Щодо дієвості механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 34.07

Дніпропетровський гуманітарний університет

Щодо дієвості механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування

Потіп М. М., кандидат юридичних наук, викладач кафедри цивільно-правових дисциплін

розмежування компетенція виконавчий самоврядування

Розглянуто шляхи вдосконалення дієвості механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Ключові слова: механізм розмежування, компетенція, виконавча влада, місцеве самоврядування.

Аннотация

Рассмотрены пути совершенствования действенности механизма разграничения компетенции органов государственной власти и местного самоуправления.

Ключевые слова: механизм разграничения, компетенция, исполнительная власть, местное самоуправление.

Annotation

Ways of improving the efficiency of the mechanism of distribution of powers of the executive authorities and local governments.

Key words: mechanism of differentiation, competence, executive authorities, local self-government.

В Україні досить успішно розвивається система місцевого самоврядування. Конституція України визнала організаційну, фінансову, юридичну автономію місцевих органів самоврядування відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування. Однак жорстке розмежування органів місцевого самоврядування та органів державної влади породжує коло питань щодо того, як забезпечити єдність системи управління державними й суспільними справами, як зберегти необхідну централізацію державної влади й управління, забезпечивши оптимальну демократичну децентралізацію. Одним із варіантів вирішення цього питання є конкретне визначення сфери дії місцевого самоврядування, яке ми вбачаємо в нормативному закріпленні елементів механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Дієвість у правовій доктрині досліджується протягом багатьох років та викликає цікавість багатьох як зарубіжних, так і вітчизняних теоретиків права й адміністративістів.

Таке складне правове явище, як механізм розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, завжди перебувало в полі зору науковців-правників. Зокрема, активно досліджували це питання В.Б. Авер'янов, Н.О. Армаш, М.І. Байтіна, Ю.П. Битяк, С.В. Пєткова, Л.П. Волкова, А.В. Малько, С.В. Воробйова, Ю.А. Тихомиров, Ц.А. Ямпольська, В.І. Новосьолов, Д.Н. Бахрах, В.І. Васильєв та інші. Проте проблематика дієвості механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування досі залишалася поза увагою правників.

Постановка завдання. Процес удосконалення механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування обтяжується тим, що крім недоліків правотворчості й правового регулювання існують соціологічні та політичні проблеми. Із соціологічної точки зору можна говорити про відсутність розуміння й усвідомлення ідей місцевого самоврядування як керівниками органів місцевого самоврядування, так і їх підлеглими. Навіть у тих випадках, коли політики говорять про самоврядування, воно фактично таким не є, оскільки цим терміном може бути названа лише реальна влада на місцях. При цьому органи місцевого самоврядування можуть виступати нижчою ланкою державної влади та, незважаючи на чинне законодавство, знаходитися в повній залежності від органів державної влади.

Це підтверджується тим, що принцип незалежності й автономії територіальних общин, визнаний Конституцією України, на жаль, реалізується не завжди. Механізми досягнення незалежності й автономії органів місцевого самоврядування, особливо в процесі прийняття рішень, чітко не визначені.

Мета дослідження полягає в узагальненні основних положень дієвості механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також пошуку шляхів удосконалення цього явища.

Результати дослідження. Аналіз норм, які регулюють механізм розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, проведений у ході дослідження, дозволив сформулювати такі недоліки в його правовому регулюванні:

- централізація системи публічної влади й намагання включення органів місцевого самоврядування до єдиної вертикалі влади. Зокрема, це простежується через надання значної кількості контрольних, а не наглядових функцій місцевим державним адміністраціям щодо органів місцевого самоврядування; уніфікації ролі органів місцевого самоврядування в укладенні адміністративних угод (на прикладі угоди про регіональний розвиток відповідно до Закону України «Про стимулювання розвитку регіонів»);

- збільшення кількості делегованих повноважень органам місцевого самоврядування, що є не делегуванням, а «звалюванням» функцій органів державної виконавчої влади на органи місцевого самоврядування. А це призводить до деформації їх компетенції та наближає за своїми функціями до органів державної виконавчої влади;

- штучна ізоляція виконавчих органів місцевого самоврядування від державних органів виконавчої влади. Якщо незалежність місцевого самоврядування від держави проявляється в організаційному плані, то у функціональному значенні в єдиних напрямках діяльності повинні виявлятися узгодженість, взаємодія, координація. І це повинно чітко відображатися в законодавстві;

- юридичні засоби розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, які сьогодні існують, не можуть забезпечити якісний рівень дієвості механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування. Зокрема, вони мають такі недоліки: безсистемність і відокремленість законів та підзаконних нормативних актів, які визначають управлінські аспекти діяльності органів державної виконавчої влади й місцевого самоврядування та закріплюють юридичні засоби розмежування компетенції органів державної виконавчої влади й місцевого самоврядування; відсутність чіткого законодавчого уявлення про обсяг повноважень органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування регулятивного й виконавчо-розпорядчого характеру з предметів сумісного відання в окремих сферах управлінського впливу; розмитість меж самостійних предметів відання органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування; відсутність нормативно закріпленої систематизації повноважень органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування;

- низький рівень моніторингу законодавства та правозастосовної практики з питань ефективності розмежування повноважень у сфері публічної влади.

У зв'язку із цим удосконалення дієвості механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування можливе лише в разі правових та організаційних заходів, спрямованих на чіткий розподіл компетенції між органами виконавчої влади й місцевого самоврядування з одночасним урахуванням їх обопільної самостійності та необхідності взаємодії.

Визначений розподіл повинен здійснюватися на трьох рівнях:

1) усередині системи органів державної виконавчої влади, оскільки недосконалість структури виконавчих органів спричиняє неможливість чіткого розмежування. Протягом 2008-2013 рр. у ході адміністративної реформи відбувається постійна зміна системи міністерств і відомств із перерозподілом повноважень та функцій. Створення все нових положень про центральні органи виконавчої влади сприяє не лише їх уніфікації, об'єднанню повноважень, їх видозміні, а й втраті через недбалість правотворчих органів досконалості нормативних актів внаслідок зміни форми викладу, втраті прийомів і способів впливу, взаємодії й координації. Про сталість розподілу компетенції можна говорити лише за відносної динамічності структур, між якими відбувається розподіл;

2) усередині структури органів місцевого самоврядування. Наприклад, як повідомляє Комітет Верховної Ради з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, однією з надзвичайно складних, актуальних і неврегульованих проблем, яка стосується декількох сотень населених пунктів у більшості регіонів України, є проблема перебування територіальних громад, сіл, селищ, міст у складі інших територіальних громад та на територіях інших адміністративно-територіальних одиниць (складні адміністративно-територіальні утворення - так звані «матрьошки»), що не лише суперечить положенням статей 133 та 140 Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а й призводить до виникнення низки правових колізій, компетенційних спорів і проблемних питань у сферах бюджету, податків, власності, земельних відносин, у соціальних та гуманітарних галузях тощо [6];

3) між органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Останній рівень є одним із найважливіших питань реформування системи державного управління й місцевого самоврядування [1] та потребує нормативно-правового й методологічного забезпечення. У зв'язку із цим одним з основних напрямків визначення меж між державною виконавчою владою та органами місцевого самоврядування є формування дієвого механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади й місцевого самоврядування та здійснення за його допомогою конкретизації цілей, завдань, повноважень і предметів відання органів державної влади й місцевого самоврядування з метою запобігання конфліктам і колізіям у вирішенні спільних питань.

Насамперед вважаємо за необхідне в межах підготовчого (першого) етапу Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні [5] розробити Програму законодавчого сприяння якісному розмежуванню компетенції органів державної виконавчої влади й місцевого самоврядування, головною метою якої визначити законодавче забезпечення недопущення дублювання повноважень, функцій і завдань органів місцевого самоврядування різних рівнів та між ними й органами виконавчої влади на місцевому рівні.

Наступним кроком повинно стати прийняття законів «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» в новій редакції, яка чітко визначала би завдання, функції, предмети відання й повноваження органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також порядок їх взаємодії (у тому числі порядок укладення адміністративних договорів із питань розмежування компетенції) та відповідальності за порушення компетенції. Зокрема, питання, що дублюють повноваження державної влади, слід виводити зі складу місцевих, їх виконання можливе шляхом передачі окремих державних повноважень. При цьому, на нашу думку, слід говорити про тимчасову передачу повноважень за потреби, а не обов'язкове їх закріплення (Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні») [3]. Це вимагає створення зайвих структурних підрозділів або розширення повноважень уже існуючих, що значно ускладнює процес управління й потребує зайвих матеріальних затрат.

Вважаємо також за необхідне здійснення в межах Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» законодавчого закріплення за муніципальними утвореннями закритого переліку повноважень. Також можлива розробка переліку повноважень, із якого органи місцевого самоврядування можуть обрати для виконання відповідно до виду муніципального утворення, що дозволить на муніципальному рівні вирішувати питання, які є дійсно актуальними для конкретного утворення. Вирішення тих факультативних питань, реалізація яких необхідна муніципальним утворенням, проте на це не передбачено фінансових ресурсів, повинне здійснюватися із засобів державного бюджету в порядку фінансової підтримки місцевого самоврядування. Удосконалення нормативного регулювання цього питання можливе також шляхом передбачення в галузевому законодавстві закритих переліків повноважень органів місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення.

Говорячи про переопрацювання чинного законодавства, потрібно також торкнутися окремих питань правотворчості. Так, на нашу думку, законодавцеві слід уникати наявності в нормативних актах, які регулюють розмежування компетенції органів державної виконавчої влади й місцевого самоврядування, відсилочних норм, намагаючись при цьому якомога повніше закріплювати повноваження органів із предметів сумісного відання. Це необхідно для зниження розгалуженості нормативних актів щодо регулювання розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

У ході юридичного закріплення механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади й місцевого самоврядування певну проблему складають питання, на дієвість вирішення яких впливає некомпетентність органів, до компетенції яких входить це питання. У зв'язку із цим державним органам виконавчої влади слід було б уточнювати алгоритм вирішення місцевих питань із предметів сумісного відання й надавати всебічну підтримку, насамперед просвітницького плану, щодо способів і методів вирішення місцевих проблем.

У такому випадку слід погодитися з В.І. Васильєвим, який відзначає, що органи місцевого самоврядування являють собою у функціональному плані дещо середнє між місцевими радами, які обтяжені виконанням обов'язків органів державної влади, та місцевим самоврядуванням у його класичному вигляді, яке займається справами місцевого значення [2, с. 16]. Дійсно, велика кількість справ, покладених на муніципальні органи, насамперед є державними (здійснення нотаріальних дій, військовий облік, профілактика корупції, міжнаціональні відносини тощо).

Наприклад, проблемним для органів місцевого самоврядування постає питання, пов'язане з охороною громадського порядку, особливо питання організації діяльності муніципальної міліції. У 2004 р. до ряду нормативно-правових актів було внесено зміни у зв'язку з організацією місцевої міліції [4]. Вважалося, що передача окремих державних повноважень щодо реалізації деяких функцій органів внутрішніх справ муніципальному рівню дозволить органам місцевого самоврядування реалізувати своє конституційне право на охорону громадського порядку, тим самим сприяючи розвитку місцевого самоврядування. Означений експеримент не отримав підтримки й показав низький рівень готовності органів місцевого самоврядування, особливо у фінансовому плані, щодо створення власної міліції. Також був не розробленим механізм взаємодії місцевої та державної міліції. Тому ми вважаємо, що питання охорони громадського порядку на місцевому рівні може вирішуватися лише шляхом підтримки на рівні місцевих бюджетів матеріально-технічного оснащення органів внутрішніх справ, які знаходяться на території муніципальних утворень.

Висновки

Аналіз недоліків механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування надав можливість сформулювати пропозиції щодо його вдосконалення такими шляхами: розробки в межах першого (підготовчого) етапу Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні Програми законодавчого сприяння якісному розмежуванню компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування; прийняття законів «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» в новій редакції, яка чітко визначала би завдання, функції, предмети відання й повноваження органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також порядок їх взаємодії й відповідальності за порушення компетенції.

Список використаних джерел

1. Бабинова Е. Местное самоуправление в Украине: стратегические приоритеты и проблемы реализации / Е. Бабинова II Проблемы местного самоуправления [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.saraoupravlenie.ru/39-02.php.

2. Васильев В.И. Местное самоуправление сегодня и завтра / В.И. Васильев II Журнал российского права. - 1997. - № 8. - С. 10-23.

3. Закон України «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» від 12.06.1997 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/533-12/ed 19911217.

4. Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції» від 04.03.2004 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1577-15.

5. Проект Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://civil-rada.in.ua/?p=477.

6. Рекомендації слухань у Комітеті Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування щодо правового статусу територіальних громад сіл, селищ, міст, які перебувають у складі інших територіальних громад [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://korasaraovr.rada.gov.ua/koradbud/control/uk/ publish/article?art_id=55 3 04&cat_id=55303.

Размещено на Allbest.ru