Підвідомчі спори в місцевих адміністративних судах

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.922

Інститут законодавства Верховної Ради України

ПІДВІДОМЧІ СПОРИ В МІСЦЕВИХ АДМІНІСТРАТИВНИХ СУДАХ

Войнолович С.Ю.

З метою реалізації конституційних прав кожної людини на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, захисту виборчих прав, права на доступ до публічної служби тощо в Україні в системі судів загальної юрисдикції утворено адміністративні суди. Разом з тим існує багато судових прикладів, коли не тільки звичайні громадяни допускають «підвідомчі помилки» під час звернення з позовом до суду, а й безпосередньо судді місцевих адміністративних судів самі створюють юрисдикційну проблему, повертаючи позов позивачеві через невірне визначення його непідсудності цьому адміністративному суду.

Теоретичним дослідженням цього питання займалось багато науковців і юристів, серед них В.В. Гардеєв, О.В. Муза, Д.Є. Погорілий, С.В. Оверчук, О.М. Пасенюк, М.І. Смакович, О.Н. Панченко, Р.В. Ватаманюк, Ю.С. Назар та ін. Проте наукових досліджень щодо практичних аспектів спорів підвідомчості в адміністративних судах доволі мало.

Постановка завдання. Метою написання цієї статті є визначення теоретико-практичних причин виникнення підвідомчих спорів у місцевих адміністративних судах.

Результати дослідження. Перш за все, з метою визначення того, за яких обставин в адміністративних судах виникають підвідомчі спори, встановимо й розмежуємо поняття юрисдикції, компетенції, підсудності та підвідомчості.

На думку Д.Є. Погорілого, поняття юрисдикції визначено як межі компетенції суду щодо розгляду цивільних, кримінальних та інших справ або іншого органу державної влади [1].

У відповідності до сфери застосування в юридичному словнику ми знайдемо наступні визначення поняття юрисдикція:

- підсудність, тобто розмежування компетенції між судовими органами по розгляду справ: в залежності від їх характеру (арбітражні, цивільні, кримінальні, адміністративні тощо); в залежності від місця скоєння злочину або правопорушення; в залежності від ціни позову; в залежності від місця проживання або місцезнаходження сторін судового спору;

- підвідомчість, тобто відношення того або іншого правовідношення до відповідного органу влади. Це певне коло питань, розгляд і вирішення яких віднесено законодавством до компетенції тих чи інших органів держави (установ, відомств) або громад, організацій.

- територія в підвідомчості певного органу влади [2].

Слід також зазначити, що юрисдикція тісно пов'язана з компетенцією. Вона характеризує судову владу з точки зору повноважень суду щодо розгляду та вирішення цивільних або інших категорій справ. Що стосується компетенції, то вона є більш широким поняттям. Юрисдикція та підсудність є основними процесуальними поняттями, які не слід ототожнювати. С.В. Оверчук зазначає, що на відміну від юрисдикції (підвідомчості), за якою поділяється компетенція між різними органами щодо вирішення судових справ, підсудність розмежовує компетенцію в тій же сфері, але вже між різними судами. Тому підсудністю називають ще коло судових справ, вирішення яких віднесено до компетенції певного суду [3, с. 334]. На практиці підвідомчість застосовується насампереду діяльності судових органів, вона розмежовує компетенцію різних судів і встановлює характер і межі розв'язання відповідних справ (спорів). У свою чергу, з'ясування підвідомчості однорідних судових органів сприяє оперативному та самостійному вирішенню відповідних питань, виключає можливість дублювання функцій щодо розгляду одних і тих саме категорій справ судами різних юрисдикцій (наприклад, при розгляді адміністративних, цивільних, трудових, господарських спорів тощо).

З наведеного випливає, що підвідомчі спори - це спори пов'язані із з'ясуванням підсудності справ до певних, конкретно визначених судів. Разом з тим, слід відрізняти юрисдикційні спори, які виникають у зв'язку із невизначеністю виду судочинства (адміністративного, кримінального, цивільного та господарського), тобто, в компетенції якого суду слід розглядати той чи інший спір.

Юрисдикцію адміністративних судів визначає Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України), який набрав чинності з 1 вересня 2005 року. Частиною 2 статті 4 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення [4]. Водночас чинним законодавством не визначено поняття «публічно-правовий спір», проте Постановою Пленуму Вищого адміністративного суду України № 8 від 20 травня 2013 року «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів» визначено, що для розгляду спору адміністративним судом необхідно встановити, що він має саме публічно-правовий (характер), а не приватноправовий зміст. Вирішуючи питання про визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, суди повинні враховувати, що відповідно до ст. 17 КАС України встановлено перелік публічно-правових спорів, що підпадають під юрисдикцію адміністративних судів, та перелік публічно-правових справ, що не належать до предмета адміністративної юрисдикції. Суди повинні враховувати також те, що юрисдикція адміністративних судів може бути встановлена іншими законами, зокрема Законом України «Про доступ до публічної інформації» (ст. 23), Законом України «Про громадські об'єднання» (ст. ст. 28, ЗО) та ч. ч. 4, 5 ст. 82 Закону України «Про виконавче провадження» [5]. Таким чином, адміністративні суди мають вирішувати всі публічно-правові спори, за винятком тих, що згідно з Конституцією України чи іншим законом вирішуються в іншому порядку судового провадження.

Однак встановити публічно-правовий зміст спору як підставу для розгляду його в порядку адміністративного судочинства замало, оскільки необхідно також визначити підсудність даного спору.

О.Панченко зауважує, що підсудність адміністративної справи визначається КАС України за допомогою трьох критеріїв, які є різновидами підсудності адміністративних справ, а саме: предметної (родової), територіальної (просторової) та інстанційної (функціональної) [6, с. 10]. Тобто правила предметної підсудності адміністративних справ (ст. 18 КАС України) у комплексі з правилами територіальної та інстан- ційної підсудності (ст. ст. 19, 20 КАС України) складають алгоритм визначення компетентного суду для розгляду та вирішення конкретної адміністративної справи.

Відповідно до положень статті 18 КАС України в системі адміністративної юстиції запроваджені імперативні правила щодо визначення предметної підсудності справи, яка має розглядатися в порядку адміністративного судочинства. В залежності від предмету спору та суб'єктного складу учасників спірних правовідносин кожна конкретна справа адміністративної юрисдикції може бути розглянута виключно лише одним адміністративним судом. Альтернативою в цьому питанні є лише справи, які не визначені КАС України, та справи щодо оскарження дій або бездіяльності посадових чи службових осіб місцевих органів виконавчої влади, які можуть за вибором позивача розглядатися та вирішуватися місцевим загальним судом як адміністративним судом або окружним адміністративним судом. Стаття 18 КАС України передбачає, що в Україні запроваджена дворівнева система місцевих адміністративних судів: у вигляді окружних адміністративних судів та загальних судів як адміністративних судів [4]. У місцевих адміністративних судах (до яких належать місцеві загальні суди як адміністративні суди та окружні адміністративні суди) підвідомчі спори виникають у зв'язку із різним розумінням сторонами судового процесу норм підсудності.

Стаття 17 КАС України спрямована на відмежування адміністративної юрисдикції від інших видів судочинства та на запобігання спорам щодо юрисдикції, а стаття 18 КАС України конкретизує, в який саме суд (в залежності від предмета спору) слід звертатися позивачу в разі виникнення публічно-правового спору. Крім того у ст. 18 КАС України передбачено усування можливих підвідомчих спорів щодо визначення підсудності справ адміністративної юрисдикції. В сукупності дані дві норми (ст. ст. 17, 18 КАС України) доповнюють одна одну. Тому для вирішення питання про відкриття провадження в справі місцеві адміністративні суди перш за все мають перевірити належність справи до їх юрисдикції та підсудності. Фахівець із адміністративного права З.Р. Кісіль підкреслює, що під час звернення до адміністративного суду зацікавлені особи зобов'язані дотримуватися встановленого процесуального порядку звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів [7].

Нагадаємо, що відповідно до ч. 2 ст. 107 КАС України визначено вичерпний перелік випадків, коли суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі поданої до суду позовної заяви. Статтею 108 КАС України визначені умови, за яких позовна заява повертається позивачеві (серед яких передбачено можливість повернення заяви позивачеві через непідсудність її цьому суду як адміністративному суду). Статтею 109 КАС України визначено умови, при яких суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, а статтею 155 КАС України - умови, за яких суд своєю ухвалою залишає позовну заяву без розгляду [4].

Отже, встановити належний місцевий адміністративний суд, якому підсудна конкретна справа адміністративної юрисдикції доволі важко, і дане питання кожного разу під час звернення до суду потребує Грунтовного вивчення. Саме тому одним із головних етапів на шляху подання будь-якого судового звернення є встановлення належного суду, до компетенції якого входить його розгляд, а додержання правил про підсудність сприяє швидкому, всебічному й повному розгляду справи. На жаль, судова практика протягом останніх семи років свідчить, що на даному етапі доволі часто допускається так звана «підвідомча помилка». При цьому інші правозастосовні помилки або так звані «непідвідомчі помилки» виникають набагато рідше. За даними Єдиного державного реєстру судових рішень України - протягом 2006-2013 років найбільш частою серед всіх семи причин (в межах від 22 до 73%), за яких позивачу було відмовлено в суді першої інстанції та відкритті провадження, коли позовна заява поверталась йому судом в порядку ст. 108 КАС України, була саме непідсудність позову цьому адміністративному суду. Позивач має право не погоджуватися із рішенням суду першої інстанції щодо застосування ним ст. 108 КАС України. Кожна друга апеляційна скарга спрямована на оскарження судового рішення, яким визначено непідсудність позову цьому адміністративному суду. При цьому 75% таких апеляційних скарг спрямовані на вирішення спорів щодо предметної підсудності, 24% - на вирішення спорів щодо територіальної підсудності й приблизно 1% - на вирішення спорів щодо інстанційної підсудності. Для порівняння зазначимо, що підвідомчі спори є предметом апеляційного оскарження на другому місці за кількістю після юрисдикційних спорів, тобто таких спорів, коли одна із сторін помилково вважала, що позовну заяву слід все ж таки розглядати в порядку адміністративного судочинства. Більш того, юрисдикційні та підвідомчі спори становлять найбільшу частку справ судів апеляційної інстанції щодо оскарження рішень судів першої інстанції [8]. Юрисдикційні та підвідомчі спори є досить частою причиною подання апеляційних скарг, тому вони є проблемою номер один, оскільки створюють передумови для штучного затягування судового процесу, вирішення питання по суті. Основою «підвідомчих помилок» є законодавча плутанина у визначенні юрисдикції адміністративних судів та предметної підсудності спору, що слід розглядати в порядку адміністративного судочинства. правовий спір адміністративний суд

Слід також обов'язково згадати, що з моменту набрання чинності КАС України Верховною Радою України вже декілька разів вносились законодавчі зміни до статті 18 КАС України (предметна підсудність). Водночас до ст. 19 КАС України (територіальна підсудність) та ст. 20 КАС України (ін- станційна підсудність) за весь час лише двічі було внесено відповідні зміни [4]. Крім того, в Конституційному Суді України дана правова норма (ст. 18 КАС України) не один раз була предметом обговорення та визначення відповідності її окремих положень Конституції України. З даного приводу деякими науковцями пропонується - з метою встановлення єдності судової практики - покласти на Верховний Суд України повноваження щодо вирішення юрисдикційних спорів у судах першої інстанції. Проте дана пропозиція сама по собі свідчить про факт законодавчої заплутаності у встановленні юрисдикції судів першої інстанції. Незважаючи на те, що вже по декілька разів вносилися зміни до постанов Пленумів вищих спеціалізованих судів та Верховного суду України щодо питання визначення юрисдикції судів, зазначимо, що данні постанови Пленумів носять роз'яснювально-рекомендаційний характер і однозначно спору щодо підвідомчості вирішити не можуть, а отже й надалі траплятимуться спірні питання з даного приводу [5; 10; 11; 12]. З вищенаведеного стає зрозумілим, що часті нормотворчі зміни лише ускладнюють сприйняття того, в який саме місцевий адміністративний суд слід звертатись адміністративним позовом. Це стосується всіх: тих, на кого покладено обов'язок роз'яснення та тлумачення норм підсудності адміністративних справ (законотворців та судів вищих інстанцій) і тих, для кого вони призначаються (учасників адміністративного судочинства).

Разом з тим система місцевих адміністративних судів з її завантаженістю переводить всі передані на її вирішення спори, крім податкових, в тривалий судовий процес, що тягнеться роками. Все це призводить до виникнення зайвих підвідомчих спорів, наслідком чого є порушення розумних строків розгляду справи по суті та перешкоджання в доступі до судочинства.

Судова практика свідчить, що непоодинокими є випадки, коли особа не в змозі захистити свої права в суді через відмову судів різних юрисдикцій у відкритті провадження в справі через її непідсудність. Тим самим порушується передбачене статтею 55 Конституції України право людини на доступ до правосуддя. Європейський суд з прав людини в своєму рішенні від 9 грудня 2010 року в справі «Буланов та Купчик проти України» підкреслив: «Стаття 6 Конвенції вимагає від держави передбачити процесуальні засоби для ефективного та швидкого вирішення спорів щодо підсудності справ». Цей висновок Європейський суд з прав людини зробив і в справах «Лойен проти Франції» від 6 квітня 2000 року та «Діду проти Румунії» від квітня 2009 року [13; 14]. Пригадаємо також приклад із справи «Кудла проти Польщі», коли Європейський Суд констатував порушення статті 13 Конвенції, оскільки заявник не мав у своєму розпорядженні ефективного національного засобу правового захисту, за допомогою якого він зміг би відстояти своє право на «судовий розгляд упродовж розумного строку» відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції. Наслідком відсутності такого правового механізму стало також те, що заявник не міг отримати належну компенсацію за шкоду, завдану перевищенням розумних строків розгляду його справи [15].

Підтримуючи слушну думку науковця О. Музи, підкреслимо, що варіант української моделі адміністративної юстиції є доволі демократичним, оскільки законодавець відніс увесь перелік існуючих у державі нормативно-правових актів до предмета їх оскарження в адміністративних судах, за винятком законів та тих нормативно-правових актів, які можуть стати предметом розгляду в Конституційному Суді України. Розгляд питання про підвідомчість справ адміністративним судам (юрисдикцію адміністративних судів) дає підстави стверджувати, що норми КАС України потребують доопрацювання в деяких випадках концептуальних змін. Однак головним постулатом у такому реформуванні має стати принцип незмінності ідеям та принципам інституту адміністративної юстиції, відповідно до яких держава має створити належні умови для захисту прав та свобод людини і громадянина, прав та інтересів юридичних осіб у їх взаємовідносинах з органами публічної адміністрації в Україні [16].

Висновки

Із вищенаведеного стає очевидним, що в місцевих адміністративних судах (місцевих загальних як адміністративних судах та окружних адміністративних судах) підвідомчі спори виникають доволі часто. Причиною цього є ускладнення правил визначення юрисдикції та особливо предметної підсудності під час звернення до адміністративного суду. Для подолання таких суперечностей, з точки зору забезпечення права на доступ до справедливого суду, доцільним є спрощення правових норм, якими встановлена предметна підсудність. Підвідомчі спори є основним чинником, який затягує судовий процес, і тим самим цілком законно віддаляє час розгляду справи по суті протягом розумних строків. Можливо, що в разі переходу від дворівневої системи адміністративних судів (яка зараз діє) до однорів- невої, підвідомчі спори виникали б набагато рідше.

Незважаючи не те, що законодавці нас переконують у тому, що запроваджена система місцевих адміністративних судів є доволі демократичною та успішною, судова практика свідчить протилежне. Отож думка правників про те, що внутрішня спеціалізація суддів у місцевих загальних судах забезпечує менший ступінь впливу органів влади на судовий процес та покращує фізичну доступність населення до адміністративних судів є хибною. В цьому аспекті слід підкреслити, що причиною таких міркувань є приховування обмеженості фінансового кошторису на запровадження справді спеціалізованого адміністративного судочинства у вигляді окремих будівель адміністративних судів. Доцільним було б завершити адміністративну судову реформу, а внутрішня спеціалізація суддів щодо розгляду адміністративних справ у місцевих загальних судах має бути поступово ліквідована та трансформована у справжню спеціалізацію окремих окружних адміністративних судів шляхом збільшення їх кількості.

Список використаних джерел

1. Погорілий Д. Є. Правознавство: Навч. посіб. для студ. вищ. навч. закл / Д. Є. Погорілий. - X. : НФаУ: Золоті сторінки, 2003. - 380 с.

2. Нагребельний В. П., Штефан М. Й. Підвідомчість / Юридична енциклопедія: Вбт. / Редкол.: Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. - К., 1998. - Т. 4: Н-П. - 2002. - С. 535-536.

3. Оверчук С.В. Проблеми визначення поняття підсудності // Держава і право. - К., 2006. - Вип. 14: Юридичні і політичні науки. - С. 334-340.

4. Постанова Пленуму Вищого адміністративного суду України № 8 від 20 травня 2013 року

5. Панченко О. Проблемні питання підсудності адміністративних справ //Вісник Вищого адміністративного суду України - 2008 -№4-С. 9-21.

6. Кісіль 3. Р., КісільР. В. Адміністративне право: навч. посіб. - 3-те вид. -К. Алерга; ЦУЙ, 2011,- 696 с.

7. Постанова Пленуму Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних та кримінальних справ постанови № 3 від 01.03.2013р.

8. Узагальнення судової практики розгляду справ, пов'язаних з перерахунком пенсій деяким категоріям державних службовців та науковим (науково-педагогічним) працівникам від 25 грудня 2006 року

Анотація

У статті розглянуто правову природу виникнення підвідомчих спорів у місцевих адміністративних судах України. На основі судової статистики вказані їх особливості, а в результаті проведеного наукового дослідження запропоновані шляхи їх подолання.

Ключові слова: адміністративне судочинство, місцеві адміністративні суди, підвідомчі спори, предметнапідсудність.

В статье рассмотрена правовая природа возникновения подведомственных споров в местных административных судах Украины. На основе судебной статистики указаны их особенности, а в результате проведенного научного исследования предложены пути их устранения.

Ключевые слова: административное судопроизводство, местные административные суды, подведомственные споры, предметная подсудность.

The article considers the legal nature of the occurrence of disputes under the jurisdiction of local administrative courts of Ukraine, based on court statistics given their characteristics and by results of the scientific study. Proposed ways to overcome them.

Key words: administrative law, local administrative courts have jurisdiction disputes, substantivejurisdiction.