Зарубіжні практики правової інституціоналізації громадських об’єднань

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 32 7

Київського національного університету імені Т.Г. Шевченка

ЗАРУБІЖНІ ПРАКТИКИ ПРАВОВОЇ ШСТИТУЦЮНАЛІЗАЦП ГРОМАДСЬКИХ ОБ'ЄДНАНЬ

Петренко Катерина Миколаївна

Сьогодні практично кожна країна цивілізованого світу гарантує право на свободу громадських об'єднань. У більшості країн законодавство прямо дозволяє формування таких організацій, як клуби, товариства, об'єднання, фонди. Крім того, деякі країни прямо визнають право громадян вступати в організації (Угорщина, Косово, Македонія), так само як право не бути членом об'єднання (Чеська Республіка, Чорногорія). У деяких країнах право на свободу об'єднань закріплено тільки за громадянами (Стаття 40 Конституції Румунії), тоді як в інших це право прямо надається «всім і кожному» (Стаття 43 Конституції Хорватії). Законодавство країн світу, таким чином, створює умови для інституціоналізації громадських об'єднань, встановлюючи рамки та своєрідні «правила гри» для їх функціонування.

Становлення і розвиток громадянського суспільства та його складових в сучасній Україні досліджують вітчизняні науковці: Г. Зеленько, М. Пірен, В. Ребкало, С. Телешун, В. Цвих. Серед зарубіжних дослідників проблеми інститутів та інституційного розвитку неурядових організацій піднімаються в працях Е. Гріндела, П. Моргана, Д. Найта, Д. Норта, А. Тобелема, Ф. Фукуями та ін. Питання діяльності міжнародних організацій цікавлять українських та зарубіжних вчених, серед яких О. Кучик, М. Мальський, М. Мацях, Д. Йост, І. Лукащук, О. Пархомчук, П. Циганков та ін. Проблема ж правової інституціоналізації громадських об'єднань в різних країнах світу мало досліджена вітчизняними науковцями. На думку автора, дана тема є особливо важливою та актуальною для сучасної України в умовах активізації громадського сектору та реформування системи його взаємодії із державною владою. Позитивний міжнародний досвід має справляти значний вплив на законодавчий процес в Україні у сфері інституційного оформлення та функціонування громадських об' єднань.

Саме тому дана стаття має на меті аналіз правових систем різних країн світу у їх підході до визначення та організації діяльності громадських об' єднань, їх виділення як окремих інститутів та взаємодії з іншими акторами політичної системи, їх інституціоналізації. Автор бере за основу дві основні правові системи, що виділяються в науковій літературі - англо-саксонську та романо-германську. Далі через аналіз законодавства країн-представників цих систем (Англії, США, Канади і Франції, Німеччини відповідно) автор намагається проаналізувати різницю підходів до визначення та класифікації громадських об'єднань, а також до правових привілегій та обмежень їх діяльності.

Закони країн світу по-різному сьогодні визначають сутність громадських об'єднань та дозволені рамки їх діяльності, які часто залежать від офіційного статусу та різновиду, до якого належить організація. Сьогодні у світі існують дві основні організаційно правові форми ГО: об'єднання і фонди. Об'єднання - це засновані на членстві організації, чиї члени або їх виборні представники становлять вищий керівний орган організації. Вони можуть бути сформовані в суспільно-корисних цілях або в загальних інтересах своїх членів. Фонди традиційно засновуються на базі майна, призначеного для конкретних цілей, і управляються незмінною радою директорів (наприклад, рада директорів сама призначає наступників членів, які пішли у відставку). В деяких країнах фонди можуть створюватися в приватних інтересах, хоча в багатьох інших вони повинні служити на благо суспільства.

І об'єднання, і фонди прямо або непрямо пов'язані «забороною на розподіл прибутків». В деяких юрисдикціях застосовується позитивне формулювання, тобто ГО зобов' язані використовувати свій прибуток і майно в цілях, передбачених статутом організації. В інших країнах застосовується негативне формулювання - законодавство забороняє ГО розподіляти чисті прибутки між будь-ким. Незалежно від конкретного формулювання, заборона на розподіл прибутків є тою загальною ознакою, яка відрізняє ГО від комерційних компаній.

Метою громадських об'єднань зазвичай є здійснення діяльності на благо суспільства або в загальних інтересах своїх членів. У більшості країн світу фонди можуть створюватися тільки в суспільно-корисних цілях; проте в деяких країнах фонди можуть служити і приватним цілям. Інші організаційні форми, як правило, мають більш вузький діапазон дозволених законом цілей. Наприклад, суспільно-корисні компанії в Чеській Республіці зобов'язані «надавати населенню суспільно-корисні послуги на об'єктивних і рівноправних умовах» [5].

Для того, щоб претендувати на статус «суспільно-корисної організації», об'єднання або фонд (чи інша організаційно-правова форма ГО) повинно більшу частину діяльності присвячувати суспільно-корисним цілям. Перелік суспільно-корисних цілей, безумовно, різниться в різних країнах, відображаючи потреби, цінності і традиції конкретної держави.

Ряд міжнародних документів та нормативних актів різних країн світу містять обмеження, введені відносно політичної діяльності ГО. На думку ряду міжнародних експертів, а також автора даної роботи, ці обмеження недостатньо чітко і виправдано в даних документах пояснюють право органів державної влади на законне втручання. Якщо це визначення включає, наприклад, критику урядової політики, то обмеження на політичну діяльність громадських об'єднань буде неможливо виправдати. Свобода вираження включає аналіз публічної сфери, діяльності політичних діячів, право на суспільну дискусію. Таким чином, громадським об'єднанням має забезпечуватись право на отримання інформації та висловлення не лише «спокійних» ідей, але і таких, що мають негативний або критичний характер. Саме так забезпечується плюралізм думок, проголошений та важливий для демократичних суспільств. Можливість участі у політичному житті суспільства є важливим аспектом інституційного становлення громадських об'єднань, а тому вимагає детального аналізу у законодавстві різних країн світу.

Термін «політична діяльність (активність)» має багато інтерпретацій в міжнародному праві. У найширшому сенсі, це поняття визначається як таке, що має наслідки для державної політики. Залежно від контексту, політична діяльність може бути визначена вузько або широко, включати підтримку або критику кандидатів на державні посади, підтримку політичних партій, лобіювання законів, участь у громадській пропаганді, підтримку чи критику судових процесів, участь в громадських дискусіях та формування інформаційного порядку денного громадськості.

В цілому, умови правової інституціоналізації громадських об'єднань залежать від системи права, яка існує в країні. Так, сьогодні в світі виділяють англо-саксонську та роману-германську правові сім'ї, які по-різному розглядають систему функціонування НГО.

Країни з традицією загального права (так звана англо-саксонська правова сім'я, до якої належать Англія, США, Канада, Австралія, Нова Зеландія тощо), як правило, класифікують ГО на благодійні та суспільно корисні. Для благодійних громадських об'єднань країни загального права зазвичай обмежують здатність брати участь в політичній діяльності, тому що такі заходи сприймаються як нецільові та потенційно конфліктні з суспільно корисними ГО. Крім того, виникають питання щодо фінансування такої публічно- політичної діяльності благодійних ГО. Тому країни загального права, як правило, менше обмежують діяльність благодійних громадських об'єднань, проте чітко регламентують їх політичну активність.

В Англії та Уельсі, наприклад, благодійна організація ніколи не може бути сформованою з метою участі у політичній діяльності і ніколи не може підтримувати політичну партію чи кандидата. Благодійні організації, однак, можуть брати участь у деяких політичних заходах (наприклад, лобістська діяльність), якщо діяльність пов'язана з конкретними цілями благодійної організації або необхідна для покращення галузі в цілому, і якщо ці політичні заходи не є основною причиною для її існування. Не благодійні ГО можуть вільно брати участь у політичній діяльності. У Канаді та Ірландії прийняті аналогічні нормативні підходи. Обмеження на політичну діяльність поширюється тільки на благодійні цілі та організації. В Ірландії благодійні організації мають право застосовувати допоміжні політичні заходи, такі як пропаганда чи консультації щодо реформування законодавства з метою сприяння їх первинній благодійній цілі. У випадку Канади благодійна організація може займатися політичною діяльністю за умови, що вона є «допоміжною та випадковою» до благодійної діяльності і «не включає в себе пряму або непряму підтримку політичних сил, політичної партії чи кандидата на державну посаду» [7].

Некомерційні організації Канади мають додаткові фінансові переваги. Так, вони звільняються від податку на прибуток відповідно до пункту 149 Закону Канади про податки на прибутки, крім того, ці організації:

• не зареєструються з боку уряду відповідно до Закону Канади про податки на прибутки і мають максимально спрощену звітність (з цієї причини немає точних даних про те, скільки подібних організацій діє у Канаді);

• не можуть бути благодійними по загальному праву відповідно до Міністерства національного доходу, регулювання благодійних організацій здійснюється більш жорстко;

• не можуть надавати квитанції для пожертвувань, які забезпечували б податкові пільги для донорів;

• можуть фінансуватися будь-яким законним способом, зсередини країни або поза її меж, але жодна зареєстрована благодійна організація не може надавати кошти некомерційним;

• членство в організаціях не обмежується канадськими громадянами, навіть головою ГО можуть бути іноземці.

Визначення «громадської організації» в законодавстві Канади включає ряд перерахованих некомерційних цілей, проте всі можна звести до визначення «будь-яка мета, крім прибутку». Крім того, щоб відповідати визначенню громадської організації відповідно до Закону Канади про податки на прибуток, доходи організації не мають розподілятися між її членами. Це узгоджується з відомою міжнародною концепцією «не-розподільчої організації» (non-distributing organization), що є в певній мірі візитною карткою ГО у багатьох країнах світу.

У Сполучених Штатах обсяг допустимої участі в державній політиці для ГО безпосередньо пов'язаний з їх статутними цілями і фактичною діяльністю. Благодійні організації, які підпадають під дію Податкового кодексу, не можуть присвячувати значну частину своєї діяльності на проведення пропаганди чи впливу на законодавчий процес, їм заборонено залучатися в політичні кампанії на заміщення державних посад. В межах цього обмеження, благодійним організаціям дозволяється витрачати визначену кількістю грошей для впливу на законодавство, до того ж вони можуть публікувати результати (непартійних) досліджень і надавати технічну допомогу законодавчим органам. Інші категорії об'єднань, такі як цивільні чи бізнесові, позбавлені подібних обмежень.

Заснування та функціонування некомерційних організацій в Сполучених Штатах визначається і регулюється законодавством штату (на відміну від федерального закону). Є 3 основних типи некомерційних організацій США:

1. Некомерційні корпорації: найпоширеніший різновид ГО в Сполучених Штатах. Як правило, некомерційні корпорації, як і їхні комерційні/ бізнес партнери, мають статус юридичної особи та обмежену відповідальність. Вони управляються радою директорів, яка має широку свободу дій, щоб вирішити, як краще домогтися поставлених цілей. Головна відмінність некомерційних корпорацій від комерційних полягає, логічно, в тому, що вони створюються для суспільного блага і не використовують свої активи для прибутків своїх членів, акціонерів або інших інсайдерів (за виключенням відповідної плати своїм співробітникам за надані послуги).

2. Трасти: головна альтернатива некомерційним корпораціям. У той час, як корпорації мають в своїй основі статути, трасти використовують в своїй діяльності загальне право. По суті, трасти є механізмом, за допомогою якого один або декілька юридичних осіб є офіційними власниками майна, яке зобов'язуються використовувати в інтересах іншої особи, групи чи мети. Таким чином, концептуальна спрямованість трастів не на своїй організації як окремій одиниці, але на своєму зобов'язанні використати наявні ресурси для досягнення заявлених (не особистих) цілях. Трасти можуть бути приватними або благодійними, проте в наш час рідко створюють трасти для благодійних цілей. інституціоналізація правовий влада законодавство

3. Некорпоративні асоціації: групи людей можуть утворювати некорпоративні асоціації, що регулюються виключно їх взаємною згодою і не потребують реєстрації державою. Ці членські асоціації надзвичайно гнучкі, але мають той недолік, що не мають юридичної структури і усі члени асоціації несуть відповідальність за потенційні дії та борги асоціації.

Серед неприбуткових організацій США податкове законодавство містить декілька категорій. Серед так званих «благодійних організацій» виділяють «благодійні організації» і «приватні фонди», а також існують організації «соціального добробуту».

1. Благодійні організації. Їх діяльність регулюється статтею 501 Податкового Кодексу США, відповідно до якої вони повинні мати організаційну структуру і працювати виключно для однієї або декількох суспільно корисних цілей [8].

Податкове законодавство США розрізняє два види благодійних організацій: громадське благодійництво та приватні фонди. Різниця між ними, грубо кажучи, у характері їх фінансування та ставленні до приватних інтересів вкладників, які надають фінансову підтримку. Зазвичай такі організації проходять перевірку на предмет фінансових донорів: чи надходять гроші від широкого числа вкладників, чи від вузького кола осіб. До благодійних організацій (громадське благодійництво) в Сполучених Штатах відносяться, в тому числі, деякі школи, лікарні, церкви і медичні науково-дослідні центри, автоматично відносяться до громадського благодійництва.

2. Організації суспільного добробуту. Громадські організації суспільного добробуту (також регулюються статтею 501 Податкового Кодексу США) дуже схожі на благодійні організації. Як і благодійні, організації суспільного добробуту повинні використовувати свої активи в суспільно корисних цілях і не можуть розподіляти прибуток серед приватних осіб чи в їх інтересах. Проте такі організації не обмежуються в своїй лобістській діяльності, а також в діяльності, яка спрямована на зміну законодавства.

В Англії та Уельсі існує фундаментальна відмінність у правовому регулюванні неблагодійних, некомерційних та благодійних організацій. Відмінність у правовому регулюванні відноситься до оподаткування, членства та взаємодії із органами державної влади.

Не благодійні та некомерційні організації не підлягають будь-якому регулюванню з боку держави. Вони можуть бути створені і діяти без реєстрації. Вони також можуть зареєструватися для взаємодії з іншими юридичними суб'єктами як компанії з обмеженою відповідальністю, та отримати полегшений варіант податкового регулювання.

Благодійні організації, як правило, підлягають обов'язковій реєстрації, якщо вони мають прибуток, що перевищує Ј5000 на рік, проте санкції за відсутність реєстрації не передбачені законодавством. Усі благодійні організації мають право на дуже широкі податкові пільги.

Щодо політичної діяльності, не благодійні та некомерційні організації не підлягають додатковим обмеженням на політичну діяльність крім тих, які накладаються на звичайних осіб та організації. Основні обмеження, які застосовуються для всіх, є запроваджені відповідно до виборчого законодавства. В основному вони стосуються розміру фінансових внесків для кандидатів та публічних комунікацій відповідно до Закону про Комунікації (2003) [6].

В цілому, в більшості країн загального права, допустимі межі політичної діяльності ГО визначено на основі того ж загального нормативного підходу. По-перше, обмеження стосуються тільки благодійних або безподаткових організацій (і не для всіх категорій ГО). По-друге, деякі види діяльності, в тому числі пряма та непряма підтримка або критика політичної партії чи кандидата на виборну посаду суворо забороняється. По-третє, інші види політичної діяльності громадських об'єднань чітко регламентуються, як то вплив на законодавчий процес, пропаганда чи лобіювання (наприклад, така діяльність повинна бути допоміжною до визначених загальних цілей організації, політична діяльність не повинна бути істотною частиною загальної діяльності тощо). Точні межі того, що припустимо, а що ні може бути розглянуто в національних судах країн загального права. Наприклад, суди в Канаді послідовно розширила поняття «політичної діяльності», що приблизило його в певній мірі до таких видів діяльності, як освіта, пропаганда, політична аналітика.

У країнах так званого цивільного права (романо-германська правова група, до якої відносять Німеччину, Францію, Бельгію, Швейцарію тощо) слідують більш ліберальному підходу до регулювання політичної діяльності ГО. Як правило, немає конкретних положень, що стосуються політичної діяльності громадських об'єднань в цивільних кодексах. Країни, включаючи Францію, Бельгію, Голландію, Фінляндію, Італію, Іспанію, Німеччину, Данію не встановлюють обмежень на діяльність ГО в сфері державної політики. Деякі країни з цивільним правом навіть активно заохочують політичну діяльність інститутів громадянського суспільства. В Бельгії, наприклад, існує явне «право слідувати критиці» (право критикувати), яке можуть використовувати об'єднання для захисту інтересів та ідеї організації. Політичні партії в Німеччині створюють законні фонди з метою спрямування ресурсів у громадський сектор. А в Швейцарії однією з офіційних функцію громадських об'єднань є мобілізація та представлення інтересів громадян у прийнятті політичних рішень.

На фоні цього дозвільної підходу, обмеження на політичну діяльність ГО все ж іноді накладаються через податки або адміністративне право, особливо якщо організація працює в області, що передбачає податкові пільги. У Німеччині, наприклад, діяльність, що передбачає податкові привілегії, не включена в визначення політичної діяльності. Звільнені від оподаткування організації не можуть виступати в якості прямих прихильників політичних партій; вони не мають права підтримувати кампанії політичних партій або кандидатів. У Франції кодифіковане право не перешкоджає суспільно корисним організаціям (напр., комунальним асоціаціям) брати участь в політичній діяльності, проте рішення Державної Ради (the Conseil d'Etat) роз'яснює, що організації, які ведуть політичну діяльність, не можуть бути визнані як суспільно-корисні організації.

Французьке законодавство визнає дві основні форми неприбуткових організацій: об'єднання та фонди. Об'єднання можуть служити власній або суспільній користі. Їх регулювання здійснюється Законом 1901 року про Угоду Асоціацій (Law of 1901 Relating to the Contract of Associations - Закон про громадські об'єднання), в якому вони визначаються як «угода, за якою дві або більше осіб діляться у визначений спосіб своїми знаннями або діяльністю з іншою метою, ніж отримання прибутку. Ці відносини регулюються відповідно до загальних принципів, обов'язкових для договорів і зобов'язань» [9]. Суспільно корисні організації поділяються на два види в залежності від інтересу: загального чи комунального.

Французький закон також визнає три основні форми фондів: 1) комунальні фонди; 2) захищені фонди; 3) корпоративні фонди. Також існують чотири інші форми фондів, але вони створюються не так часто: науково-дослідницькі, партнерські, університетські фонди та наукові основи співробітництва. Ці фонди є об'єктами регулювання різних нормативних актів, наприклад, тільки комерційні організації можуть заснувати корпоративні фонди. Всі фонди повинні служити меті суспільної користі. Профспілки, релігійні організації і політичні партії у Франції також кваліфікуватися як ГО.

В Німеччині законодавчо закріплено три форми громадських об'єднань: асоціації, фундації та товариства з обмеженою відповідальністю. Звільнення від широких категорій оподаткування доступні для тих ГО, незалежно від їх правової форми, які безпосередньо здійснюють громадську користь, благодійну діяльність та церковну діяльність. ГО в Німеччині, як правило, дозволяється брати участь у політичній діяльності. Обмеження, пов'язані з політичною діяльністю, застосовуються переважно до об'єднань, звільнених від оподаткування.

Асоціація є членською організацією, члени якої об'єдналися для досягнення спільної мети. Асоціації можуть функціонувати без реєстрації та без утворення юридичної особи (стаття 54 Цивільного кодекс Німеччини) [11]. Неекономічні асоціації, основна мета яких не повинна включати ведення бізнесу, можуть отримати статус юридичної особи після реєстрації в місцевому суді.

Фонд, відповідно до статей 80-88 Цивільного кодексу Німеччини, є юридичною особою, чиї активи мають використовуватись для досягнення мети, проголошеної засновниками [11]. Існуючий Федеральний закон в Цивільному кодексі Німеччини, який був змінений в 2002 році, недостатньо широко регулює діяльність фондів. Основними нормативними актами в цьому аспекті є закони 16 штатів (земель). Німецьке законодавство дозволяє існування як фундацій суспільного блага, так і фундацій приватного призначення. Крім того, фонди можуть функціонувати як некорпоративні фонди, засновані на базі трастів; такі утворення набувають все більшої ваги, адже вони можуть користуватися тими ж податковими перевагами, які мають ГО, регульовані Цивільним кодексом.

З початку 1980-х років німецький уряд та державні управлінці все частіше підтримували та стимулювали співпрацю з громадськими об'єднаннями. Уряд розглядає сильний громадський сектор як передумову подальшого демократичного розвитку та соціальної згуртованості в суспільстві. Всі більша частка державного бюджету резервується для зміцнення громадського сектору та стимуляції участі громадян у вирішення соціальних проблем. ГО Німеччини мають також вирішальну роль в процесі прийняття політичних рішень - регулярно проводяться та мають вплив громадські слухання напередодні парламентських рішень, які проводяться регулярно.

Отже, англо-саксонська та романо-германська правові традиції створюють різні умови для правової інституціоналізації громадських об'єднань. Відрізняється не лише підхід до формулювання сутності та мети інститутів громадянського суспільства, але і міра їх самостійності від держави, можливості впливу на політичні процеси, форми взаємодії з державною владою, фінансові можливості тощо. Кожний із описаних підходів має ряд недоліків і переваг, проте однозначно представляє велику цінність з точки зору вивчення системи функціонування громадських об'єднань у різних країнах світу, їх взаємодії із політичною та державною сферою, власного інституційного оформлення. Україна все ще знаходиться в процесі формування власного демократичного підходу до інституціоналізації громадських об'єднань і, особливо, їх взаємодії із державною владою. Такий підхід, спираючись на міжнародний досвід, необхідно виробити найближчими роками та закріпити нормативно у національному законодавстві.

Анотація