Прокуратура як спеціальний суб'єкт запобігання корупції в Україні

Постановка проблеми

Керуючись положеннями ст. 19 Конституції України, органи державної влади й органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України [1, с. 12]. Вищевказане стосується всіх без винятку службових осіб, незалежно від їхнього службового становища (звання, рангу, чину, кваліфікаційного класу), відомчої приналежності органу, характеру та сфери його діяльності, обсягу повноважень або форми власності, на підставі якої створені та функціонують підприємства, установи й організації.

Метою публікації є дослідження сучасного стану протидії корупції в Україні та визначення напрямків запобігання органами прокуратури як спеціальним суб'єктом запобігання.

Аналіз публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми

Загалом, проблематикою дослідження корупційної злочинності у службовій сфері в різні часи займалися видатні вчені, зокрема П.П. Андрушко, С.А. Алтухов, О.Ф. Бантишев, Б.В. Волженкін, А.В. Галахова, О.О. Дудоров, С.І. Дячук, К.П. Задоя, Б.В. Здравомислов, В.Ф. Кириченко, М.Й. Коржанський, Б.В. Леонов, В. А. Ломако, О. А. Мартиненко, В.Д. Меньшагін, О.С. Новаков, М.І. Панов, Є.В. Прокопович, В.І. Рибачук, А.Б. Сахаров, О.Я. Свєтлов, А.А. Стрижевська, А.М. Трайнін, Б.С. Утєвський, М.І. Хавронюк, В.Г. Хашев, Г.І. Чангулі, В.М. Чхіквадзе, С.А. Шалгунова та ін.

Серед останніх досліджень варто вказати праці А.В. Коваленка, В.О. Самотієвич та І.О. Томчук, які в 2012 році захистили дисертації на тему “Запобігання зловживання владою або службовим становищем працівниками органів внутрішніх справ України”, “Давання хабара: кримінально-правова та кримінологічна характеристика” та “Кримінологічна характеристика особистості працівників ОВС України, які вчинили злочини”. Проте на науковому рівні останнім часом досліджень з приводу запобігання корупційним злочинам органами прокуратури не було здійснено.

Виклад основного матеріалу

Складна криміногенна ситуація, що склалася у більшості регіонів нашої держави, потребує негайної розробки дієвих механізмів реагування та мінімізації негативного впливу та проявів корупції. Такими можуть бути не тільки діяльність правоохоронних органів, але й активність громадськості, концептуальність наукових розробок.

Як свідчать статистичні дані, за результатами проведеної організаційної роботи органами прокуратури в 2013 році до суду з обвинувальними висновками направлено 2046 кримінальних справ ( - 25% у порівнянні з минулим роком), з яких майже половина - за фактами хабарництва ( - 24% у порівнянні з минулим роком). Слідчими органів прокуратури розслідувано та передано до суду майже всі справи (97%) про злочини з ознаками корупції. До кримінальної відповідальності притягнуто більше 2,3 тис. осіб.

З числа закінчених кримінальних справ, направлених до суду з обвинувальним висновком: 905 справ про одержання хабара (ст. 368 КК України), 639 справ щодо зловживання владою або службовим становищем (ст. 364 КК України), 104 справи про перевищення влади або службових повноважень (ст. 365 КК України) тощо.

Порівняно з 2012 роком менше вчинено корупційних злочинів посадовцями районних державних адміністрацій (-28), однак майже на третину зросла кількість вчинених злочинів посадовцями облдержадміністрацій.

В цілому на 12,6% більше виявлено та притягнуто до відповідальності корупціонерів серед службових осіб органів місцевого самоврядування.

В той же час Генеральна прокуратура України протягом року переорієнтовувала зусилля правоохоронців на викриття корупційних злочинів серед посадовців вищих рангів.

Таким чином, є необхідність удосконалення діяльності правоохоронних органів щодо протидії корупції, надання їм відповідних міжнародних стандартів та вимог, з одного боку, та відсутність комплексних наукових досліджень з цієї проблематики - з іншого, обумовлюють актуальність і важливість спеціального комплексного дослідження кримінально-правових заходів запобігання корупції органами внутрішніх справ.

Нами проаналізовано праці С.В. Степченка, О. О. Чиркіна, С. Мірошниченка, Т.В. Корнякової, С.А. Буткевич з приводу визначення органів прокуратури як спеціального суб'єкта запобігання злочинності.

Так, у своїй статті С.В. Степченко охарактеризовує прокуратуру як суб'єкт протидії злочинності та вказує на спільні ознаки, які характерні для правоохоронних органів, вказуючи на значиму функцію запобігання злочинності органами прокуратури в контексті реалізації загальної та індивідуальної профілактики. Її зміст полягає у системі цілеспрямованих державних і громадських заходів щодо виявлення, усунення, ослаблення та нейтралізація причин злочинності. Також, коли попереджувальна діяльність виявляється малоефективною, то застосовується відвернення злочину.

Зокрема, С. Мірошниченко розглядає прокуратуру в системі суб'єктів, що запобігають злочинності, тим самим охоплює всі державні органи, що мають на меті запобігання та протидію злочинності. Він вважає, що складовою протидії злочинам проти правосуддя є представництво прокурором інтересів держави і громадян у суді: підтримання державного обвинувачення.

Також у статті висвітлено безпосередньо роль прокуратури як спеціального суб'єкта протидії злочинності.

Досить чітко і однозначно висловлюється з цього питання у своєму дослідженні український вчений С.А. Буткевич, який приводить за приклад досвід Узбекистану, де є відповідний департамент, який контролює процес фінансових операцій як у країні, так і конкретних підприємств.

Т.В. Корнякова визначає прокуратуру у кримінологічному контексті у діяльності щодо запобігання злочинності, враховуючи, що «...функціонування всієї системи протидії злочинності немислиме без озброєння цього суб'єкта кримінологічними знаннями відповідного рівня». Науковець акцентує увагу на тому, що кримінологічну функцію доречніше розглядати як таку, що здійснюється судовими органами, враховуючи аналіз українських та зарубіжних напрацювань. Проте, можна вести мову й про кримінологічну функцію в системі соціально-правового механізму протидії злочинності з урахуванням загальноорганізаційної та управлінської діяльності суб'єктів запобігання [2, с. 231].

Що стосується діяльності органів прокуратури в контексті запобігання корупції, варто визначити їх безпосередню роль серед суб'єктів запобігання. В цьому аспекті діяльність прокурорських органів може виражатися у здійсненні прокурорського нагляду щодо встановлення причин і умов, які сприяли вчиненню корупційних правопорушень, координаційної діяльності із протидії корупції відповідно до положень ч. 5 ст. 5 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції», де вказуються суб'єкти, спеціально уповноважені на здійснення заходів щодо протидії корупції [3, ст. 404].

Відносини, що виникають під час вчинення корупційних правопорушень, в Україні регламентуються нормами антикорупційного законодавства, мета яких полягає в удосконаленні правової основи запобігання корупції, а саме: Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції» від 7 квітня 2011 р. № 3206-УІ, Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо відповідальності за корупційні правопорушення» від 7 квітня 2011 р. № 3207-УІ, Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення національного законодавства у відповідність із стандартами Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією» від 18 квітня 2013 р. № 221-УІІ, Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації державної антикорупційної політики» від 14 травня 2013 р. № 224-УІІ. Вищевказані законодавчі акти сприяють імплементації норм міжнародних договорів та впливають на мінімізацію криміногенних проявів корупції та хабарництва в Україні.

Новими змінами значно розширено повноваження прокурора зі здійснення прокурорського нагляду за виконанням закону при провадженні у справах про корупційні адміністративні правопорушення, а саме: передбачено обов'язкове повідомлення прокурора про складання протоколу із зазначенням характеру вчиненого правопорушення та норми порушеного закону (ст. 257), повідомлення прокурора про розгляд відповідної справи у суді (ст. 277-2), обов'язкова участь прокурора при розгляді справи у суді (ст. 250).

Зовсім нелогічно виглядала ситуація, коли розробники законопроекту віднесли органи прокуратури до спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції, але повноваженнями складати протоколи про корупційні адміністративні правопорушення не наділили. І лише на останньому етапі прийняття Закону цей недолік було усунуто завдяки зусиллям керівництва Генеральної прокуратури України та внесено зміни до пункту 11 статті 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення, відповідно до яких прокурор має право складати протоколи про корупційні адміністративні правопорушення.

Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення національного законодавства у відповідність із стандартами Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією» суттєво посилює відповідальність за вчинення корупційних правопорушень. Зокрема, нормами Закону криміналізуються поняття «обіцянки неправомірної вигоди» та «прийняття обіцянки неправомірної вигоди». Відповідно ст. 172-2 та ст. 172-3 виключено з КУпАП, внесено зміни до ст. 354, 368, 368-2, 368-3, 369, 369-2, 370 КК України [4, с. 180].

Суттєві зміни і доповнення внесено до Кримінального кодексу України. Зокрема, в новій редакції викладено статтю 18, якою визначено поняття спеціального суб'єкта злочину, а також службової особи. Слід зазначити, що визначення поняття службової особи значно розширено [5, с. 11].

Змінено редакцію розділу XVII Кодексу. Тепер він називається так: «Злочини у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов'язаної з наданням публічних послуг».

Внесено зміни до статей, які передбачають кримінальну відповідальність за зловживання владою або службовим становищем, перевищення влади, службове підроблення та службову недбалість, прийняття пропозиції, обіцянки або одержання неправомірної вигоди службовою особою (ст. 368 КК України набрала чинності з 1 січня 2014 року), а також викладено в новій редакції статтю 370, яка тепер передбачає відповідальність за провокацію прийняття пропозиції, обіцянки або одержання неправомірної вигоди або комерційного підкупу.

До Кримінального кодексу введено такі нові склади злочинів:

- зловживання повноваженнями службовою особою юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми (ст. 364¹);

- зловживання повноваженнями особами, які надають публічні послуги (ст. 365²);

- незаконне збагачення (ст. 368²);

- підкуп службової особи юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми (ст. 368³);

- підкуп особи, яка надає публічні послуги (ст. 3 6 8⁴);

- зловживання впливом (ст. 369²) [6, с. 795-836].

Як вбачається, саме ці склади злочинів можна вважати корупційними, хоча конкретно визначення цього поняття у кримінальному законодавстві немає.

На нашу думку, посилення кримінальної відповідальності за вказані суспільно небезпечні діяння пов'язано у першу чергу з тим, що в Україні щороку зростає рівень корупції та злочинів у сфері службової діяльності.

Якщо узагальнити вищезазначене, то можна дійти висновку, що сьогодні у державі утворюється новий підхід до боротьби з корупцією, а його реалізація потребує координації не тільки правоохоронних органів, а й усіх гілок влади. Головну роль у цьому відведено саме прокуратурі.

Це підтверджується й результатами соціологічних досліджень, що проводилися в Україні як вітчизняними, так і зарубіжними спеціалістами. Так, результати соціологічних опитувань наведено у дисертаційних дослідженнях Д.Г. Заброди з приводу того, що явище корупції найбільш поширене у лікарських закладах (23,9% опитаних), далі за рейтингом - навчальні заклади (17,3%), міліція (16,5 %), органи місцевої влади (14,3%), вищі органи влади (9,5%) та ДПА (8,6%). Незначну поширеність корупції респонденти відмічають у прокуратурі (5,65%) та судах (3,9%).

Відповідно до положень частини першої статті 3 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції», до суб'єктів, які здійснюють заходи щодо протидії корупції, віднесено Президента України, Верховну Раду України, Кабінет Міністрів України, а також органи прокуратури України в межах повноважень, визначених Конституцією України та законами.

В останні роки в Україні у сфері протидії корупції зроблено досить багато: прийнято спеціальний антикорупційний закон та низку інших законодавчих актів антикорупційного спрямування, схвалено Концепцію боротьби з корупцією, розроблено спеціальну антикорупційну програму, на політичному рівні проголошено курс на посилення протидії цьому злу, запроваджено систематичне проведення на найвищому рівні організаційних заходів за участю керівників правоохоронних та інших державних органів, присвячених питанням протидії корупції тощо.

Однак ці та інші, здійснювані в державі та суспільстві, заходи не призвели до відчутних позитивних результатів у справі протидії корупції. Причин тому багато: як об'єктивних, так і суб'єктивних. Одна з них полягає у тому, що протягом існування України як незалежної держави антикорупційні процеси не мали належного наукового забезпечення. Власне, на сьогодні проблему протидії корупції визначають три аспекти, співіснування яких є досить парадоксальним фактом: по-перше, вона є надзвичайно актуальною для соціального життя загалом і для юридичної науки і практики зокрема, що визнається і підкреслюється усіма; по-друге, про неї надзвичайно багато говорять політики, журналісти, інші категорії громадян; по-третє, при цьому вона характеризується низьким рівнем наукового дослідження.

Констатація низького рівня дослідження не говорить про відсутність будь-яких наукових досліджень проблеми протидії корупції. Вони є, але їх рівень не відповідає потребам антикорупційної діяльності, яка є комплексом правових, адміністративних, виховних та інших заходів, що здійснюються з метою забезпечення законності діяльності органів державної влади, професійного і чесного виконання службовцями своїх повноважень, недопущення встановлення корумпованих зв'язків, виявлення фактів корупційних діянь, притягнення до відповідальності винних осіб, мінімізації наслідків такого роду діянь, усунення причин та умов, які сприяють корупційним правопорушенням.

Саме з позицій економічного аспекту корупції необхідно розглядати Програму економічних реформ на 2010-2014 роки (далі - Програма).

Остання орієнтована на відновлення економічного зростання й модернізації економіки країни та міжнародний рейтинг Doingbusiness (легкість ведення бізнесу) [7, с. 12].

Задекларовано, що реформи будуть спрямовані на побудову сучасної, стійкої, відкритої й конкурентоспроможної у світовому масштабі економіки, формування професійної й ефективної системи державного управління, і зрештою - на підвищення добробуту українських громадян.

З огляду на це не слід гіпертрофувати економічний аспект корупції, оскільки її сутність насамперед пов'язана з іншими суспільними відносинами, а саме тими, які складаються у сфері реалізації публічної влади. Тож від результатів державної стратегії та практичної діяльності у сфері економіки і правоохоронної політики залежатиме ефективність протидії корупції, яка поглиблює негативні соціально-економічні процеси в державі і консервує загальну кризу суспільства в цілому. Корупція у сфері господарських відносин призводить до створення унікальної структури економіки, яка живиться інфляцією, нееквівалентним обміном результатів праці між суб'єктами ринкових відносин, перерозподілом і захопленням чужої власності, постійним зубожінням переважної частини населення. Ця структура перетворює корупцію та «тіньові» принципи підприємництва на реальні чинники економічного розвитку. Деякі дослідники називають такі відносини «корумпованою економікою», визначаючи її як зрошування незаконного виробництва з часткою держапарату, що забезпечує функціонування незаконного підприємництва [8, с. 79].

Програма економічних реформ на 2010-2014 роки - перша, придатна до змістовного обговорення, українська урядова програма, що містить чіткий перелік дій. Вона визначає проблеми, що постають перед Україною, і охоплює широкий набір стратегічних перетворень за п'ятьма напрямами. Втім, п'ятий напрям: реформування державної служби й виконавчої влади, у Програмі лише визначено, а блок реформ щодо модернізації системи державного управління не представлено.

Для виконання завдань Програми передбачено зміни законодавства, але лише у вигляді переліку законопроектів, які планується прийняти, замість реального плану законодавчих змін, що має визначати, які конкретно норми законодавства буде скасовано, прийнято або змінено. Заплановані зміни у законодавстві не мають належного інституційного і бюджетного забезпечення, тобто з трьох необхідних напрямків реалізації державної політики (законодавство, інституції, фінансування) у Програмі є лише один (законодавство). Також у Програмі акцентовано увагу на завершенні процедур з визнання обов'язковими для України міжнародних договорів, що регулюють міжнародну співпрацю правоохоронних органів, взаємодію у сфері боротьби з міжнародною злочинністю й адміністративними правопорушеннями [9, с. 8].

Відповідно до частини четвертої статті 3 нового Закону, спеціально уповноваженими суб'єктами у сфері протидії корупції, до основних завдань яких віднесено виявлення, припинення та розслідування корупційних правопорушень, є спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ України, податкової міліції, по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, якщо інше не передбачено законом.

Повноваження зазначених суб'єктів визначено в Законах України «Про міліцію», «Про Службу безпеки України», «Про оперативно-розшукову діяльність», «Про організаційно-правові основи боротьби із організованою злочинністю та корупцією».

Слід звернути увагу на те, що, відповідно до нового Закону, органи прокуратури таких повноважень позбавлені. На них покладено здійснення координації діяльності правоохоронних органів з питань протидії корупції.

Враховуючи вищеозначене, можна запропонувати такі заходи для протидії корупційним злочинам та ефективного здійснення заходів запобігання органами прокуратури:

1. розробити пропозиції щодо забезпечення єдиної судової практики розгляду в судах матеріалів адміністративних та кримінальних справ про корупційні правопорушення з чітким постатейним розподілом за статтями Розділу ХУІІ «Злочини у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов'язаної з наданням публічних послуг»;

2. покращити матеріальне становище осіб, які виконують функції держави та можуть виступати потенційними суб'єктами корупційних діянь;

3. зміцнити взаємодію між органами прокуратури при здійсненні процесуального керівництва по кримінальних провадженнях зазначеної сфери та з місцевими органами державної виконавчої влади та господарчими органами, а також неурядовими та міжнародними громадськими організаціями.

Висновок

Резюмуючи вищевикладене, слід зазначити, що роль органів прокуратури щодо запобігання корупційним правопорушенням є беззаперечною. Це підтверджується не тільки нормативно закріпленими положеннями, але й активною науковою діяльністю, що здійснюється працівниками органів прокуратури в контексті розробки ефективних заходів запобігання корупційним правопорушенням.

Якщо аналізувати всі вищерозглянуті праці вчених щодо протидії корупції органами прокуратури, можна зазначити, що першочергове завдання постає у врегулюванні законодавчих протиріч.

Кримінально-правова політика в контексті запобігання корупції в Україні потребує вдосконалення, активних дій з боку компетентних органів. Хоча на сьогоднішній день нормативна база в даній сфері існує, проте не до кінця реалізується в реальному житті, при виявленні злочинів. На нашу думку, слід більш жорстко підходити до призначення покарання при вчиненні корупційних діянь. Лише тоді можна буде говорити про високий рівень свідомості та відповідальності громадян. На жаль, багато злочинів залишаються латентними і особи, які їх вчиняють, не несуть ніякої відповідальності, збагачуючи свій капітал, тобто завданням держави є виявлення даних злочинів та покарання винних.

Бібліографічні посилання