Доступ до публічної інформації в Україні: теоретико-правовий підхід

Постановка проблеми

Період 2009-2013 років відзначився посиленням законотворчої та правозастосовної уваги до інформаційного соціального обороту в Україні. Шлях до розбудови інформаційного суспільства, як умови становлення громадянського суспільства і держави панування права, дедалі актуальнішим стає не тільки для законотворців, але й для наукової юридичної спільноти та, відповідно, і для всього українського суспільства.

Попри позитивні прецеденти, значної еволюції в доступі до публічної інформації в Україні поки не спостерігається. Українцям і далі відмовляють у праві знати. Особливо це стосується найбільш чутливих тем, де порушені майнові інтереси чиновників.

Метою статті є критичний аналіз нормативних актів, що регулюють відносини щодо доступу до публічної інформації в Україні. Також запропоновано шляхи удосконалення чинного законодавства в інформаційній сфері.

Виклад основного матеріалу

На думку тележурналіста, автора документального фільму "Відкритий доступ" Сергія Андрушка: "Що стосується квартир, грошей, декларацій - все це залишається за високим парканом чиновників. Стіна між громадянами та чиновниками ще стоїть. А деякі депутати вносять ще додаткові законопроекти, щоб ще одну стіну побудувати і ще там поставити собаку, яка буде гавкати і відлякувати, щоб громадяни взагалі нічого не запитували про інформацію" [5].

У свою чергу, журналіст Центру громадянських свобод Марія Томак зазначає, що отримати інформацію від такої структури, як наприклад, Укрзалізниця, вкрай складно. “Ми звернулися, щоб з'ясувати, чи використовується інформація - оскільки Україна повернулася до іменних квитків - є запити з боку СБУ і МВС до Укрзалізниці з проханням надати ту чи іншу персональну інформацію; яким чином вона збирається, обробляється і з якою метою. Відповіді від трьох залізниць - Донецької, Львівської та Одеської - ми не отримали взагалі. Решта відповіли, що це взагалі не належить до суспільно важливої інформації” [5].

Як відомо, в Україні Закон “Про доступ до публічної інформації” діє з 2011 року. За законом, органи влади зобов'язані у п'ятиденний термін надати відповідь на запит громадянина щодо суспільно важливої інформації.

Актуальність проблем законодавчого регулювання доступу до публічної інформації стали й приводом для практичного аналізу справ у цій сфері, здійсненого громадською організацією «Опора» у 2013 році, що оприлюднили результати вимірювання всеукраїнського Індексу публічності місцевого самоврядування. Дослідження, базоване на спеціально розробленій методології, презентує рівень відкритості, прозорості та підзвітності місцевого самоврядування, а саме - міського голови, виконавчих органів та депутатів - трьох основних об'єктів вимірювання [6].

За словами Олександра Неберикута, координатора кампанії “Вимірювання Індексу публічності місцевого самоврядування”, дослідження націлене на те, щоб зрозуміти, наскільки публічно приймаються рішення і втілюється в життя політика муніципалітету, і яким є внесок основних суб'єктів місцевого самоврядування в цей процес. Загалом вимірювання охопило 11 обласних центрів України - Донецьк, Івано-Франківськ, Луганськ, Луцьк, Львів, Миколаїв, Одесу, Рівне, Черкаси, Чернігів та Ужгород. Протягом останніх чотирьох місяців у цих містах представники мережі «Опора» та партнерських організацій надсилали запити на інформацію, ходили на прийоми до чиновників та депутатів, відвідували пленарні засідання рад, аналізували контент офіційних веб-сайтів та друкованих видань рад. Результатом такої роботи стали відповіді на оперативні питання (всього - 202), що дало змогу об'єктивно оцінити роботу органів та посадових осіб місцевого самоврядування та скласти рейтинг публічності муніципалітетів й, зокрема, міських голів, виконавчих органів та депутатів місцевих рад.

Відтак, у загальному рейтингу публічності місцевого самоврядування перше місце посіла Івано-Франківська міська рада з сумарним показником у 68 % з можливих 100 %. На другому місці опинилися органи місцевого самоврядування Луцька (65 %), на третьому - Львова (61 %). Рейтинг замикають Черкаська (39 %) та Ужгородська (32 %) міські ради [6].

Останню позицію зайняли виконавчі органи Ужгородської міської ради. Найнижчим є рейтинг публічності депутатів місцевих рад. Жоден депутатський корпус не досягнув рівня 55 %. На першому місці у цьому рейтингу є депутати Луцької міської ради, а найменш публічними - міські обранці Ужгорода [6].

Окрім цього, методологія вимірювання дозволяє порівнювати результати відповідно до трьох принципів - прозорості, відкритості й підзвітності. Найнижчі рейтинги у цих порівняннях отримав параметр «підзвітність депутатів міських рад» - жодна рада не подолала бар'єр вище 53 %. Єдиний параметр, лідер рейтингу у якому перетнув позначку у 90 % - це «відкритість виконавчих органів». Перше місце посіли виконавчі органи Івано-Франківської міської ради (92 %) [6]. Всі ці дані свідчать про те, що проблемних аспектів у сфері нормативного регулювання відносин з приводу доступу до публічної інформації в Україні ще досить багато. Певну частину з них спробуємо розкрити у цій статті.

Законопроекти Закону України “Про доступ до публічної інформації”, Закону України “Про захист персональних даних” та Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про інформацію” були підготовлені і заплановані для другого читання на 15 грудня, але розглядалися вони на сесії ВРУ 13 січня 2011 і були ухвалені практично одностайно без поправок.

Результати цього законотворчого процесу були проаналізовані у виданні “Права людини в Україні 2009-2010” в узагальненій доповіді Харківської правозахисної групи, в розділі “Право на доступ до інформації”, що була підготовлена співголовою Харківської правозахисної групи (ХПГ) Євгеном Захаровим [2].

Досліджуючи ухвалені закони, аналітики ХПГ дійшли такого погляду, по-перше, усунення суттєвих недоліків ще діючого Закону “Про інформацію”, а по-друге, відповідності міжнародним стандартам. При цьому для простоти будемо називати Закон “Про доступ до публічної інформації” законом про доступ.

Законодавець ототожнив поняття “інформація про фізичну особу” і “персональні дані”. Здається, це дрібниця, але вона є дуже важливою, оскільки надасть можливість зв`язати норми внутрішнього і міжнародного законодавства, рішень національних і міжнародних судів. Ще одна така дуже суттєва “дрібниця” - поява серед видів інформації за змістом (стаття 10 Закону “Про інформацію”) інформації про стан довкілля (екологічної інформації). Знов-таки, ототожнення термінів “інформація про стан довкілля” та “екологічна інформація” надає можливість вважати, що конституційна норма щодо відкритості інформації про стан довкілля і норми Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”, які оперують поняттям екологічної інформації, мають на увазі одне і те саме.

Визначення екологічної інформації в статті 16 точно відповідає Оргуській конвенції [1; ст. 16]; ця інформація не може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом, окрім відомостей про місце розташування військових об'єктів. Цю норму також можна тільки вітати.

До негативних рис законів можна віднести звуження кола тих, хто шукає інформацію, - вони названі запитувачами, а до позитивних рис - розширення кола тих, кого закон зобов'язує надати інформацію: розпорядників інформації.

Відповідно до статті 12 Закону про доступ, запитувачі інформації - фізичні та юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи.

У цьому списку відсутні засоби масової інформації (в тому числі зарубіжні), оскільки вони можуть і не мати статусу юридичної особи, і тоді не потрапляють у перелік запитувачів. Зазначимо також, що до кола суб'єктів інформаційних відносин (стаття 4 Закону про інформацію) об'єднання громадян без статусу юридичної особи не потрапили, і цю неузгодженість двох законів необхідно усунути. Немає також у переліку суб'єктів держави в цілому, інших держав та міжнародних організацій, які є суб'єктами інформаційних відносин у чинному Законі “Про інформацію”. Наприклад, ООН, Рада Європи, ЕС та ОБСЄ, згідно з чинним законом, можуть запитувати інформацію в Україні, а згідно з новими законами - не можуть.

Розпорядниками інформації, згідно зі статтею 13 Закону про доступ, визнаються суб'єкти владних повноважень; юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим (стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів); особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг (стосовно інформації, пов'язаної з виконанням їхніх обов'язків); суб'єкти господарювання, що займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями (стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них). Порівняно з чинним Законом про інформацію, де адресатами інформаційних запитів можуть бути тільки органи законодавчої, судової та виконавчої влади, це потенційно суттєве покращення доступу до інформації.

Із набранням цим законом чинності матеріали оцінки впливу на довкілля, звіти по інвентаризації викидів забруднювальних речовин, результати моніторингу впливу діяльності на довкілля та будь-яка інша екологічна інформація, яка створюється суб'єктами господарювання, стануть публічною інформацією і, відповідно, відкритою для громадськості.

З точки зору забезпечення доступу до екологічної інформації ці закони - величезний крок уперед.

А ось формулювання права на інформацію та його обмежень (статті 5, 6 Закону “Про інформацію”, стаття 6 Закону про доступ) не відповідають міжнародним стандартам і, зокрема, статті 10 Європейської конвенції. Згідно з частиною першою статті 10, “Кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів”. Ніде в нових законах ви не знайдете згадки про здійснення права на інформацію незалежно від державних кордонів, хоча в епоху Інтернету це є аксіомою. Далі, відповідно до ч. 2 статті 5 Закону “Про інформацію”, “реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб”.

Цю норму виконати неможливо: реалізація права на інформацію, як правило, порушує чиїсь інтереси. Фактично це положення загрожує здійсненню права на інформацію і надає можливість чиновнику при бажанні відмовити в задоволенні більшості інформаційних запитів.

Друга частина статті 10 проголошує: “Здійснення цих свобод, оскільки воно пов'язане з обов'язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду”. Порівняйте з ч. 2 статті 6 Закону “Про інформацію”: в ньому, по- перше, обмежується само право на інформацію, а не його здійснення, а подруге, відсутня презумпція для обмеження бути необхідним у демократичному суспільстві. Виникає питання: хто заважав законодавцю просто повторити в законі положення статті 10?

Норми статті 10 Конвенції необхідно було закріпити в новій редакції Закону “Про інформацію”, оскільки рішення Європейського суду є джерелом права у національній правовій системі згідно зі статтею 17 Закону України “Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини” [3, ст. 10].

Важливим питанням є реалізація трискладового тесту, за допомогою якого зважується шкода від розкриття суспільно важливої інформації, яка завдається легітимній меті, і шкода від втаємничення цієї інформації. В ч. 2 статті 6 Закону про доступ цей тест прописаний цілком коректно. А ось у Законі “Про інформацію” [4; ст. 29 та ч. 3 ст. 30] - ні. Якщо розуміти ч. 3 статті 30 буквально, то будь-яку суспільно необхідну інформацію з обмеженим доступом можна розголошувати незалежно від шкоди, яка буде при цьому нанесена. Ще одна неузгодженість двох нових законів. До того ж, визначення суспільно необхідної інформації у ч. 2 статті 29 (“Предметом суспільного інтересу вважається інформація, яка свідчить про загрозу державному суверенітету, територіальній цілісності України; забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод і обов'язків; свідчить про можливість порушення прав людини, введення громадськості в оману, шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб тощо”) є надто вузьким.

До інформації з обмеженим доступом віднесено конфіденційну, таємну та службову інформацію. Безперечним позитивом нових законів є усунення суперечливої конструкції “конфіденційна інформація, що є власністю держави” чинного Закону про інформацію, і введення замість неї категорії службової інформації із вказівкою, які саме види інформації можуть належати до службової (ч.1 статті 9 Закону про доступ). Тепер документам, які містять службову інформацію, присвоюється гриф “для службового користування” (ДСК), а переліки відомостей, що становлять службову інформацію, не можуть бути обмежені в доступі (ч. 3 статті 9). Це означає, що органи державної влади, які закрили перелік відомостей із грифом ДСК, поставивши на нього гриф ДСК, повинні розкрити і оприлюднити ці переліки (а це Кабінет міністрів України та інші органи). Норми Закону про доступ до службової інформації запрацюють, коли буде ухвалено новий закон про неї. Бажано його підготувати і ухвалити якомога скоріше. А поки що всі органи влади, самоврядування, відомства тощо повинні переглянути складені раніше переліки конфіденційної інформації, що є власністю держави, відповідно до статті 9 Закону про доступ і розкрити частину документів із грифом ДСК. Ситуація, коли кількість позицій у переліках, складених обласними державними адміністраціями, коливається від 18 (Івано-Франківська, Київська ОДА) до 136 (Кіровоградська ОДА), є абсолютно неприйнятною.

Ч. 7 статті 6 Закону про доступ проголошує, що обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо в документі міститься інформація з обмеженим доступом, то для ознайомлення надається інформація, доступ до якої не обмежений. Цей відомий принцип свободи інформації давно вже мав бути реалізований в Україні. Проте нечіткі формулювання закону можуть звести нанівець цю норму. Так, ч. 3 ст. 9 передбачає, що документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф ДСК, а це вже означає неможливість надати хоча б частину інформації із цього документа. Що заважало законодавцю поставити застереження, що доступ до документів з обмеженим доступом надається відповідно до ч. 2 статті 6 цього Закону?

Крім того, для можливості застосування ч. 7 статті 6 Закону про доступ необхідно було скасувати в “Прикінцевих положеннях” зміни до Закону про пресу, прийняті Верховною Радою 11 травня 2004 року. Нагадаємо, ч. 1 статті 2 цього Закону “Свобода діяльності друкованих ЗМ” проголошувала “право кожного громадянина вільно і незалежно шукати, одержувати, фіксувати, зберігати, використовувати та поширювати будь-яку відкриту за режимом доступу інформацію за допомогою друкованих ЗМІ”. Аналогічно було звужене головне право журналіста - на інформацію: тепер журналіст має “право на вільне одержання, використання, поширення (публікацію) та зберігання відкритої за режимом доступу інформації” (п. 1 ч. 2 статті 26 Закону про пресу).

Це обмеження - можливість працювати тільки з інформацією, яка є відкритою за режимом доступу, - що було введене в травні 2004 року, має бути скасоване. Проте, на жаль, відповідна норма у Прикінцевих положеннях Закону про доступ відсутня.

У статті 3 Закону “Про інформацію” одним з основних напрямів державної інформаційної політики названо “забезпечення інформаційної безпеки України”. Водночас інформаційна безпека не визначена, хоча базовий інформаційний закон мав би містити дефініцію цього важливого поняття, яке використовується в Конституції.

Слід зауважити також, що існуюча в чинному Законі “Про інформацію” норма про заборону цензури - як прямої, так і опосередкованої - суттєво зіпсована в новій редакції Закону. Зокрема, друга частина статті 24 Закону в новій редакції проголошує, що заборона цензури “не поширюється на випадки, коли попереднє узгодження інформації здійснюється на підставі закону” [4, ст. 24].

Сьогодні таких законів не існує, але ця міна сповільненої дії може спрацювати в майбутньому. Особливо, якщо взяти до уваги прийняття за основу 22 грудня 2010 року проекту Концепції державної інформаційної політики, одним із пріоритетних завдань якої є «забезпечення інформаційного суверенітету України». Це поняття не має юридичного смислу, відповідну статтю із старої редакції Закону про інформацію виключили, але воно знову стало актуальним.

У Законі про доступ ретельно виписані обов'язки розпорядників щодо оприлюднення інформації, визначення структурних підрозділів або відповідальних із питань запитів на інформацію, процедура розгляду запитів.

Для надання відповіді на запит надається лише 5 робочих днів, а не місяць, як було раніше. Більше того, закон встановлює види інформації щодо якої відповідь повинна надаватися ще швидше - протягом 48 годин. Це інформація, необхідна для захисту життя чи свободи особи, щодо стану довкілля, якості харчових продуктів і предметів побуту, аварій, катастроф, небезпечних природних явищ та інших надзвичайних подій, що сталися або можуть статися і загрожують безпеці громадян. Проте згідно з ч. 4 статті 20 Закону про доступ, строк розгляду запиту може бути продовжений до 20 робочих днів, якщо запит стосується великого обсягу інформації або вимагає пошуку її серед значної кількості даних. Знаючи практику відповідей на запити сьогодні, можна прогнозувати, що відповіді на запити будуть надходити в кращому разі протягом 20 робочих днів.

Не кращим чином реалізовано відомий принцип свободи інформації щодо захисту інформаторів, які розкривають інформацію про зловживання - так званих “свистунів” (англ. whistleblower). Стаття 11 Закону про доступ проголошує, що “Посадові та службові особи не підлягають юридичній відповідальності, незважаючи на порушення своїх обов'язків, за розголошення інформації про правопорушення або відомостей, що стосуються серйозної загрози здоров'ю чи безпеці громадян, довкіллю, якщо особа при цьому керувалася добрими намірами та мала обґрунтоване переконання, що інформація є достовірною, а також містить докази правопорушення або стосується істотної загрози здоров'ю чи безпеці громадян, довкіллю”. Це фактично означає, що на посадову особу, яка розголосила інформацію, покладається тягар доведення доказів правопорушення або істотної загрози здоров'ю чи безпеці громадян, довкіллю. На жаль, із Закону про доступ були видалені статті, які деталізували процедуру оскарження до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини дій щодо незаконної відмови у наданні інформації. Стверджують, що це немовби зроблено на вимогу самого Уповноваженого. Таким чином, на жаль, парламентський контроль за здійсненням права на інформацію, який реалізований в усіх європейських законах про свободу інформації, в українському законі відсутній.

Висновки

доступ публічна інформація

Отже, необхідна зміна усіх трьох законів - про інформацію, допуск і захист - з метою їх узгодження і досягнення відповідності міжнародним договорам із прав людини, учасником яких є Україна. Нові закони запрацюють, якщо громадськість та журналісти будуть активними в пошуку та поширенні інформації. У зв'язку з цим, вбачається доцільним здійснити такі заходи:

- внести зміни до Законів “Про інформацію”, “Про доступ до публічної інформації” та “Про захист персональних даних” з метою їх узгодження та досягнення відповідності міжнародним договорам із прав людини, учасником яких є Україна;

- розкрити усі нормативно-правові акти з грифом “опублікуванню не підлягає” та проаналізувати документи з грифом ДСК щодо обґрунтованості їх засекречування;

- переглянути норми ст. 15 Закону України “Про державну таємницю” і передбачити засекречування лише фрагментів, що містять державну таємницю, а не документів у цілому;

- проаналізувати “Звід відомостей, що становлять державну таємницю” із точки зору обґрунтованості засекречення інформації, користуючись трискладовим тестом на предмет наявності “шкоди” і впливу на “суспільні інтереси” та статтею 6 Закону “Про доступ до публічної інформації”;

- зареєструвати усі нормативно-правові акти прокуратури в Міністерстві юстиції України. Створити відкритий реєстр усіх нормативних актів прокуратури та відкриту базу даних нормативних актів, що стосуються прав та обов'язків громадян;

- створити умови для ознайомлення членів територіальних громад із усіма рішеннями органів місцевого самоврядування (залежно від умов найбільш ефективним способом). Там, де це можливо, створити веб-сайти органів місцевого самоврядування із обов'язковим розміщенням повного реєстру та текстів усіх ухвалених рішень. Забезпечити опублікування і доступ у відкритому режимі до всіх рішень місцевих адміністрацій (на рівні областей та міст Києва і Севастополя);

- враховуючи практику Європейського суду з прав людини і принципи законодавства щодо свободи інформації, розробити навчальний курс і провести навчання суддів місцевих і апеляційних судів усіх 27 регіонів України та державних службовців, які працюють у прес-службах та відділах із зв'язків з громадськістю в органах державної влади та місцевого самоврядування, щодо нових інформаційних законів, міжнародних стандартів доступу до інформації та практики їх застосування в Україні. Скласти навчальні програми для державних службовців про положення Оргуської конвенції про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля;

- представникам ЗМІ, правозахисних та інших громадських організацій дослідити ефективність активного та пасивного доступу до інформації на центральному і місцевому рівнях та активніше оскаржувати в судовому порядку бездіяльність посадовців щодо надання інформації й відмови в наданні інформації.

Бібліографічні посилання

1. Конвенція про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Оргуська конвенція) (Конвенцію ратифіковано Законом України № 832-XIV) // ВВР України. - 1999. - № 34. - Ст. 296.

2. Права людини в Україні 2009-2010. VII. Узагальнена доповідь Харківської правозахисної групи. Право на доступ до інформації / Підготовлено співголовою ХПГ Євгеном Захаровим [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.khpg.org.ua/index.php?id=1298305673.

3. Про внесення змін до Закону України “Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини”: Закон України // ВВР України. - 2011. - № 39. - Ст. 391.

4. Про інформацію: Закон України // ВВР України. - 1992. - № 48. - Ст. 650.

5. Фарятьев П. Украинцам продолжают отказывать в доступе к публичной информации. 28.09.2013, 20:14 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://izvestia.kiev.ua/ru/news/30893.

6. Яка з міських рад найпрозоріша? Результати вимірювання Індексу публічності місцевого самоврядування [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://oporaua.org/news/4036-jaka-z-miskyh-rad-najprozorisha-rezultaty-vymirjuvannja- indeksu-publichnosti-miscevogo-samovrj aduvannj a/01.10.2013.

Размещено на Allbest.ru