Правові засади сучасної аграрної реформи в Україні та роль селянина в її проведенні

Правові засади сучасної аграрної реформи в Україні та роль селянина в її проведенні

Статья посвящена исследованию правовых основ проведения современной аграрной реформы в Украине. Особенное внимание уделено правовым проблемам и социальной роли крестьянина в ее проведении.

Аграрная реформа, земельная реформа, крестьянин

The article investigates the legal principles of formation of modern agricultural reform in Ukraine. Particular attention is paid to the legal issues and the role of the farmer in pursuing it.

Agrarian reform, land reform, peasant

Сучасна аграрна реформа в Україні передбачає перетворення, зміну та вдосконалення аграрних відносин з метою створення конкурентоспроможного аграрного виробництва як на внутрішньому, так і на міжнародному ринках аграрного сектору економіки України, який достатньою мірою забезпечував би продовольчу безпеку як складову національної безпеки держави, достатній рівень життя населення.

Важливими складовими аграрної реформи є: по-перше, перетворення земельних відносин. Здійснення перетворень у цій сфері має на меті покращення економічного та соціального становища села. Передбачається наблизити селянина до власності на землю, так і створення ринку землі.

На законодавчому рівні аграрна реформа була започаткована прийняттям Верховною Радою України постанови «Про земельну реформу» від 18 грудня 1990 року [1]. Відповідно до неї всі землі Української РСР були проголошені об'єктом земельної реформи. Завданням зазначеної реформи є: перерозподіл земель з одночасним наданням їх у довічне успадковане володіння громадянам, а також у постійне володіння колгоспам, радгоспам, іншим підприємствам, установам і організаціям та користування з метою створення умов для рівноправного розвитку різних форм господарювання на землі, формування багатоукладної економіки, раціонального використання й охорони земель. Ці перетворення стосувалися насамперед відносин власності на землю, володіння, користування й розпорядження земельними ділянками як основним засобом виробництва у сільському господарстві. Отже, земельна реформа в Україні, як складова аграрної реформи, має чітко виражений аграрний, сільськогосподарський характер, оскільки стосується передусім відносин з використання земель саме сільськогосподарського призначення.

Реформування земельних відносин повинно вирішити питання щодо наближення селянина до власності на землю та інші засоби виробництва, яке слід розглядати як одне із найважливіших завдань земельної реформи. Розв'язувати його слід застосовуючи механізми розпаювання земель сільськогосподарських підприємств.

Правовою підставою паювання земель стали Укази Президента України: «Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва» від 10 листопада 1994 р. [2]; «Про порядок паювання земель переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціями» від 8 серпня 1995 р. [3]; «Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки» від 3 грудня 1999 р. [4] та ін.

Паюванню підлягали сільськогосподарські угіддя, передані у колективну власність колективним сільськогосподарським підприємствам, сільськогосподарським кооперативам, сільськогосподарським товариствам, у тому числі створені на базі радгоспів та ін. державних сільськогосподарських підприємств. Паювання земель передбачало визначення розміру земельної частки (паю) у колективній власності на землю кожного члена сільськогосподарського підприємства. У разі виходу громадянина з сільськогосподарського підприємства за його заявою здійснювалося відведення земельної ділянки в натурі в установленому порядку і видавався державний акт на право власності на цю земельну ділянку.

Важливим завданням земельної реформи є створення й функціонування ринку землі. Через відсутність легітимного, прозорого ринку землі не можна вважати логічно завершеними перетворення земельних відносин. Перетворення земельних відносин у нашій державі набули характеру поступовості й довготривалості. На сьогодні гостро стоїть питання щодо невідкладного прийняття закону «Про купівлю-продаж землі».

По-друге, важливою складовою аграрної реформи є зміна відносин власності на майно, як матеріально-технічних засобів аграрного виробництва, тобто перетворення майнових відносин у сільському господарстві. Указом Президента України «Про заходи щодо забезпечення захисту майнових прав селян у процесі реформування аграрного сектора економіки» від 29 січня 2001 р. [5] було передбачено, що завершення реформування аграрного сектора економіки на засадах приватної власності є невідкладним завданням органів виконавчої влади. На виконання даного Указу Президента постановою Кабінету Міністрів України «Про врегулювання питань щодо забезпечення захисту майнових прав селян у процесі реформування аграрного сектора економіки» від 28 лютого 2001 р. [5] були затверджені: «Методика уточнення складу і вартості пайових фондів майна членів колективних сільськогосподарських підприємств, у тому числі реорганізованих»; «Порядок визначення розмірів майнових паїв членів колективних сільськогосподарських підприємств та їх документального посвідчення»; «Типове положення про комісію з організації вирішення майнових питань, що виникають у процесі реформування аграрного сектору економіки» та ін. Наведені нормативні акти в основному забезпечили процес розпаювання майна сільськогосподарських підприємств та в певній мірі виділено відповідне майно колишнім членам колективних сільськогосподарських підприємств.

По-третє, напрямом аграрної реформи є реструктуризація аграрного виробництва, пов'язана з появою нових суб'єктів аграрного підприємництва, його організаційно-правових форм. Правовою основою проведення таких перетворень став Указ Президента України «Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки» від 3 грудня 1999 р. [7], відповідно до якого колективні сільськогосподарські підприємства були реформовані в сільськогосподарські підприємства з приватною формою власності на землю і майно у сільськогосподарські товариства, сільськогосподарські кооперативи, фермерські господарства та ін. Зазначені суб'єкти аграрного господарювання діють на підставі положень Цивільного і Господарського кодексів України, Законів України «Про господарські товариства» від 19 вересня 1991 р.; «Про акціонерні товариства» від 17 вересня 2008 р.; «Про фермерське господарство» від 19 червня 2003 р.; «Про сільськогосподарську кооперацію» від 20 листопада 2012 р. [7, 8, 9, 10,] тощо та разом з державними й комунальними сільськогосподарськими підприємствами забезпечують виробництво аграрної продукції.

Необхідно звернути увагу на Указ Президента України «Про забезпечення економічних інтересів і соціального захисту працівників соціальної сфери села та вирішення окремих питань, що виникли в процесі проведення земельної реформи» від 12 квітня 2000 р., який створював правову основу для функціонування приватно-орендних сільськогосподарських підприємств [11]. Кабінету Міністрів України було доручено визначити організаційні і майнові основи діяльності приватно-орендного сільськогосподарського підприємства виходячи з того, що зазначене підприємство засновується на власності фізичної особи, а діяльність такого підприємства здійснюється на засадах оренди земельних часток (паїв), майна, а також використовується праця фізичних осіб на підставі трудових договорів. Дотепер це доручення не виконано, а сам цей Указ Президента скасовано.

У ході проведення аграрної реформи та цілеспрямованої аграрної політики на роздержавлення й приватизацію майна в аграрному секторі економіки, реалізації права приватної власності на землю відбуваються процеси переорієнтації, пошуку нових форм господарювання. Внаслідок чого з'явилися великі організаційні форми - агрохолдинги. Останні функціонують на підставі Закону України «Про холдингові компанії в Україні» від 15 березня 2006 р. [12].

Реструктуризація аграрного виробництва дала змогу створити нові, раніше не відомі, сільськогосподарські товаровиробники - це особисті селянські господарства. Закон України «Про особисте селянське господарство» від 15 травня 2003 р. [13] визначає правові, організаційні, економічні та соціальні засади ведення такого селянського господарства.

По-четверте, складовою аграрної реформи є формування інфраструктури аграрного ринку. Створення належної інфраструктури аграрного ринку є фактором розвитку ринкових відносин. Тому інфраструктура аграрного ринку повинна розвиватися з урахуванням особливостей сільськогосподарського виробництва, звертаючи увагу на, підвищений ризик виробництва, сезонність, віддаленість переробних, заготівельно-збутових, обслуговуючих та ін. структур. Формування необхідної інфраструктури аграрного ринку має здійснюватися з урахуванням потреб сільськогосподарських товаровиробників, а тому передбачено створення й функціонування оптових ринків сільськогосподарської продукції, агробірж, аукціонів, ярмарків, агроторгових домів, заготівельних кооперативів тощо. На них покладається завдання щодо заготівлі, реалізації товарної сільськогосподарської продукції, постачання матеріально-технічних ресурсів та обслуговування аграрних товаровиробників.

Правову основу для функціонування оптових ринків сільськогосподарської продукції створює низка нормативних актів. Наприклад, вищенаведеним Указом Президента України «Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки» від 3 грудня 1999 р. передбачається створення аграрних бірж, оптових ринків сільськогосподарської продукції, агроторгових домів, аукціонів, ярмарків, заготівельних кооперативів. Щодо створення ринкового аграрного ринку є також Укази Президента: «Про заходи щодо забезпечення формування та функціонування аграрного ринку» від 6 червня 2000 р. [14]; «Про заходи щодо прискорення розвитку аграрного ринку» від 8 серпня 2002 р. [15]; «Про заходи щодо розвитку аграрного ринку» від 30 серпня 2004 р. [16] та ін.

Постановою Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо створення оптово-продовольчих ринків, організації закупівель сільськогосподарської продукції в господарствах приватного сектора, реформування системи споживчої кооперації» від 19 березня 1997 р. [17] затверджено заходи щодо створення оптово-продовольчих ринків, організації закупівель сільськогосподарської продукції в господарствах приватного сектору, реформування системи споживчої кооперації. Передбачалося, зокрема, розроблення і затвердження Примірного положення про оптово-продовольчий ринок. Постановою Кабінету Міністрів України «Про концепцію розвитку біржового ринку сільськогосподарської продукції» від 5 серпня 1997 р. було затверджено Концепцію розвитку біржового ринку сільськогосподарської продукції [18]. Постановою Кабінету Міністрів України «Про оптові продовольчі ринки» від 9 червня 1999 р. були встановлені більш конкретні заходи щодо становлення та діяльності оптового ринку [19]. Постановою Кабінету Міністрів України «Про активізацію діяльності біржового ринку продукції агропромислового комплексу та необхідних для його потреб матеріально-технічних ресурсів» від 19 жовтня 1999 р. були закріплені положення щодо закупівлі сільськогосподарської продукції та продовольства для державних потреб, їх реалізації з державних ресурсів і державного резерву, а також постачання підприємствам матеріально-технічних ресурсів [20]. Великого значення для розвитку оптового ринку сільськогосподарської продукції має Постанова Кабінету Міністрів України «Про створення аграрної біржі» від 26 грудня 2005 р. [12] та ін. На рівні закону створення й функціонування оптових ринків врегульовано Законом України «Про оптові ринки сільськогосподарської продукції» від 25 червня 2009 р. [22]. Цей Закон визначає правові засади організації діяльності оптових ринків сільськогосподарської продукції в державі. Він також регулює відносини в цій сфері та спрямований на захист прав і законних інтересів аграрних товаровиробників, які здійснюють оптовий продаж вирощеної власноруч продукції. Разом з тим, даний Закон не врегульовує низку питань, а тому приймаються інші підзаконні нормативно-правові акти, які належать до цієї сфери.

По-п'яте, невід'ємним напрямом при здійсненні аграрної реформи є посилення протекціонізму сільського господарства. Останнє в умовах жорсткої конкуренції не може функціонувати без заходів його державної підтримки. Така підтримка полягає в застосуванні державних заставних закупівель зерна, кредитних субсидій, особливостей страхування, дотацій та ін.

Важливим щодо державної підтримки аграрного сектору економіки, його центральної ланки - сільського господарства, є Закон України «Про стимулювання розвитку сільського господарства на період 2001-2004 років» від 18 січня 2001 р. [23]. Даний Закон визначає особливості податкової й бюджетної політики у сфері сільського господарства, кредитного забезпечення аграрних товаровиробників, страхування ризиків сільськогосподарського виробництва. Систему заходів державного протекціонізму сільськогосподарських товаровиробників закріплено в Законах України: «Про державну підтримку сільського господарства України» від 24 червня 2004 р. [24]; «Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року» від 18 жовтня 2005 р. [25] та ін.

Необхідно зазначити, що навіть неповний перелік і поверховий аналіз тільки наведених законів і підзаконних нормативно-правових актів, які своїм масивом утворюють правові засади для аграрних перетворень, розвитку аграрних відносин, свідчить про його перманентний стан, постійне змістовне наповнення, що відповідає ринковим умовам.

Аналіз практичного застосування прийнятих в останній період законів і підзаконних нормативних актів, так чи інакше пов'язаних із здійсненням аграрної реформи, вказує на недостатню увагу на роль і значення селянина щодо аграрних перетворень, з одного боку, на протиріччя концептуальних підходів до висвітлення принципових питань такої ролі в цілому селянства - з другого. Оскільки цьому питанню не надається належної уваги, то все це впливає на загальний рівень теоретичних обґрунтувань, висновків, затрудняє їх конкретизацію і, як наслідок, негативно впливає на вирішення важливих питань ефективного соціально-економічного розвитку сільського господарства і всього аграрного сектору економіки.

Виходячи з цього, перед аграрно-правовою наукою, яка відображає більш високий рівень пізнання об'єктивних процесів розвитку аграрних відносин, постає завдання дослідити важливі аспекти ролі селян у проведенні аграрної реформи. Зрозуміло, що аграрні відносини є предметом практичного застосування відповідного теоретичного обґрунтування виробничих і соціальних відносин у сільському господарстві. Разом з тим це є й зворотнім зв'язком для перевірки якості, науковості і подальшого розвитку аграрно-правової науки. Тут аграрно-правова наука, поряд з іншими, вносила і буде вносити свій внесок у розробку й реалізацію одного із вузлових питань щодо становлення демократичної системи аграрних відносин у земельній сфері, формування на цій основі в сучасних умовах ефективних власників-селян, як підприємливих людей мати право приватної власності на землю, інші засоби виробництва. Це не виключає колективної форми їх використання, але тільки на добровільних засадах.

Отже, існує потреба в аналізі деяких аспектів реалізації селянином права приватної власності на землю, що є основою всієї системи аграрних відносин за його участю, як виробника аграрної продукції, з точки зору його ціннісної орієнтації. правовий приватний власність земля селянин

Земельна реформа, як складова аграрної реформи, передбачає використання тези «земля - селянам», що є підставою для теоретичного аналізу проблем, за якими в загальному вигляді проглядається принцип соціальної справедливості. До того ж, інша теза «земля належить тому, хто її обробляє», що є похідною від першої, повинна конкретизувати її. Але вона не розкриває сутності селянина з огляду диференціації селян як виробників аграрної продукції, враховуючи професіоналізм, працелюбність, природжену здатність працювати в якості землевласника, землекористувача або найманого сільськогосподарського управлінця (менеджера) тощо.

Доцільно зазначити, що хоч як би змінювалися соціально-економічні складові аграрних відносин життєдіяльності селян, непорушним є сутність селянина, особливостей його праці, побуту, звичаїв, менталітету тощо. Однак слід мати на увазі важливу ознаку, яка властива селянину - це особливий вид трудової діяльності. Селянин, як випливає з довідкової літератури, - це людина яка обробляє землю [26]. Представники сучасної аграрно-правової науки, які досліджують поняття «селянин», ідентифікують селянина з сільським мешканцем, який також займається обробітком землі [27, 8].

Виходячи з цього, соціальна роль селянина полягає у застосуванні своєї праці в процесі обробітку землі. У зв'язку з цим, виникає питання: як аграрна реформа впливає на підвищення соціальної ролі селянина? З'ясування даного питання дає змогу визначити його соціальний статус у земельних відносинах, як центральних, але тільки одних із всієї сукупності аграрних відносин. Отже, доцільно зупинитися на окремих аспектах висвітлення цих проблем.

Вище вже говорилось про застосування механізму паювання земель. Останній передбачав визначення розміру земельної частки (паю) у колективній власності на землю кожного члена сільськогосподарського підприємства. У разі виходу громадянина з сільськогосподарського підприємства за його заявою здійснювалося відведення земельної ділянки в установленому порядку і видавався державний акт на право власності на цю земельну ділянку. Необхідно зазначити, що наведені вище приписи законодавства дали змогу понад 6 млн. селян стати власниками земельних ділянок сільськогосподарського призначення.

Виникає питання: наявність у селянина державного акту на право власності на земельну ділянку сільськогосподарського призначення, отриманої внаслідок розпаювання, робить його ефектним власником, чи підвищується його роль як землероба, праця якого пов'язана з вирощуванням на цій земельній ділянці аграрної продукції?

Варто пам'ятати, що в Україні у середньому на одного селянина припадає 4,1 га розпайованої землі. Це дало змогу створити майже 500 тисяч особистих селянських господарств. Ведення останніх допомагає задовольнити особисті потреби шляхом виробництва, переробки і споживання сільськогосподарської продукції, реалізації її надлишків та надання послуг з використання майна такого господарства, у тому числі й у сфері сільськогосподарського туризму. Решта селян, більша їх частина, здали земельні ділянки, які є їхньою власністю, в оренду. Наведене свідчить, по-перше, що наявність у селянина державного акта на земельну ділянку певною мірою обмежує право власника земельної частки. У більшості випадків селян із-за відсутності у них належної матеріально-технічної бази фактично змушують вносити частку (пай) в статутний фонд деяких сільськогосподарських підприємств, або, нерідко обманним шляхом, укладати договори оренди земельної ділянки, тобто позбавляють вільно розпоряджатися правом власності на землю. Слушно зауважує професор В.І. Семчик: «якщо хтось гадає, що громадяни, які мають акти на землю, є її повноправним власником, то помиляється, адже вони не знають, де розташовані їхні ділянки. Окрім того, всі державні акти знаходяться в сейфах керівників приватних підприємств. Селяни не можуть їх забрати, бо угоди оренди укладені, як правило, на довготривалий термін» [29].

Укладення селянином договору оренди землі з сільськогосподарським підприємством, наприклад, з фермерським господарством, сільськогосподарським товариством з обмеженою відповідальністю тощо, не дає йому змогу не тільки обробляти, а навіть контролювати процес її використання. Такий селянин, як правило, не є засновником або учасником конкретного підприємства, нерідко не знаходиться в трудових відносинах з ним. У такому випадку, селянину відводиться «пасивна» роль спостерігача у накопиченні капіталу засновниками приватних підприємств. Передача селянином з різних обставин в оренду земельної ділянки, як засобу виробництва, фізичній або юридичній особі, не створює для нього умов безпосередньо займатися обробітком землі і здійснювати трудову діяльність.

Тут рентні відносини до землі самого селянина є протилежними започаткованому аграрною реформою принципу: земля належить тому, хто її обробляє. Отже, втрачається соціальне призначення селянина як землероба, що є ціннісним орієнтиром в суспільстві.

По-друге, звужують соціальну функцію селянина, як головної виробничої сили в сільському господарстві, процеси, пов'язані з оптимізацією землекористування приватними господарствами й консолідацією земельних ділянок сільськогосподарського призначення та формування більш ефективного землеволодіння сільськогосподарськими товаровиробниками, розробленням механізму впливу на створення й розвиток суб'єктів, які здійснюють велике товарне аграрне виробництво, що неминуче впливає на його ефективність. Тут підвищення ефективності сільськогосподарського виробництва, сталого розвитку пов'язується з великим та надвеликим аграрним бізнесом, який на сьогодні представлений агрохолдингами. Останні намагаються монополізувати відносини в сфері землекористування.

Професор М.В. Шульга зауважує, що при цьому агрохолдинги займають домінуючі позиції на ринку як виробники і експортери сільськогосподарської продукції, маючи доступ до відносно дешевих закордонних банківських кредитів. Виробляючи більш дешеву аграрну продукцію, названі суб'єкти практично витісняють з продовольчого ринку дрібних та середніх сільськогосподарських товаровиробників. При цьому агрохолдинги, задовольняючи свої приватні інтереси, залишають осторонь соціальні аспекти сільськогосподарського виробництва [30]. До цього варто додати, що агрохолдінги - це «олігархи-латифундисти. Якщо вони не ведуть навіть свого сімейного присадибного господарства, це - вже не селяни, не безпосередні сільськогосподарські виробники, а крупні підприємці, латифундисти агробізнесу, своєрідні поміщики».

Таким чином, очевидно, що аграрна реформа в Україні мінімізувала соціальну роль селянина. Оскільки вона була ініційована «зверху», то забула про селянина, як головного суб'єкта аграрних перетворень в сільському господарстві, людину з її особливою селянською землеробною формою життєдіяльності. Формально участь селянина в аграрних перетвореннях на законодавчому рівні нібито передбачається, але його статус як головної діючої особи в них, їх носія заслуговує не пріоритетне підвищення його соціальної ролі в ринкових умовах, економічної свободи. Саме приватна власність на землю, яку набув селянин у процесі проведення аграрної реформи, повинна надавати йому впевненість у тому, що продукт його праці не буде у нього відібраний він матиме спокій, бажання постійно й старанно працювати, втілення результатів своєї праці у речі не тільки матеріального, а й морального, духовного та іншого порядку.

Отже, наявність права приватної власності на землю, справедливого механізму її економічної й правової реалізації є чинником ефективної діяльності селянина незалежно від форми господарювання. Залежно від того, хто володіє і розпоряджається землею, яка роль і місце селянина щодо земельної власності, складається раціональна соціально-економічна структура аграрного устрою, а також забезпечується активність, дієвість стимулів господарського використання селянином землі. У цьому контексті слушною є думка професора В.В. Носіка, що власник землі і хлібороб мають поєднуватися в одній особі, вироблена на землях сільськогосподарська продукція повинна належати її виробнику і може бути вільно реалізована ним на внутрішньому і зовнішньому ринках [31].

Все це створює належне соціально-економічне середовище, в якому буде жити й зацікавлено трудитися селянин як головна виробнича сила в сільському господарстві, від якого залежить добробут усього населення держави. Селяни, які працюють на землі, як люди «заслуговують на загальну повагу, як носіїв народних традицій, високої громадянської моралі та свідомості» [32].

За такого підходу соціальна роль селянина є значною, реально не перебільшеною, а за його відсутності - тільки декларованою.