Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Пензенский государственный университет

Кафедра "Государственно-правовые дисциплины"

Курсовая работа

по дисциплине "Конституционное право"

на тему "Институт омбудсмена"

Направление подготовки -40.05.02 Правоохранительная деятельность

Профиль подготовки - Административная деятельность

Выполнил студент: Асабин И.В.

Руководитель: к. ю. н. Гусева А.Л.

2017

Содержание

• Введение
• 1. Институт омбудсмена в Российской Федерации
• 1.1 Роль и значение уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
• 1.2 Функции уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
• 2. Виды уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
• 2.1 Уполномоченный по правам ребенка в системе органов государственной власти
• 2.2 Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей
• Заключение
• Список используемой литературы
• 

Введение

В настоящее время соблюдение и защита общепризнанных прав человека являются обязанностью правового государства и системообразующим элементом демократии. Провозгласив курс на демократизацию, Россия, как и другие страны, пошла по пути создания независимых внесудебных правозащитных институтов на федеральном и региональном уровнях - уполномоченных по правам человека. В отличие от классической (скандинавской) модели омбудсмена были существенно расширены, не только компетенции российского института уполномоченных по правам человека, но и сам институциональный принцип их становления имел свою правовую специфику. Институт уполномоченного по правам человека - один из самых молодых в системе государственных органов современной России: ему чуть больше 20 лет. В феврале 1997 г. был принят Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", а в мае следующего года был назначен первый федеральный Уполномоченный. Новый для нашей страны институт уполномоченного по правам человека, во-первых, в силу молодости российской демократии не стал полным аналогом давно существовавшего во многих странах Европы института "омбудсмена", а во-вторых, по причине специфичности своего мандата почти неминуемо столкнулся с большими системными трудностями и отчасти даже непониманием со стороны как государства, так и общества. Учреждение института Уполномоченного по правам человека в РФ как государственного органа - одно из важнейших достижений демократических преобразований в России. Должность Уполномоченного по правам человека в РФ учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Его деятельность помогает решать весьма важные проблемы, активно пресекать факты нарушения прав человека, бороться с бюрократией.

Актуальность данной темы исходит в первую очередь из молодости Института омбудсмена, как писалось выше, ему чуть больше 20 лет. Вследствие этого он мало изучен не только самими учеными, но и обычными гражданами Российской Федерации. По- моему мнению это одна из проблем нашей страны. Поэтому моя цель - разобраться в этом вопросе самому и консультировать людей по этому вопросу спустя некоторое время, уже будучи дипломированным юристом.

1. Институт омбудсмена в Российской Федерации

1.1 Роль и значение уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

В Российской Федерации Уполномоченный по правам человека впервые появился в 1994 году на основании президентского указа "О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека" и функционирует уже на протяжении 20 лет. Однако законодательно этот институт был закреплен только в 1997 году, с принятием Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Еще на заре цивилизации человек вынужден был вставать на защиту своих прав. Так, наши далекие предки, отбивая набеги диких кочевников, защищали основное право человека - свое право на жизнь. Затем по мере усложнения организации человеческого сообщества складывалась и юридически оформлялась целая система защиты прав человека. Сегодня, в какой бы стране ни жил человек, его права находятся под защитой мирового сообщества. Институт Уполномоченного по правам человека является новым для нашей страны, хотя давно получил широкое распространение в зарубежных странах. История возникновения института омбудсмена своими корнями уходит к Швеции, где в 1809 году впервые была закреплена эта должность. На протяжении многих десятилетий этот институт совершенствовался и укреплял свои позиции и в настоящее время более 100 стран имеют своих Омбудсменов. В Российской Федерации должности Уполномоченных были удостоены: С.А. Ковалев, О.О. Миронов, В.П. Лукин, Э.А. Памфилова и в настоящее время Т.Н. Москалькова.

Уполномоченный является важным механизмом защиты и соблюдения прав и свобод граждан. Вступая в должность, Уполномоченный приносит присягу: "Клянусь защищать права и свободы человека и гражданина, добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, справедливостью и голосом совести", тем самым гарантируя свой независимый и объективный подход к рассматриваемым делам граждан. В свою очередь государство наделяет Уполномоченного неприкосновенностью и независимостью при осуществлении своих полномочий. Согласно Закону Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. И не смотря на то, что его решения являются лишь рекомендательными, необходимо создавать прецеденты для того, чтобы чиновники их добросовестно выполняли. Согласно докладу Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 год к Уполномоченному поступило около 57 тыс. единиц входящей корреспонденции, содержавшей индивидуальные и коллективные жалобы на нарушения прав конкретных лиц, информационные сообщения и обращения, касающиеся правозащитной тематики, предложения об участии в проектах правозащитной направленности, а также о сотрудничестве с политическими и общественными организациями, что говорит об увеличении обращений граждан по сравнению с 2009 годом - 54046 единиц входящей корреспонденции. Естественно, одному человеку не под силу обработать такое огромное количество поступающей корреспонденции, поэтому Законом предусмотрен рабочий аппарат Уполномоченного, который осуществляет юридическое, организационное, научно-аналитическое, информационно-справочное и иное обеспечение деятельности Уполномоченного. Также Закон предоставляет возможность субъектам Российской Федерации учреждать должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Лукин В.П. Роль и значение института омбудсмена в деле защиты прав человека (на примере Российской Федерации) // История государства и права. 2009. N 22. С. 2 - 5. [электронная версия] Однако многие законодатели предлагают не только создавать централизованную систему Уполномоченных по всей стране, но и разделить сферы рассматриваемых дел по примеру Европейских стран, так, например, в Великобритании существуют: Уполномоченный по вопросам здравоохранения, пенсионный омбудсмен, полицейский омбудсмен для Северной Ирландии, омбудсмен по вопросам юридической службы; в Канаде на уровне федерации - Уполномоченный по защите личных данных, Уполномоченный по языковым меньшинствам, Исследователь исправительной системы; в Австралии на уровне федерации - омбудсмен по делам почты; в Новой Зеландии - Уполномоченный по правам детей; Уполномоченный по вопросам здравоохранения и правам инвалидов. В настоящее время в России имеются два федеральных Уполномоченных: Уполномоченный по правам человека и Уполномоченный по правам ребенка, но этого недостаточно для такой большой страны. Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" в ст. 5 предусматривает возможность субъектов Российской Федерации учреждать должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, однако централизованной системы взаимодействия до сих пор не наблюдается. Мелехин А.В.: Институт омбудсмена в системе государственной защиты прав человека в государствах Британского Содружества // "Юридический мир", 2007, N 7[электронная версия] Отсутствие в законе обязательной нормы по учреждению должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации является негативным фактором, т.к. приводит к тому, что не все регионы стремятся ввести у себя эту должность, ссылаясь на маленький бюджет или на то, что правоохранительные органы итак неплохо работают. Важно, однако, подчеркнуть, что институт уполномоченного по правам человека задуман как составная часть единообразной системы государственной защиты прав и свобод человека. Там, где его нет, система оказывается неполной, а граждане лишаются одного из средств защиты своих прав и свобод. Когда в одном субъекте Российской Федерации указанный институт существует, а в другом - отсутствует, об одинаковом для всех уровне государственной защиты прав и свобод человека говорить, естественно, не приходится. В.П. Лукин.: Доклад уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 г.// Российская газета 17 апреля 2009 г [электронная версия] Где-то их называют Уполномоченными по правам человека, а где-то комиссиями по правам человека и между ними и федеральными омбудсменами отсутствует четкое взаимодействие, что создает различного рода коллизии, так, например человек может обратиться для рассмотрения своего вопроса одновременно к Уполномоченному по правам человека Российской Федерации и к Уполномоченному по правам человека субъекта Российской Федерации. По мнению А.Ю. Сунгурова, под омбудсменом понимается достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений. Сунгуров А.Ю. Региональный уполномоченный по правам человека - первые шаги в России // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Т. 2. Региональный омбудсмен / Под ред. А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу "Северная Пальмира". СПб., 1999. С. 19[электронная версия] Борьба за права граждан требует решительности и профессионализма. Как отмечают сами Уполномоченные и юристы правозащитных организаций - нарушение прав человека наиболее часто происходит в тех случаях, когда люди просто не знают своих прав. Как отмечает В.П. Лукин: "Институт омбудсмена является своеобразным связующим мостом между властью и обществом, поскольку он разрешает конфликты государственных и индивидуальных интересов. Дублирующее звено мониторинга прав человека в виде омбудсмена улавливает ошибки и вскрывает несправедливости управления, оставшиеся вне поля зрения иных обеспечивающих соблюдение прав органов". Лукин В.П. Роль и значение института омбудсмена в деле защиты прав человека (на примере Российской Федерации) // История государства и права. 2009. N 22. С. 2 - 5. [электронная версия] В своей работе Уполномоченный руководствуется мнением общественности, тесно сотрудничает со СМИ, государственными органами, органами местного самоуправления, неправительственными правозащитными организациями. Роль и положение омбудсмена в правовой системе России существенно отличаются от западных стран. Поскольку правовое государство в России, в рамках которого российский омбудсмен сможет эффективно выполнять возложенные на него функции, находится лишь в стадии формирования, основной задачей омбудсмена становится обеспечение свободы отношений между гражданином и государственными структурами от бюрократических правонарушений. Этот процесс гораздо более длительный, чем организация законопроектной работы и принятие упомянутого Федерального конституционного закона и структурирование службы Уполномоченного. Принятие ситуации, что в современной жизни важнее человек, а не государство, потребует многих лет и, возможно, десятилетий 6 . Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации достаточно молодой и только набирает свою значимость, но не смотря на это он признан Европейским сообществом и продолжает развиваться, увеличивая с каждым годом количество рассматриваемых обращений. Несомненно, он нужен и важен для граждан и государства в лице его органов. В современных правовых системах стран мира институт омбудсмена по справедливости считается важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности.

1.2 Функции уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

омбудсмен власть должностной полномочие

Каждый государственный орган сообразно своей компетенции выполняет свойственные ему функции. Механизм государства действует через отдельные государственные органы - функции государства в целом осуществляются посредством функций отдельных государственных органов. В современной науке конституционного права вопрос о функциях омбудсмена (уполномоченного по правам человека), который является государственным органом согласно действующему законодательству, до сих пор остаётся одним из наименее разработанных. Функция омбудсмена представляет собой реализацию компетенции, прав и обязанностей уполномоченного по правам человека в соответствии с занимаемым им местом в государственном механизме и политической системе общества. Уполномоченный по правам человека РФ реализует одну из важнейших функций государства - обеспечение прав и свобод человека и гражданина в рамках своей компетенции. Прежде чем перейти к анализу функций современного российского омбудсмена, обратимся к эволюции функций института омбудсмена с момента его возникновения в мире. Деятельность первых омбудсменов заключалась прежде всего в контрольных функциях, поскольку была направлена на выявление ненадлежащего выполнения государственными органами и должностными лицами возложенных на них обязанностей, а охрана прав и свобод человека и гражданина играла лишь косвенную роль. Впоследствии компетенция омбудсмена стала расширяться и дополнилась функциями защиты основных прав и свобод человека и борьбы с коррупцией при расследовании случаев ненадлежащего администрирования. Как указывает Е.Н. Мухитдинов, постепенно в сферу деятельности омбудсмена стали входить вопросы обеспечения прав и свобод человека и гражданина, закреплённых в конституциях и законодательстве стран и основанных на общепризнанных принципах и нормах международного права. При этом возросла роль международного права в регулировании вопросов защиты прав человека на международном уровне. Мухитдинов Е.Н. Эволюция института омбудсмена // Право и политика. № 5. 2009. С. 10-12.[электронная версия] К проблеме выделения функций у современного омбудсмена исследователи подходят с разных точек зрения. А.Ю. Сунгуров, исследуя задачи, поставленные перед омбудсменами зарубежных стран, на основе анализа ряда законов об уполномоченном приходит к выводу, что функции омбудсмена несколько изменились в процессе его распространения "от приоритета в коррекции сбившихся с пути публичных чиновников и повышения качества работы публичной администрации к рассмотрению и разрешению индивидуальных жалоб". Кроме того, некоторые офисы омбудсменов берут на себя вторичную, но важную функцию выполнения как бы "административного аудита", с целью выявления системных сбоев административных служб и последующей помощи в улучшении качества административных процедур Сунгуров А.Ю. Институт омбудсмена: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). СПб.: Норма, 2005. С. 61 [электронная версия]. Ещё одной функцией омбудсменов в ряде стран становится содействие в развитии системы "открытого правительства", что происходит в случаях, когда они начинают систематически работать с жалобами на непредставление различными правительственными службами гражданам информации о своей деятельности. Работа в этом направлении включает также инициирование соответствующих нормативных актов, обеспечивающих доступ жителей к правительственной информации. Такую работу ведут омбудсмены Новой Зеландии, Австралии, Ирландии и Великобритании. Наконец, институт омбудсмена берёт на себя функции внесудебного рассмотрения дел, осуществляя своей деятельностью своеобразный "туннельный эффект" в условиях всё более усложняющейся и дорогой судебной власти, поэтому деятельность омбудсмена приближается по сути к функциям восстановительного правосудия, к функции "восстановления мира в общине". Л.В. Сморгунов, А.П. Альгин, И.Н. Барыгин выделяют четыре основные функции института омбудсмена: содействие более эффективной работе власти; содействие жителям в восстановлении нарушенных властью прав; реализация функции посредника, моста между обществом и властью; реализация функции внесудебного расследования. Сморгунов Л.В., Альгин А.П., Барыгин И.Н. Государственная политика и управление: учебник / под ред. Л.В. Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006. С. 185 [электронная версия] Между тем Р.Г. Вагизов отмечает, что важными функциями омбудсмена стали функция посредника: "Институт омбудсмена становится своеобразным "дружелюбным интерфейсом" государственного механизма" и функция внесудебного рассмотрения дел Вагизов Р.Г. Понятие омбудсмена (уполномоченного по правам человека) в современной правовой доктрине // Российская юстиция. 2008. № 11. С. 43.[электронная версия]. В.В. Эмих выделяет следующие функции омбудсмена: корректирующая, консультационно-ориентирующая, превентивная, просветительская, координационная, диагностическая, функция содействия совершению правовых актов и административных процедур. Эмих В.В. Компетенция уполномоченных по правам чело- века в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: дисс.канд. юридич. наук: Екатеринбург, 2008. С. 68-69.[электронная версия] Осуществление этих функций тесно связано с основными целями деятельности уполномоченных по правам человека - обеспечением гарантий государственной защиты и соблюдения прав и свобод граждан. Согласно классификации, предложенной В.В. Эмих, в целях выполнения корректирующей функций уполномоченные содействуют восстановлению нарушенных прав граждан, обращаются в компетентные органы государственной власти для привлечения виновных лиц к ответственности, способствуют отмене или изменению нормативных правовых актов, на основании которых допускаются нарушения прав и свобод человека. Консультационно-ориентирующая функция заключается в оказании обратившимся гражданам бесплатной юридической помощи. Превентивная функция направлена на недопущение подконтрольными субъектами нарушений прав человека. Диагностическая функция позволяет выявить уровень защиты прав и свобод человека, а также состояние законодательства в этой сфере путём анализа уполномоченными по правам выявленных случаев нарушения прав. Её можно, на наш взгляд, также назвать функцией мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Функция содействия совершению правовых актов и административных процедур предполагает содействие омбудсменов развитию законодательства в области прав человека и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами международного права, заключению Российской Федерацией международных договоров в этой области, совершенствованию подзаконных правовых актов и актов органов местного самоуправления по вопросам реализации и соблюдения прав и свобод граждан, а также совершенствованию административных процедур. Анализ норм федерального конституционного закона об уполномоченном позволяет выделить отдельные направления его деятельности (ст. 3): - восстановление нарушенных прав человека и гражданина; - совершенствование законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; 1) развитие международного сотрудничества в области прав человека; 2) правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: Федеральный конституционный закон РФ от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ (с изм. от 16 октября 2006 г., 10 июня 2008 г., 28 декабря 2010 г.) // Собрание законода- тельства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.[электронная версия] Основываясь на нормах законодательства, регулирующих деятельность российского омбудсмена, а также изучив практику его деятельности, мы приходим к выводу, что классификацию функций по содержанию, предложенную В.В. Эмих, следует дополнить также контрольной функцией, поскольку омбудсмен в ходе выполнения проверок, начатых на основе полученных им жалоб или по собственной инициативе, выявляет нарушения прав и свобод человека, способствует их устранению, определяет фактическое положение дел с соблюдением прав и свобод человека, даёт ему оценку и принимает меры по устранению обнаруженных недостатков и предотвращению их появления в будущем. По своей сути эта совокупность действий представляет собой контроль. Также можно выделить информационную функцию, поскольку помимо оказания бесплатных юридических консультаций гражданам, обратившимся к нему за помощью, омбудсмен предоставляет информацию о своей деятельности органам государственной власти, должностным лицам, общественным организациям, средствам массовой информации и прочим заинтересованным субъектам. В качестве самостоятельной можно выделить правотворческую функцию, реализуемую в рамках статьи 31 ФКЗ при обращении омбудсмена РФ к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации в установленных законом случаях. Аналогичная функция существует и у региональных уполномоченных, некоторые из которых также наделены правом законодательной инициативы. Немаловажной является функция сотрудничества, поскольку при осуществлении своих полномочий омбудсмен взаимодействует со многими субъектами: с общественными правозащитными организациями, уполномоченными по правам человека в субъектах РФ, с органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и СМИ. Также омбудсмен выполняет организационную функцию, поскольку согласно закону уполномоченный утверждает структуру своего рабочего аппарата, положение о нём и его структурных подразделениях и непосредственно руководит его работой. По вопросам, связанным с руководством рабочим аппаратом, уполномоченный издаёт распоряжения. На основе анализа ФКЗ об уполномоченном автор предлагает следующую классификацию функций по степени обязательности для уполномоченного их выполнения: они делятся на императивные и диспозитивные. Критерием в данном случае будет выступать отнесение действий омбудсмена в рамках выполняемой функции к основным направлениям его деятельности (статья 2 ФКЗ об уполномоченном), уже указанных нами ранее. Соответственно, к императивным функциям, точно очерчивающим права и обязанности омбудсмена и не допускающим отступлений от них по его воле, будут отнесены такие функции, как корректирующая, просветительская, координационная, правотворческая, контрольная, диагностическая, функция сотрудничества. Остальные функции мы отнесём к диспозитивным - при выполнении таких функций уполномоченному по правам человека предоставляется возможность самому выбирать форму своих взаимоотношений, урегулированных нормами права (например, превентивная, консультационно-ориентирующая, организационная функции, функция содействия совершению правовых актов и административных процедур). По степени важности функции российского омбудсмена можно разделить на основные и вспомогательные. Основные функции выполняются в соответствии с целями деятельности омбудсмена, направлены на защиту прав и свобод человека и гражданина, с их помощью осуществляются наиболее общие, важнейшие направления деятельности омбудсмена по выполнению основных стратегических задач и целей, поставленных перед ним (например, контрольная, просветительская, функция сотрудничества, консультационно-ориентирующая); вспомогательные функции осуществляются с целью обеспечения выполнения основных функций и представляют собой их составные части (организационная). Изучив особенности функционирования омбудсмена, можно выделить определённые признаки его функций: 1. Функции омбудсмена носят объективный характер. 2. Функции носят систематический, постоянный характер. 3. В функциях выражаются сущность и назначение уполномоченного по правам человека, реализуется его деятельность. 4. Функции возникают и развиваются в соответствии с задачами и целями омбудсмена. 5. Функции омбудсмена осуществляются в определённых, установленных законодательством формах и определёнными методами. Исследователи, выделяя определённые функции уполномоченного по правам человека, часто подчеркивают существенные проблемы, связанные с их реализацией. Например, С.Л. Давтян в своей статье обращает внимание на проблемы реализации функции уполномоченного по правам человека по правовому просвещению граждан через СМИ. Давтян С.Л. Функция уполномоченного по правам человека по правовому просвещению граждан через СМИ: проблема реализации // Право и СМИ 2011. Вып. № 2.[электронная версия] Из-за отсутствия системности в вопросе правового просвещения выполнение этой функции носит, скорее, декларативный характер. В ФКЗ об уполномоченном и законах субъектов, регулирующих деятельность уполномоченных, не указаны конкретные субъекты, правовым просвещением которых обязаны заниматься уполномоченные, поэтому можно предположить, что к их числу относятся не только рядовые граждане, но и должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления. Зачастую у омбудсмена отсутствуют необходимые средства, поэтому каждый уполномоченный сам выбирает подходящую ему форму правового просвещения, исходя из собственных познаний в области прав человека, опыта правозащитной деятельности и других факторов. Процесс взаимодействия омбудсменов со СМИ, не относящимися к их собственным печатным изданиям, является нерегулярным и бессистемным. Реализации функции правового просвещения также препятствуют низкий уровень правосознания, правовой нигилизм как рядовых граждан России, так и должностных лиц, которые являются одной из причин грубых и массовых нарушений прав человека во всех областях. Образование в области прав человека в России, включая образование в области профилактики ВИЧ/СПИДа: аналитический отчёт / под ред. А.Я. Азарова. М.: Московская школа прав человека, 2008. С. 287.[электронная версия] Также можно выделить следующие проблемы, с которыми сталкивается институт уполномоченного по правам человека при осуществлении своих функций: - неустойчивость института уполномоченного по правам человека в системе власти как на федеральном уровне, так и в регионах, в ряде которых он до сих пор отсутствует; - преуменьшение роли института как важного механизма повышения эффективности структур исполнительной власти; - существование ряда существенных пробелов в законодательном регулировании деятельности и статуса омбудсмена как на федеральном уровне, так и на уровне функционирования региональных уполномоченных; - отсутствие в ряде случаев стабильных взаимоотношений с общественными правозащитными организациями на партнёрских основах; - наличие определённых проблем в управлении и организации работы аппарата омбудсменов. Решение данных проблем и устранение недостатков будут способствовать эффективному развитию института уполномоченного в России.

2. Виды уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

2.1 Уполномоченный по правам ребенка в системе органов государственной власти

Одной из актуальных проблем современной России является защита прав несовершеннолетних. Активное решение данной проблемы должно исходить как со стороны каждой отдельной семьи, так и государства. Интерес государства к детям, в свою очередь, переплетается с ослаблением устоев, когда традиционные защитные функции семьи сходят на нет или превращаются в свою противоположность, перерождаясь в серьезную угрозу для незрелой личности ребенка. Нечаева А.М. Защита прав ребенка: законодательная и правоприменительная практика [электронная версия] Защита прав несовершеннолетних имеет высокое международное значение. Свидетельство этому - ряд международных правовых актов, направленных на охрану прав и интересов ребенка. Основными международными документами в сфере защиты прав детей считаются Конвенция о правах ребенка, принятая единогласно Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г., участником которой является Российская Федерация, и Декларация тысячелетия ООН, принятая 8 сентября 2000 г. Генеральной Ассамблеей ООН (Резолюция № A/RES/52/2). Конвенция учитывает и закрепляет в своих статьях практически все аспекты жизни и положения ребенка в обществе. Основная идея Конвенции заключается в наилучшем обеспечении интересов ребенка, а ее положения сводятся к четырем основным требованиям, обеспечивающих права детей: выживание, развитие, защита и обеспечение активного участия в жизни общества. Конвенция установила правовые нормы ответственности государства, при этом создав Комитет ООН по правам ребенка как специальный механизм контроля за деятельностью государств в осуществлении защиты прав ребенка. Со дня подписания Конвенции Российская Федерация сделала определенные шаги в направлении приведения отечественного законодательства в соответствие нормам международного права. Одним из таких шагов стало создание института уполномоченного по правам ребенка. С 2002 г. данные институты создавались в субъектах Российской Федерации. И только 1 сентября 2009 г. Указом Президента РФ № 986 была учреждена должность уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка. Указ Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка" // СЗ РФ. 2009. № 36. Ст. 4312.[электронная версия] Введение должности уполномоченного по правам ребенка на федеральном уровне, безусловно, важный шаг. Однако ученые сходятся во мнении, что многие вопросы деятельности уполномоченного по правам ребенка так и не закреплены в законодательстве. В теории права и на практики с момента учреждения должности уполномоченного по правам ребенка ведутся дискуссии о необходимости принятия отдельного федерального закона, в котором бы устанавливался правовой статус института уполномоченного по правам ребенка при Президенте Российской Федерации, а также нюансы взаимодействия федерального омбудсмена с региональными. Рассмотрим вопрос правовой характеристики данного института. Согласно Указу Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986 уполномоченный по правам ребенка в Российской Федерации учреждается как должность при Президенте РФ. Обратимся к определению понятия "должность". Согласно толковому словарю должность: а) служебное положение, место в каком-либо учреждении, на предприятии и т.п. и связанные с ним служебные обязанности; б) род, вид служебного занятия, работы. Ефремова Т.Ф. Современный толковый словарь русского языка. [электронная версия] В юридическом словаре под должностью понимается установленная в определенном порядке первичная структурная единица штатного расписания той или иной государственной или негосударственной организации, определяющая содержание и объем полномочий, размер денежного содержания и место в иерархической структуре организации лица, ее замещающего. Кроме того, необходимо отметить, что согласно сводному перечню государственных должностей Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 (в ред. от 25 июля 2014 г.) "О государственных должностях Российской Федерации"6 должность уполномоченного по правам ребенка при Президенте РФ не является государственной должностью Российской Федерации. Интересно, что, обращаясь к анализу сходных институтов уполномоченных в Российской Федерации, мы наблюдаем явные противоречия в определении их статуса. Например, в п. 2 ст. 1 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ (в ред. от 2 ноября 2013 г.) "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей и его рабочий аппарат определяются как государственный орган с правом юридического лица. Российская газета. 2013. 13 мая [электронная версия] В связи с различным закреплением в законодательстве статуса уполномоченных обратимся к понятию "государственный орган". А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин раскрывают сущность органа государственной власти посредством анализа его особенностей: 1) орган государственной власти - это в традиционном понимании организация, коллектив, объединенный общностью целей и родом деятельности; 2) государство наделяет орган государственной власти собственностью и материальными ресурсами; 3) орган государственной власти отличают государственно-властные полномочия, позволяющие ему выступать от имени и по поручению государства, наиболее эффективно осуществлять творческую организаторскую деятельность; 4) государственно-властные полномочия реализуются присущими только конкретному органу власти методами, средствами и способами, в которых наиболее отчетливо выражаются его созидательная роль и социальное назначение; 5) наличие структуры государственного органа. Конституционное право России / отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2008. С. 329 [электронная версия]

Вопрос статуса уполномоченного по правам ребенка невозможно рассмотреть в отрыве от принципов создания данного института. Н.В. Комбаров, проанализировав институт омбудсмена в России и зарубежных странах, пришел к выводу, что "существует четыре основных модели создания такого ведомства: 1) омбудсмены, учрежденные специальным законом, который принимается парламентом; 2) омбудсмены, учрежденные в соответствии с законодательством об охране детства; 3) омбудсмены, должности которых учреждены в рамках существующих государственных органов; 4) омбудсмены, должности которых учреждены неправительственными организациями, которые работают под их эгидой"18. В основном ведомства детских омбудсменов учреждаются законами. Такие нормативные правовые акты определяют статус, принципы деятельности и полномочия создаваемых институтов омбудсменов. По оценке специалистов, органы, созданные подобным путем, не зависят от правительства. Подотчетны они в первую очередь парламенту, и этот факт дает им относительную свободу от правительственных решений, а в некоторых странах такие органы наделены правом проводить законотворческую экспертизу нормативных правовых актов по вопросам их ведения.

Что же касается способов назначения на должность уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, то до настоящего времени они остаются различными. Обозначим эти способы: - парламентский - независимый, самостоятельный уполномоченный по правам ребенка, назначаемый законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации; - в рамках органа исполнительной власти; - в структуре аппарата уполномоченного по правам человека. Исследование, проведенное М.Ю. Шамриным, показало, что в настоящее время в каждом субъекте РФ, за исключением города федерального значения Севастополя, учреждена должность уполномоченного по правам ребенка. На сегодняшний день в нескольких субъектах Российской Федерации эта должность входит в институт уполномоченного по правам человека. Однако в этих субъектах существует тенденция к разделению данных институтов. По мнению уполномоченного по правам ребенка в РФ Павла Астахова, наиболее предпочтительной формой правовой регламентации института детского омбудсмена как раз является принятие специальных законов на уровне субъектов Российской Федерации. В некоторых субъектах омбудсмены назначаются на должность высшими должностными лицами. Статус таких уполномоченных регулируется региональными нормативными правовыми актами, а именно указами президентов (глав) республик (Республика Дагестан, Республика Бурятия, Кабардино-Балкарская Республика), постановлениями и распоряжениями губернаторов (Ставропольский и Приморский края, Чукотский автономный округ, Белгородская область). По мнению М.Ю. Шамрина, данный вариант функционирования омбудсменов непродуктивен. Принцип независимости деятельности не реализуется. Работа уполномоченных находится в ведении некомпетентных государственных служащих. В таких субъектах омбудсмен выполняет задачи, поставленные главой региона. Федеральный уполномоченный при Президенте РФ, в свою очередь, никак не может влиять на реализацию компетенции защитников ребенка в таких субъектах. В некоторых регионах, а именно в Чеченской Республике, Камчатском, Пермском, Красноярском и Забайкальском краях, Ростовской области омбудсмен встроен в структуру института уполномоченного по правам человека. Такое положение уполномоченного тоже нельзя назвать идеальным, потому что цели уполномоченного по правам ребенка могут быть достигнуты только в случае функционирования в рамках самостоятельного государственного органа. Находясь же в ведении уполномоченного по правам человека, защитник детей будет ограничен в возможности выбора действий для выполнения важных задач. Возможно, что и проблемам детей будет уделяться меньше внимания. Аналогичная модель института защиты детства реализована во Франции. Шамрин М.Ю. Совершенствование законодательства о статусе уполномоченного по правам ребенка. С. 225--234. [электронная версия]

По мнению М.Ю. Шамрина, предпочтительной моделью функционирования уполномоченного по правам ребенка представляется парламентская, предполагающая назначение уполномоченного представительным органом власти и реализацию правового статуса уполномоченного по правам ребенка на основе комплексного профильного закона. Деятельность так называемого парламентского уполномоченного, правовой статус которого регулируется специальным законом, реализуется на основе принципа независимости. Многие субъекты РФ движутся в этом направлении (Республики Тыва и Хакасия, Чувашская Республика и др.). Можно сделать вывод, что модели учреждения института уполномоченного по правам ребенка в субъектах РФ, в соответствии с которыми уполномоченные по правам ребенка входят в структуру аппарата уполномоченного по правам человека или исполнительной власти, не позволяют до конца обеспечить реализацию принципа независимости в их деятельности. Организационно-правовой статус уполномоченного по правам ребенка непосредственным образом влияет на успешность его работы. Можно согласиться с мнением С.Е. Акульшиной о том, что встроенность должности уполномоченного в структуру исполнительной власти, фактическое подчинение вышестоящему руководителю ограничивает действия по полноценной защите прав и законных интересов ребенка. В заключение можно сделать вывод, что институт уполномоченного по правам ребенка является особым правовым механизмом в области защиты прав и законных интересов несовершеннолетних. Отсутствие федерального закона о детском омбудсмене вносит коррективы в его деятельность. Кроме того, нечеткое определение его конституционно-правового статуса не позволяет ему в полной мере осуществлять свои правозащитные функции. Институт детского омбудсмена уже зарекомендовал себя как эффективный механизм защиты прав несовершеннолетних. Законодательное закрепление конституционно-правового статуса данного института позволит выйти на новый уровень в деятельности по защите законных прав и интересов несовершеннолетних.

2.2 Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей

Необходимость существования института уполномоченного по защите прав предпринимателей активно обсуждалась в правительственных и бизнес кругах в течение длительного периода времени, в результате чего была однозначно определена целесообразность функционирования структуры, призванной стать дополнительной гарантией развития предпринимательского сообщества, социально-экономической среды России. Вместе с тем, вопросы правовой статуса данного института, его места в механизме государственного управления понимались неоднозначно. Идея создания института уполномоченного по защите прав предпринимателей в целях улучшения условий ведения предпринимательской деятельности была впервые зафиксирована в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 596 "О долгосрочной государственной экономической политике" Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 596 "О долгосрочной государственной экономической политике" // СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2333. [электронная версия] и озвучена Президентом России В.В. Путиным в выступлении 21 июня 2012 г. на Петербургском международном экономическом форуме. Однако ее родоначальником по праву считается ОПОРА России - Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства, целью деятельности которой является содействие консолидации предпринимателей и иных граждан в формировании благоприятных политических, экономических, правовых и иных условий развития предпринимательской деятельности в Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2012 г. № 879 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей" Указ Президента Российской Федерации от 22 июня 2012 г. № 879 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей" // СЗ РФ. 2012. № 26. Ст. 3509 [электронная версия] данная должность была учреждена официально.

Отличительной особенностью указанного акта от аналогичных явилось отсутствие каких-либо норм, определяющих правовой статус рассматриваемого института. Данный пробел был преодолен с принятием Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" (с послед. изм. и доп.). Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" (с послед. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2305. [электронная версия] Нельзя не отметить, что еще до принятия окончательного решения по данному вопросу на федеральном уровне в ряде субъектов России в порядке опережающего нормотворчества (пилотных проектов) были приняты региональные нормативные правовые акты, к сожалению, не всегда удачные, регламентирующие функционирование уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации.

В качестве основных задач деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей определены: защита прав и законных интересов российских и иностранных субъектов предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации и российских субъектов предпринимательской деятельности на территориях иностранных государств; осуществление контроля за соблюдением прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности органами публичной власти; содействие развитию общественных институтов, ориентированных на защиту прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности; взаимодействие с предпринимательским сообществом; участие в формировании и реализации государственной политики в области развития предпринимательской деятельности, защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности.

Для решения обозначенных задач Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей наделен правом направлять органам публичной власти предложения, рекомендации о принятии нормативных правовых актов, приостановлении действия актов, отмене или приостановлении действия нормативных правовых актов, давать заключения на проекты нормативных правовых актов, опосредованно обращаться в высший орган конституционного контроля России. Основным инструментом данного института по защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей является рассмотрение поступивших к нему жалоб субъектов предпринимательской деятельности, по итогам которого он обязан (на выбор) разъяснить заявителю вопросы, касающиеся его прав и законных интересов, в том числе форм и способов их защиты; передать жалобу в орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу; направить в орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых усматривается нарушение прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, заключение с указанием мер по восстановлению прав и соблюдению законных интересов указанных субъектов; обратиться в суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов (за исключением органов прокуратуры, Следственного комитета Российской Федерации, органов судебной власти), органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц в случае, если оспариваемые ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности в сфере предпринимательской деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности; обратиться в суд с иском о защите прав и законных интересов других лиц, в том числе групп лиц, являющихся субъектами предпринимательской деятельности; обжаловать вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов, принятые в отношении заявителя; направить в органы государственной власти, органы местного самоуправления, иные органы, организации, наделенные федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, обращение о привлечении лиц, виновных в нарушении прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности.

В большей степени рассматриваемый институт нацелен на "мягкое" урегулирование (разрешение) отношений и спорных вопросов между бизнесом и властными структурами. Для него характерна целенаправленная правозащитная деятельность, осуществление функций посредничества между государством и предпринимательским сообществом, защита публично-частных интересов. Законодательством не предусмотрено принятие им самостоятельных реально властных решений. В этой связи, как верно отмечается в юридической литературе, эффективность функционирования данного института во многом зависит от степени взаимодействия с иными уполномоченными, властными и предпринимательскими структурами. Данное обстоятельство побуждает его к активному взаимодействию (сотрудничеству) с подобными структурами.

Заключение

Защита прав и свобод человека осуществляется Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и действующими самостоятельно и независимо от него уполномоченными в субъектах Российской Федерации. В то же время защита прав человека как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов должна основываться на единстве форм и методов ее осуществления, а также на разграничении полномочий федерального и региональных уполномоченных. В Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2005 г. также подчеркивалась необходимость внести изменения в Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и принять Федеральный закон "Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации". Это позитивно отразится на повышении эффективности взаимодействия уполномоченных. Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ "Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2005 год" // Российская газета. - 2006, 15 июня; 2006, 21 июня; 2006, 29 июня. [электронная версия] Следует отметить, что в настоящее время указанные изменения в законодательстве так и не появились. На мой взгляд их необходимость актуальна до сих пор. Подводя итоги проведенного аналитического исследования, обратим внимание, что статистические материалы взаимодействия Уполномоченного по правам человека с субъектами законодательной инициативы, а также представленные результаты такого взаимодействия, дают основания по-прежнему утверждать о необходимости наделении российского Уполномоченного правом законодательной инициативы. Тем более, что подобный опыт имеется на региональном уровне. Представляется целесообразным сохранение именно структурированной рубрики "Совершенствование законодательства о правах и свободах человека и гражданина" в ежегодном докладе Уполномоченного по правам человека. Полагаем, она должна присутствовать в докладе омбудсмена каждый год.

Список используемой литературы

1. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФЗ)