республіці Білорусь» (2009 р.)), Казахстані («Про місцеве державне управління і самоврядування в Республіці Казахстан» (2001 р.)), Киргизстані («Про місцеве самоврядування та місцеву державну адміністрацію» (2009 р.)), Вірменії («Про місцеве самоврядування» (2002 р.)).

У Законі Республіки Білорусь «Про місцеве управління і самоврядування в Республіці Білорусь» від 4 січня 2010 р. глави мають такі назви: загальні положення; ради; територіальне суспільне самоврядування; місцеве зібрання, місцевий референдум та інші форми місцевого самоврядування; виконавчі та розпорядчі органи; економічна основа місцевого управління та самоврядування; гарантії, нагляд та відповідальність у сфері місцевого управління та самоврядування; заключні положення [12].

Закон Республіки Казахстан «Про місцеве державне управління та самоуправління в Республіці Казахстан» від 23 січня 2001 р. містить всього чотири глави: загальні положення; освіта, компетенція та організація діяльності масліхатів, акими та акимати: освіта, компетенція та організація діяльності; заключні та перехідні положення [7]. А Закон Киргизької Республіки «Про місцеве самоврядування та місцеву державну адміністрацію» від 29 травня 2008 р. включає чотири розділи: загальні положення; місцеве самоврядування; місцева державна адміністрація; правові гарантії діяльності місцевої державної адміністрації та місцевого самоврядування [11].

Закон Республіки Вірменія «Про місцеве самоврядування» від 7 травня 2002 р. складається з наступних глав: загальні положення; муніципальна рада; глава муніципалітету та його апарат; компетенція глави муніципалітету; власність муніципалітету та господарська діяльність; програма розвитку муніципалітету та муніципальний бюджет; взаємовідносини державних органів та органів місцевого самоврядування; міжмуніципальні об'єднання; обласна рада, Єреванська рада; перехідні та заключні положення [9]. Розповсюдженим у зарубіжних країнах є підхід щодо законодавчого визначення положень про муніципальних службовців, відповідно до якого ухвалюється єдиний акт про публічну службу. Прийняття законодавчих актів з питань місцевого самоврядування на пострадянському просторі характеризувалося пошуком власних підходів щодо термінології із зазначеного питання. Так, Органічний Закон Грузії «Про місцеве самоврядування» включав визначення таких понять: «місцеве самоврядування», «самоврядовна одиниця», «органи місцевого самоврядування», «поселення (населений пункт)», «муніципалітет», «самоврядовне місто», «самоврядовне темі», «адміністративна одиниця», «первинна територіальна одиниця розселення населення», «село», «селище», «місто» [2].

У Законі Литви «Про місцеве самоврядування (Про основи місцевого самоврядування)» (ст. 3) наведено 18 термінів (на перших місцях стоять поняття «самоврядування», «місцеве самоврядування», «органи самоврядування» тощо) [8].

У Федеральному законі Російської Федерації «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» запроваджено наступні терміни і поняття: «сільське поселення», «міське поселення», «поселення», «муніципальний район», «міський округ», «внутрішньоміська територія (внутрішньоміське муніципальне утворення)», «питання місцевого значення міжпоселенського характеру», «органи місцевого самоврядування», «депутат», «посадова особа місцевого самоврядування», «виборна посадова особа місцевого самоврядування», «член виборного органу місцевого самоврядування», «особа, що заміщує муніципальну посаду», «благоустрій території поселення», «муніципальний правовий акт», «адміністративний центр сільського поселення, муніципального району» [13].

Висновки

Отже, в зарубіжних країнах накопичено великий досвід щодо створення комплексу законодавчих актів з питань місцевого самоврядування. До основних питань, що належать нормативно-правовому регулюванню, віднесено такі як визначення загальних засад місцевого самоврядування, особливості його організації на різних рівнях, виборів до представницьких органів, реалізації місцевого самоврядування в столиці держави, функціонування територіальних громад, бюджетно-фінансових аспектів тощо. Має місце також процес кодифікації законодавства з питань місцевого самоврядування в окремих країнах. Подальші дослідження проблематики, на наш погляд, передбачають поглиблене вивчення зарубіжного законодавства за окремими напрямами організації та діяльності місцевого самоврядування.

Список літератури

1. Бориславська О. Децентралізація публічної влади: досвід європейських країн та перспективи України / О. Бориславська, І. Заверуха, Е. Захарченко та ін. ; Швейцарсько-український проект «Підтримка децентралізації в Україні - DESPRO». К.: ТОВ «Софія», 2012. 128 с.

2. Кодекс о местном самоуправлении: органический закон Грузии от 5 февраля 2014 г. № 1958-ІІс. Режим доступа: https://matsne.gov.ge/index.php?option=com_ldmssearch&v iew=docView&id=2244429&publication=0&lang=ru.

3. Конституции государств Европы: в 3 т. / под общ. ред. Л. А. Окунькова. М.: Изд-во НОРМА, 2001. Т. 1. 824 с., Т. 2. 840 с., Т. 3. 792 с.

4. Лазор О. Д. Публічна самоврядна влада в Республіці Італія та Україні: особливості організації та функціонування: монографія / О. Д. Лазор, І. П. Шелепницька. К.: Дакор, 2008. 172 с.

5. Лангинен А. В. О соотношении понятий «местное управление», «местное самоуправление», «муниципальное управление» / А. В. Лангинен // ARS ADMINISTRANDI, 2009. № 1. С. 112 - 117.

6. Михайлишин Л. Р. Системи місцевого управління зарубіжних країн: порівняльний аналіз: монографія / Л. Р. Михайлишин. Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2009. 188 с.

7. О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан: закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. № 148. Режим доступа: http://www. adilet.gov.kz/ru/node/15719.

8. О местном самоуправлении: закон Литовской Республики от 7 июля 1994 г. № I-533. Режим доступа: http://constitutions.ru/archives/5314/.

9. О местном самоуправлении: закон Республики Армения от 7 мая 2002 г. Режим доступа: http://www.parliament.am/legislation.php?sel=show&ID=1305&lang=rus.

10. О местном самоуправлении: закон Эстонии от 2 июня 1993 г. Режим доступа: https:// www.siseministeerium.ee/public/2006_KOKS_vene.doc.

11. О местном самоуправлении и местной государственной администрации: закон Кыргызской Республики от 29 мая 2008 г. № 99. Режим доступа: http://www.budget.kg/files/.f/ files/laws/doc/.

12. О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь: закон Республики Беларусь от 4 января 2010 г. № 108-З. Режим доступа: http://www.pravo.by/main.aspx?gu id=3871&p0=H11000108&p2=%7bNRPA%7d.

13. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон Российской Федерации от 16 сентября 2003 г. Режим доступа: http:// www.consultant.ru/popular/selfgovernment/.

14. Про місцевий уряд: зведений закон Данії від 24 жовтня 2006 р. № 1060. Режим доступу: http://www.csi.org.ua/www/?p=2414.

15. Про повітове самоврядування: закон Польщі від 5 червня 1998 р. Режим доступу: http://www.csi.org.ua/www/?p=868.

16. Про самоврядування воєводства: закон Польщі від 5 червня 1998 р. Режим доступу: http://www.csi.org.ua/www/?p=858.

17. Про урядову адміністрацію у воєводстві: закон Польщі від 5 червня 1998 р. Режим доступу: http://www.plukr.org/files/41_zakon4.doc.

Размещено на Allbest.ru