Система державного управління вищою освітою в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Система державного управління вищою освітою в Україні

У контексті реформування національної освітньої системи особливої актуальності сьогодні набуває теоретичне осмислення процесу управління вищою освітою. Визначення завдань і функцій державного управління вищою освітою на сучасному етапі її розвитку, удосконалення форм та методів державного впливу має сприяти створенню необхідних умов для ефективного функціонування вищої освіти України в умовах інноваційного розвитку та її інтеграції до загальноєвропейського освітнього простору.

Дослідженню питань, пов'язаних із державною освітньою політикою та управлінням освітою, присвятили низку своїх праць такі науковці, як В. Астахов, С. Андрейчук, В. Бакуменко, С. Барабанова, Р. Валєєв, С. Британська, О. Демченко, І. Каленюк, В. Клепко, Т. Козарь, Н. Коломоєць, Є. Красняков, В. Кремень, В. Огаренко, Л. Пшенична, Т. Скиба, В. Шевченко, Л. Яременко та ін. Теоретичні засади державного управління розглядались у працях В. Авер'янова, Г. Атаманчука, О. Бандурки, Д. Бахраха, О. Дьоміна, В. Колпакова, Б. Лазарева, Ю. Тихомірова та ін. Проте, незважаючи на велику кількість досліджень у цій сфері, слід відзначити, що наразі в сучасній адміністративно-правовій науці все ще немає єдиного підходу до визначення сутності та структури державного управління вищою освітою, що й зумовлює актуальність цієї статті.

Постановка завдання. Метою статті є аналіз сучасної системи державного управління вищою освітою України, що передбачає вирішення таких питань: з'ясування сутності поняття «державне управління освітньою діяльністю», визначення головних завдань та функцій державного управління вищою освітою, встановлення основних структурних елементів системи державного управління вищою освітою в Україні та характеристика їх змісту.

Результати дослідження. У теорії адміністративного права управління розглядається як самостійний вид державної діяльності особливої групи державних органів (посадових осіб) щодо практичної реалізації функцій та завдань держави в процесі безпосереднього економічного, соціально-культурного та адміністративно-політичного будівництва, що має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер [1, с. 8]. В. Авер'янов визначає державне управління як діяльність, зміст якої полягає в реалізації органами влади законів та інших нормативно-правових актів, шляхом здійснення організуючого впливу на суспільні явища і процеси [2, с. 123].

Управління вищою освітою в найзагальнішому вигляді можна визначити як спеціально організовану діяльність органів державної влади та недержавних організацій, що спрямована на забезпечення належного функціонування системи вищої освіти відповідно до цілей і завдань освітньої політики. Виходячи з визначення освітньої політики як системи теоретично розроблених і законодавчо закріплених загальних принципів і пріоритетів управління такою сферою, сучасні науковці пропонують розглядати управління в галузі освіти як функціональний аспект державної політики, як безпосереднє здійснення органами влади та суб'єктами самоврядування освітньої політики держави, що виявляється в діяльності, спрямованій на вироблення, прийняття та реалізацію організуючих, регулюючих, координуючих, контролюючих і мотивованих впливів на сферу вищої освіти з метою створення педагогічних, соціальних, кадрових, правових, організаційних, матеріально-фінансових та інших умов, необхідних для належного функціонування й розвитку галузі та реалізації її мети [3, с. 8; 4, с. 184].

Державне управління освітньою діяльністю передбачає визначення завдань і функцій управління відповідно до встановлених напрямів проведення державної політики у сфері вищої освіти, вибір форм і методів впливу на освітні правовідносини за допомогою комплексу відповідних засобів, важелів та інструментів. Управління освітою має бути спрямованим на організацію та забезпечення оптимальних умов функціонування галузі освіти, створення системного механізму її саморегуляції на загальнонаціональному, регіональному, місцевому рівнях та в навчальних закладах і наукових установах освіти [5]. Державна національна програма «Освіта: Україна XX століття» встановлює такі основні завдання управління:

- додержання законодавства в галузі освіти;

- створення рівних умов для громадян у здобутті освіти;

- дотримання державних вимог щодо змісту, рівня й обсягу освіти;

- стимулювання творчого пошуку педагогів і науковців;

- автономність у діяльності навчальних закладів та наукових установ;

- можливість індивідуального загальнокультурного та професійного становлення суб'єктів навчання;

- забезпечення ефективного функціонування системи освіти в умовах формування ринкових відносин, ринку інтелектуальних ресурсів і освітніх послуг [5].

Згідно з Національною доктриною розвитку освіти до першочергових завдань системи управління вищою освітою відносяться налагодження високопрофесійного наукового, аналітичного, інформаційного супроводу управлінських рішень, подолання розрізненості адміністративних даних та ін. [6]. А. Кобець, аналізуючи діяльність вищих навчальних закладів як головних складових системи вищої освіти, до кола завдань, що стоять перед державою у сфері регулювання вищої школи, відносить: оптимізацію мережі ВНЗ, упорядкування їх відокремлених структурних підрозділів, підвищення якості освітніх послуг, створення професійної та незалежної системи ліцензування й акредитації, яка б діяла в інтересах споживачів освітніх послуг, всебічну підтримку наукової діяльності, забезпечення прозорості та доступності для громадсько-державного контролю академічної й фінансової діяльності ВНЗ та ін. [7]. На думку С. Григанської, завдання державного регулювання розвитку вищої освіти полягають у тому, щоб спрямувати навчально-виховний процес у вищих навчальних закладах на задоволення потреб держави, враховуючи сучасні економічні умови, виховання свідомості, патріотизму, забезпечення потреби суспільства та ринку праці в конкурентоспроможних, компетентних і відповідальних фахівцях; адаптувати відповідні спеціальності, виходячи з реальних потреб різних галузей економіки; проводити постійний моніторинг якості вищої освіти, а також здійснювати оцінювання діяльності вищих навчальних закладів; упорядкувати діяльність вищих навчальних закладів щодо надання якісних освітніх послуг їх кінцевим споживачам; створити прозорі механізми ціноутворення на освітні послуги [8, с. 9].

До базових функцій державного регулювання освітньої діяльності у сучасній адміністративній науці відносять: формулювання стратегічних і тактичних цілей і пріоритетів; дотримання соціальних цінностей; створення правових основ функціонування ринку освітніх послуг; забезпечення високої якості освітніх послуг [7], функцію фінансування, соціальну функцію, функції стимулювання, коригування [9], а також організаційну, мотиваційну, контрольну функції та ін. [10, с. 236].

Систему державного управління вищою освітою в узагальненому вигляді можна визначити як взаємопов'язану сукупність елементів, що завдають вплив на суспільні відносини в галузі вищої освіти, організовуючи їх відповідно до завдань держави й суспільства. Структурними елементами цієї системи є: об'єкти управління, суб'єкти управління та механізми управління.

Об'єктом державного управління є система вищої освіти. Слід зазначити, що вища освіта є складною, цілісною соціальною системою, що складається з декількох самостійних цілісних елементів управлінського впливу. Об'єктами державного управління у сфері вищої освіти передусім є процеси навчання та виховання, порядок здійснення освітньої діяльності, умови прийняття рішень суб'єктами ринку освітніх послуг, різноманітні адміністративні процедури у сфері вищої освіти [7]. З цієї точки зору сутність управління системою вищої освіти можна визначити як діяльність, спрямовану на створення педагогічних, соціальних, кадрових, правових, організаційних, матеріально-фінансових та інших умов, які потрібні для ефективного функціонування і розвитку галузі та реалізації її мети [4, с. 184].

З позицій інституційного підходу вища освіта постає перед нами як мережа установ вищої освіти та наукових організацій, як об'єднання юридичних осіб, організацій, що здійснюють свою діяльність у сфері вищої освіти. Згідно з чинним законодавством система освіти як об'єкт державного управління складається з навчальних закладів, наукових, науково-методичних і методичних установ, науково-виробничих підприємств, державних і місцевих органів управління освітою та самоврядування в галузі освіти [11, ст. 28]. Систему вищої освіти, відповідно до Закону України «Про вищу освіту», складають вищі навчальні заклади всіх форм власності, інші юридичні особи, що надають освітні послуги в галузі вищої освіти, а також органи, які здійснюють управління в галузі вищої освіти [12, ст. 16]. Головною складовою системи вищої освіти є вищі навчальні заклади. Мережа вищих навчальних закладів державної й комунальної форм власності визначається Кабінетом Міністрів України відповідно до соціально-економічних і культурно-освітніх потреб у них [12, ч. З ст. 25]. За даними Державної служби статистики України, мережа ВНЗ України в 2013-2014 навчальному році складала 803 вищих навчальних закладів (при цьому кількість студентів - 2 мли. 52,7 тис. осіб), з них ВНЗ І-ІІ рівнів акредитації - 478 (392 тис. студентів), a III-IV рівнів акредитації - 325 установи (1 мли 723,7 тис. студентів) [13].

Суб'єктний склад управління вищою освітою є досить широким. Згідно з чинним законодавством в Україні для управління освітою створюються система державних органів управління й органи громадського самоврядування [11, ст. 10]. За Законом України «Про вищу освіту», управління в галузі вищої освіти здійснюється:

- центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері освіти;

- центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти;

- іншими центральними органами виконавчої влади, які мають у своєму підпорядкуванні ВНЗ;

- органами влади Автономної Республіки Крим;

- органами місцевого самоврядування;

- власниками вищих навчальних закладів;

- органами громадського самоврядування [12, ч. 2 ст. 17].

Система державних органів управління вищою освітою являє собою ієрархічну систему органів влади, що складається з вищого, центрального та регіонального рівнів [14, с. 176-177].

1) Вищий рівень (Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України) визначає цілі, завдання, функції, а також механізми реалізації державної освітньої політики, розробляє нормативно-правову базу функціонування вищої освіти та окреслює основні напрями її розвитку.

2) Центральний рівень (центральні органи виконавчої влади - Міністерство освіти і науки України, міністерства та відомства, яким підпорядковані вищі навчальні заклади, Акредитаційна комісія України, Атестаційна колегія МОН України, Державна інспекція навчальних закладів України та ін.) безпосередньо реалізує державну освітню політику, здійснює контроль за її втіленням, дотриманням законодавства у сфері освіти, розробляє стандарти вищої освіти, визначає нормативи матеріально-технічного, фінансового забезпечення ВНЗ, здійснює організацію і контроль за навчально-виховною, методичною та науковою діяльністю ВНЗ.

3) Регіональний рівень (місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування) забезпечує виконання державних програм у галузі вищої освіти, встановлює обсяги бюджетного фінансування вищих навчальних закладів державної і комунальної власності, здійснює соціальних захист учасників навчального процесу, вносить пропозиції щодо обсягів державного замовлення на підготовку, перепідготовку й підвищення кваліфікації фахівців, сприяє працевлаштуванню випускників ВНЗ та ін.

До інститутів державно-громадського управління вищою освітою в Україні відносяться:

- Громадська рада при МОН України, до повноважень якої належать: забезпечення участі громадян в управлінні державними справами, ефективної взаємодії МОН України з інститутами громадянського суспільства; здійснення громадського контролю за діяльністю МОН України;

- Асоціації ВНЗ, функціями яких є об'єднання та координація зусиль ВНЗ, спрямованих на розвиток кожного з них та системи освіти в цілому; представництво в органах виконавчої влади та місцевого самоврядування інтересів ВНЗ; соціальний захист учасників навчально - виховного процесу;

- Асоціація університетів України, функціями якої є задоволення та захист інтересів своїх членів, сприяння створенню правових і організаційних умов для розширення академічних свобод, університетської автономії;

- Спілка ректорів ВНЗ України, діяльність якої спрямована на задоволення та захист законних інтересів ВНЗ;

- Ради ректорів і директорів ВНЗ, діяльність яких спрямована на удосконалення системи управління вищою освітою та координацію діяльності ВНЗ з питань виховної, навчально - методичної і наукової роботи;

- Наглядові ради ВНЗ, функціями яких є пошук шляхів перспективного розвитку ВНЗ, надання допомоги керівництву ВНЗ у реалізації державної політики в галузі вищої освіти, здійснення громадського контролю за діяльністю керівництва ВНЗ, забезпечення ефективної взаємодії ВНЗ з органами державного управління, науковою громадськістю;

- Всеукраїнська студентська рада при МОН України, діяльність якої спрямована на врахування інтересів студентської молоді при виробленні та реалізації політики у сфері вищої освіти, сприяння соціальному становленню та розвитку студентської молоді, налагодження конструктивної взаємодії між органами державної влади, місцевого самоврядування та органами студентського самоврядування ВНЗ України [15, с. 188].

Особливості системи вищої освіти як об'єкта державного управління та граничні межі державного впливу на освітні правовідносини зумовлюють використання специфічних форм та методів управління, що в комплексі становить механізм управління вищою освітою. У юридичній літературі під механізмом адміністративно-правового управління розуміється система адміністративно-правових засобів, що впливають на суспільні відносини й організують їх відповідно до завдань держави і суспільства [16, с. 134]. У галузі освіти механізм управління являє собою процес узгодженого впливу суб'єктів управління на галузь освіти, а також застосування певної послідовності відповідних процедур та інструментів із метою досягнення поставлених цілей [8, с. 7]. Механізм державного управління сферою вищої освіти визначається як сукупність форм, методів і відповідних їм засобів та інструментів, за допомогою яких держава впливає на кон'юнктуру ринку освітніх послуг і діяльність закладів освіти з метою створення оптимальних умов їх функціонування, забезпечення високої якості освітніх послуг, створення рівного доступу всіх верств населення до вищої освіти, інтеграції вітчизняної системи освітиу європейський освітній простір [7].

Під методами державного управління в сучасній адміністративно-правовій науці розуміється сукупність засобів досягнення цілей управління, тобто здійснення державно-управлінської діяльності та забезпечення необхідної поведінки всіх суб'єктів управлінських відносин [17, с. 80]. До загальних рис методів управління в сучасному адміністративному праві відносять:

- органічний зв'язок із цільовим призначенням управлінської діяльності як особливого виду практичної реалізації завдань і функцій держави;

- відбиття владно-організуючого впливу державних органів та інших суб'єктів державного управління на відповідні керовані об'єкти;

- використання суб'єктами державного управління як засобів реалізації закріпленої за ними компетенції;

- відбиття державного (публічного) інтересу;

- вияв у правових актах управління та ін. [2, с. 297-298].

Основними методами державного управління, характерними для виконавчої влади взагалі, для усіх сторін її діяльності, є методи примусу та переконання [18, с. 7]. Зміст примусових методів управління становить правове регулювання відносин у сфері вищої освіти. Н. Коломоєць пропонує віднести до цієї групи всі методи управління, що мають правове забезпечення (незалежно від рівня правової норми). До складу методів переконання відносяться юридично не забезпечені програми, теоретичні викладки, соціологічні аналізи, науково-практичні концепції, статутні положення громадських організацій тощо [19, с. 485-486]. До цієї ж групи слід віднести й методи заохочення. Відповідно до їх основних характеристик вирізняють економічні, психолого-педагогічні, адміністративно-правові та інші групи методів [10, с. 236]. Економічні методи впливу являють собою комплекс заходів, заснованих на використанні економічної зацікавленості суб'єктів освітнього процесу. Соціально-психологічні методи дозволяють проникати в навчально-методичний та навчально-виховний процеси, брати активну участь у формуванні персоналу та впливати на осіб, які навчаються, у значній мірі визначаючи якість наданих знань, робіт або послуг, темпи впровадження науково-технічного прогресу [19, с. 486-487]. Адміністративні методи прямого впливу базуються на використанні сили державної влади через заборону, дозвіл, примус. Основу такого різновиду методів складають імперативні методи, тобто владні, наказові засоби впливу.

Особливості системи вищої освіти як об'єкта державного управління не тільки суттєво позначаються на виборі та використанні відповідних методів, але й зумовлюють вибір і застосування специфічних форм управлінського впливу. У сучасній юридичній літературі виділяють різні групи форм управління вищою освітою. Так, С. Барабанова виділяє правові (видання правових актів, адміністративні договори, інші юридично значущі дії) та неправові (організаційні дії - наради, розробка програм, проведення перевірок, бухгалтерський та статистичний облік, а також інформаційно-технічні операції - робота з інформацією, її обробка, прогнозування та планування) форми впливу [17, с. 77-78]. С. Британська виділяє два основні блоки в механізмі державного управління системою вищої освіти: форми прямого впливу держави та економічні методи регулювання. До першого блоку відносяться: правове забезпечення системи вищої освіти, регулювання відносин у системі вищої освіти й елементів дозвільної системи у сфері освіти (ліцензування, атестація та акредитація, а також адміністративний контроль за якістю вищої освіти). У другому блоці зосереджені різні форми фінансування вищої освіти: бюджетне фінансування, інші форми альтернативного фінансування, інвестування у вишу освіту. Сюди ж дослідниця відносить й інструменти фіскального регулювання, механізми кредитування, цінове регулювання на ринку освітніх послуг [8, с. 9]. В. Шевченко поділяє форми впливу на три окремі групи - прямі, непрямі та неформальні [9, с. 4]. До прямих форм впливу відносяться адміністративні, імперативні та специфічні форми. Відповідно, інструментами прямого впливу на функціонування сфери вищої освіти є державні контракти й державні замовлення, дотації, ліцензування, встановлення стандартів, нормативів та обсягів прямих бюджетних витрат. До форм непрямого впливу відноситься сукупність опосередкованих засобів державного управління через підсистему правових, економічних та індикативних методів. Інструментами непрямих форм впливу можуть бути, зокрема, зниження податкових ставок, регулювання облікових ставок, встановлення індикативних цін на певні види активів тощо. До неформальних форм державного впливу на процес управління вищою освітою відносяться різні неправові форми, які поділяються на дві загальні групи: соціальні та технологічні. Реалізація цих методів відбувається шляхом підвищення рівня інноваційної культури суспільства, створення центрів дистанційного навчання із застосуванням сучасних телекомунікаційних технологій тощо [9, с. 5-7].

Висновки. Узагальнюючи існуючі наукові підходи до розгляду сутності та структури державного управління вищою освітою, маємо відзначити, що як спеціально організована діяльність органів державної влади та недержавних організацій, спрямована на забезпечення належного функціонування системи вищої освіти відповідно до цілей і завдань освітньої політики, система державного управління містить у собі такі основні складові, як об'єкт управління (яким є система вищої освіти, що складається з декількох самостійних цілісних елементів управлінського впливу), суб'єкт управління (управління вищою освітою здійснюється як державними органами влади, так і недержавними організаціями) та механізм управління (що являє собою систему форм, методів та відповідних правових інструментів і процедур управління, за допомогою яких забезпечується регулювання системи вищої освіти). До основних форм управління, що відбивають специфіку змісту державного впливу на систему вищої освіти, слід віднести: правові форми (сукупність засобів правового й адміністративного впливу на освітні відносини); організаційні форми (визначення цілей, завдань, розподіл функцій управління, регламентація процедур управлінської діяльності); економічні (фінансові) форми (забезпечення регулювання фінансової, інвестиційної та інноваційної діяльності шляхом розробки стратегічних планів розвитку та фінансування системи вищої освіти); інформаційні форми (інформаційне забезпечення діяльності, розвиток інформаційних технологій, інноваційний розвиток та ін.).

Список використаних джерел

державний освіта управління правовий

1. Адміністративне право: [підручник] / [Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, В.В. Богуцький та ін.]; за заг. ред. Ю.П. Битяка, В.М. Гаращука, В.В. Зуй. - X.: Право, 2010, - 624 с.

2. Андрейчук С.К. Державне управління реформуванням вищої освіти в Україні в контексті Болонського процесу: автореф. дис…. канд. наук з держ. управління: спец. 25.00.01 «Теорія та історія державного управління» / С.К. Андрейчук; НАДУ при Президентові України. - Львів, 2007. -21 с.

3. Тамм А. Вища освіта як об'єкт державного управління / А. Тамм, О. Поступна II Публічне управління: теорія та практика. -2011. - №3 (7). - С. 183-187.

4. Про Державну національну програму «Освіта» («Україна XXI століття»): Постанова Кабінету Міністрів України: від 03.11.1993 р. №896 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/896-93-n.

5. Про Національну доктрину розвитку освіти: Указ Президента України: від 17.04.2002 р., №347/2002 II Офіційний вісник України. - 2002. - №16, - Ст. 860.

6. Кобець А.С. Роль держави у функціонуванні ринку освітніх послуг / А.С. Кобець II Держава та управління: удосконалення та розвиток. - 2011. - №8. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.dy.nayka.com.ua/index.php? operation=l&iid=308.

7. Яременко Л. Теоретичні засади державного управління системою вищої освіти в Україні / Л. Яременко II Сучасні проблеми управління: мат. III міжн. н.-пр. конф., (Київ, 29-30 лист. 2005 р.) /укл. Б.В. Новиков, 1.1. Федорова. - К.: Політехніка, 2005. - С. 236-237.

8. Про освіту: Закон України від 23.05.1991 р. №1060-ХІІII Відомості Верховної РадиУРСР. - 1991. - №34. - Ст. 451.

9. Про вищу освіту: Закон України від 17.01.2002 р. №2984-ІПII Відомості Верховної Ради України. - 2002. - №20. - Ст. 134.

10. Вищі навчальні заклади: статистична інформація / Державна служба статистики України [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.ukrstat.gov.ua.

11. Енциклопедія освіти / гол. ред. В.Г. Кремень. - К.: Юрінком Інтер, 2008. - 1040 с.

12. Попов Л.Л. Административное право: [учебник] / Л.Л. Попов. - М.: Высшее образование; Юрайт, 2009. - 467 с.

13. Барабанова С.В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации: административно-правовые вопросы / С.В. Барабанова. - Казань: КГУ, 2004. - 340 с.

14. Колпаков В.М. Методы управления: [учеб. Пособие] / В.М. Колпаков. - К.: МАУП, 1997. -160 с.

15. Коломоєць Н.В. Методи управління вищими навчальними закладами МВС України: сутність та специфіка / Н.В. Коломоєць II Форум права. - 2011. - №1. - С. 484-488. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://archive.nbuv.gov.ua/e-joumals/FP/2011 - 1/1 lknvctc.pdf.

Размещено на Allbest.ru