Нормативні акти суб’єктів публічної адміністрації: питання теорії та практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Нормативні акти суб'єктів публічної адміністрації: питання теорії та практики

Патерило І.В.

кандидат юридичних наук, доцент

Дніпропетровський національний університет

імені Олеся Гончара

У статті досліджується правова природа адміністративної нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації, визначається її мета та передумови. Особлива увага приділена аналізу процедури прийняття нормативних актів суб'єктами публічної адміністрації, зокрема, виокремлено її стадії. Обґрунтовано думку про необхідність законодавчого врегулювання процедури прийняття нормативних актів суб'єктів публічної адміністрації.

Ключові слова: суб'єкт публічної адміністрації, адміністративна нормотворчість, процедура, стадія, нормативний акт, індивідуальний акт.

В статье исследуется правовая природа административного нормотворчества субъектов публичной администрации, определяется ее цель и предпосылки. Особое внимание уделено анализу процедуры принятия нормативных актов субъектами публичной администрации, в частности, выделены ее стадии. Обоснована необходимость законодательного урегулирования процедуры принятия нормативных актов субъектов публичной администрации.

Ключевые слова: субъект публичной администрации, административное нормотворчество, процедура, стадия, нормативный акт.

The article examines the legal nature of administrative rulemaking subjects of public administration, is determined by its purpose and background. Particular attention is paid to the analysis procedure for the adoption of regulations subjects of public administration, highlighted step. The necessity of legislative regulation-making procedures regulations subjects of public administration.

Key words: subject of public administration, administrative rulemaking procedure, step, normative act.

Вступ

Визначальною ознакою розвитку адміністративного законодавства в демократичних країнах є його спрямованість на забезпечення прав і законних інтересів осіб у відносинах із державою та її органами, що може бути досягнуто, зокрема, завдяки чіткій регламентації процедурного аспекту останніх. За таких умов суб'єкт публічної адміністрації діє не свавільно, а відповідно до чітко встановленого порядку, завдяки чому, по-перше, забезпечується рівність осіб перед законом, адже до всіх однопорядкових справ застосовується однакова процедура, та, по-друге, закладаються необхідні умови для здійснення контролю, зокрема судового, за законністю діяльності суб'єктів публічної адміністрації.

Постановка завдання

Названа проблематика є особливо актуальною для України, оскільки досі більшість процедурних відносин органів публічної адміністрації з громадянами або не регулюються законодавством взагалі, або ж регулюються підзаконними нормативно-правовими актами. З огляду на це завдання статті полягає в дослідженні правової природи адміністративної нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації, її мети та передумов, а також процедури прийняття нормативних актів.

Необхідно зазначити, що останнім часом питання, пов'язані з процедурою прийняття нормативних актів суб'єктами публічної адміністрації, були предметом дослідження вчених-адміністративістів, а саме: В. Б. Авер'янова, І. Б. Коліушко, Р. О. Куйбіди, Н. Ф. Лати, Р. С. Мельника, О. І. Прищепи, І. Л. Самсіна, В. П. Тимощука, П. О. Угровецького, А. М. Школика та інших. Напрацювання названих авторів стали підґрунтям нашого дослідження.

Результати дослідження

Перш ніж перейти до безпосереднього розгляду процедури прийняття нормативних актів суб'єктами публічної адміністрації, спробуємо розібратися з питанням щодо мети та передумов прийняття останніх.

Так, на думку О. І. Прищепи, загальні норми та правила поведінки, сформульовані в законах, не в змозі охопити всі аспекти життя суспільства, що потребують правового регулювання. Тому виникає необхідність у конкретизації та деталізації законодавчих норм на стадії їх застосування [1, с. 16]. Ми тільки частково погоджуємося з вищенаведеним, оскільки вважаємо, що під законодавче закріплення повинні підпадати всі без винятку суспільні відносини. Питання полягає в тому, що особливості тієї чи іншої сфери суспільних відносин можуть бути врегульовані на рівні підзаконної нормотворчості, але це повинно розглядатися скоріше як виняток, а не як правило. Із цього приводу цікавою є позиція Н. Ф. Лати, яка зазначає, що нормотворчість органів виконавчої влади відзначається оперативністю, яка полягає в тому, що суспільство в особі окремих відомств достатньо швидко реагує на проблеми, які виникають, зміни умов соціального життя, нові соціальні вимоги; гнучкістю, яка дозволяє регламентувати ті аспекти суспільних відносин, які залишились занадто конкретними для законодавця; і меншою формальністю, порівняно із законотворчістю, а саме акт може бути змінений лише в необхідній частині, що дозволяє відносно швидко реагувати на соціальні процеси [2, с. 20]. Проте уважне ознайомлення із цією позицією дає привід для міркувань. Так, оперативність, гнучкість у прийнятті нормативних актів є як досягненням, так і недоліком, оскільки це може призвести до прийняття неналежним чином опрацьованого акта, що буде мати своїм наслідком або внесення змін до нього, або його скасування, у разі порушенням ним прав, свобод чи законних інтересів приватних осіб. З іншого боку, оперативність, зрозуміло, може бути й позитивною, сприяючи максимально швидкій реалізації прав фізичних і/чи юридичних осіб. Підсумовуючи, хотілося б зазначити, що «ідеальна модель» регулювання суспільних відносин - це закріплення відповідних правил поведінки на рівні закону, що відповідає принципу верховенства права, однак досягти цього навряд чи можливо, тому прийняття підзаконних нормативних актів на сьогоднішньому етапі розвитку суспільства будемо вважати одним із необхідних інструментів урегулювання суспільних відносин. Про це свідчать і норми Конституції України, які, закріпивши вищу юридичну силу законів, передбачили допустимість здійснення в Україні й підзаконного регулювання суспільних відносин. Отже, можна зробити проміжний висновок, що метою видання нормативних актів суб'єктами публічної адміністрації є забезпечення дієвого та комплексного правового впорядкування процесів у державі, деталізація та конкретизація норм законів, політичних рішень Президента, положень міжнародних договорів тощо.

Далі спробуємо визначитися з поняттям адміністративної нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації. Так, В. В. Галунько під адміністративною нормотворчістю розуміє «установлення норм права підзаконного характеру в процесі діяльності суб'єктів публічної адміністрації, яке здійснюється у формі видання актів неперсоніфікованого характеру» [3]. Вважаємо дещо некоректним вживання терміну «норма права підзаконного характеру», оскільки прикметник «підзаконний» використовується для характеристики нормативного акта суб'єкта публічної адміністрації, який прийнятий та відповідає за своїм змістом усім вимогам Конституції та законів України.

Потребує уваги позиція Т. О. Коломоєць, яка розглядає адміністративну нормотворчість як специфічний різновид правової форми діяльності публічної адміністрації, який характеризується таким: за змістом дуже наближений до законодавчої діяльності (законотворчості); її підстави, так само як і суб'єкти здійснення, чітко визначені в законодавчих актах; відбувається у сферах, дозволених законодавцем [4, с. 183]. Відзначимо, що ця точка зору узгоджується з уявленнями про підзаконну нормотворчість, представленими в працях європейських авторів, які називають адміністративну нормотворчість делегованою законодавством, бо вона ґрунтується, головним чином, на делегуванні парламентом адміністрації нормотворчих повноважень [5, с. 26]. З викладеним, на наш погляд, можна погодитися лише частково, оскільки між законотворенням та адміністративною нормотворчістю є також і чимало відмінностей. Наприклад, законотворення має чітко закріплену процедуру реалізації, чого, на жаль, не можна сказати про підзаконну нормотворчість; ст. 92 Конституції України визначає коло питань, з яких можуть бути видані виключно закони. Проте в жодному нормативному акті не має подібних положень щодо обсягів (сфер) підзаконної нормотворчості.

Говорячи про відмінності між законотворчістю та адміністративною нормотворчістю, слід звернути увагу також і на той факт, що прийняття законів покладено на представницький орган держави, який має відповідну процедуру формування та основним завданням якого є саме прийняття законів. Що ж стосується суб'єктів публічної адміністрації, то останні формуються вже безпосередньо державою, маючи своїм основним завданням правозастосування.

Вартою уваги є також позиція, висловлена В. П. Тимощуком, який зазначає, що в будь-якому випадку потрібно принципово розмежовувати правотворчість (формотворчість) та правозастосування, та намагатися уникати поєднання цих видів діяльності в одній інституції [5, с. 28]. Ми цілком погоджуємось із такою точкою зору, проте, як свідчить практика розвинутих європейських держав, таку модель не вдалось реалізувати в жодній із них.

З огляду на викладене стає очевидним, що адміністративна нормотворчість є однією з форм діяльності суб'єктів публічної адміністрації, яка є необхідною для належного функціонування української держави.

Ведучи мову про адміністративну нормотворчість, необхідно, на наш погляд, зупинитися й на її передумовах, які доцільно поділити на юридичні та фактичні. До юридичних передумов адміністративної нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації варто віднести наявність законодавчо закріпленого повноваження на прийняття підзаконного юридичного акта. Тобто такий акт повинен прийматися органом чи посадовою особою, які уповноважені на його видання відповідним законом. Слід ще раз наголосити, що уповноваження має бути закріплено виключно законом. Це чітко постає з положень ч. 2 ст. 19 Конституції України. Остання передбачає закріплення за кожним органом публічної адміністрації повноваження щодо прийняття нормативних актів (відповідного виду) з питань, що належать до їхньої компетенції, з обов'язковим визначенням місця останнього в ієрархії нормативних актів суб'єктів публічної адміністрації. Як приклад можна навести ст. 117 Конституції України, де зазначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови й розпорядження, які є обов'язковими до виконання, або ст. 144 Основного Закону, відповідно до якої органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території. Проте, як свідчить аналіз діючого законодавства, не завжди за органами публічної адміністрації закріплюються такі повноваження та чітко визначаються види нормативних актів, які мають право приймати останні саме на законодавчому рівні.

Що ж стосується фактичних передумов адміністративної нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації, то до останніх можна віднести відсутність належних умов для реалізації прав і свобод приватних осіб та їх ефективного захисту, підвищення ефективності регулювання суспільних відносин в Україні. Інакше кажучи, мова йде про існування реальної потреби в регулюванні тих або інших суспільних відносин саме на підзаконному рівні. Під час з'ясування питання про наявність фактичних передумов адміністративної нормотворчості має бути проведене всебічне вивчення реальної ситуації, яка склалася у відповідній сфері.

Важливим для проблематики адміністративної нормотворчості є також і питання її процедурного забезпечення, оскільки за допомогою належної та виваженої процедури прийняття нормативного акта можна забезпечити як його законність, так і максимальну ефективність. З метою вироблення оптимальної процедури прийняття нормативних актів суб'єктами публічної адміністрації звернемося до напрацювань, які існують із цього питання в науковій літературі. Забігаючи дещо наперед, зазначимо, що більшість вчених, аналізуючи проблематику адміністративної нормотворчості суб'єктів публічної адміністрації, використовують при цьому категорію «нормотворче провадження», що, на наш погляд, є невірним. Не вдаючись до наукової полеміки із цього приводу, лише зазначимо, що в умовах адаптації українського законодавства до законодавства Європейського Союзу більш точною вважаємо категорію «процедура».

Як зазначає Т. О. Коломоєць, в адміністративно-правовій теорії загальноприйнятий підхід до визначення обсягу, змісту та кількості стадій нормотворчого провадження відсутній. Так само не існує єдиної погодженої думки щодо характеру та числа етапів, з яких складається окрема стадія цього виду адміністративного провадження [4, с. 182]. Погоджуючись зі сформульованою думкою, зазначимо, що, на наш погляд, саме відсутність єдиної, законодавчо закріпленої процедури прийняття нормативних актів суб'єктами публічної адміністрації є основною причиною, яка породжує видання останніми незаконних юридичних актів, що є неприпустимим в умовах розбудови правової та європейської держави.

Повертаючись до проблематики стадій, зазначимо, що більшість вчених виокремлюють такі стадії процедури адміністративного нормотворення: а) підготовка проекту нормативного акта; б) розгляд проекту й прийняття нормативного акта; в) державна реєстрація нормативного акта; г) опублікування та вступ в силу нормативного акта [6, с. 126]. В. Б. Авер'янов у свою чергу виокремлював такі стадії адміністративної нормотворчості: 1) підготовка нормативного акта; 2) прийняття нормативного акта; 3) доведення рішення до відома виконавців та зацікавлених осіб [7, с. 167-168].

Дещо відрізняється позиція О. В. Кузьменко, яка до стадій процедури прийняття суб'єктами публічної адміністрації нормативних актів відносить: 1) підготовку нормативного акта; 2) прийняття нормативного акта; 3) реєстрацію нормативного акта; 4) вступ нормативного акта в дію; 5) оскарження [8, с. 240-241]. З приводу останньої точки зору зазначимо, що ми лише частково погоджуємося з нею, оскільки вважаємо, що діяльність щодо оскарження нормативного акта суб'єкта публічної діяльності не можна відносити до процедури його прийняття. На нашу думку, оскарження нормативного акта суб'єкта публічної адміністрації становить самостійну процедуру, оскільки, по-перше, її завдання зводиться не до набуття актом чинності, а, навпаки, до визнання його нечинним; по-друге, учасником процедури оскарження нормативного акта є адміністративний суд, тобто суб'єкт, який не входить до системи суб'єктів публічної адміністрації; по-третє, процедура оскарження регулюється Кодексом адміністративного судочинства України. Що ж стосується таких процедурних дій, як державна реєстрація нормативного акта, набуття таким актом чинності, то останні, на наш погляд, являють собою не стадії названої процедури, а процедурний етап стадії прийняття нормативного акта.

нормативний акт публічна адміністрація

Висновки

Отже, враховуючи викладені позиції вчених щодо стадій процедури прийняття нормативних актів суб'єктами публічної адміністрації, а також власні висновки, вважаємо, що названа процедура має складатися з таких стадій: 1) розробка проекту нормативного акта суб'єктом публічної адміністрації; 2) публічне обговорення проекту нормативного акта суб'єкта публічної адміністрації (експертиза проекту нормативного акта та громадське обговорення шляхом оприлюднення в ЗМІ, розміщення у мережі Інтернет тощо); 3) прийняття та оприлюднення нормативного акта; 4) оцінка ефективності прийняття останнього. Слід зазначити, що нами свідомо було виокремлено четверту стадію, яка може викликати критичні зауваження з боку наших опонентів. Проте ми вважаємо такий крок цілком обґрунтованим з огляду те. що метою адміністративного нормотворення є забезпечення дієвого та комплексного правового регулювання відповідних суспільних процесів у державі, деталізація та конкретизація норм законів. Ця мета, однак, має бути не лише поставлена перед суб'єктами публічної адміністрації, але й належним чином забезпечена, що, власне, і вимагає організацію та здійснення контролю за результати нормотворчої діяльності останніх. Такий контроль, на наш погляд, має супроводжувати нормотворчу діяльність постійно, а не здійснюватися від випадку до випадку й базуватися на виважених та ефективних методах. Досягти поставлених завдань, як нам здається, можна буде лише за умови включення такого контролю до переліку стадій адміністративної нормотворчості.

Аналізу та більш детальному розкриттю процедури прийняття нормативних актів суб'єктами публічної адміністрації будуть присвячені наші наступні публікації.

Список використаних джерел

1. Прищепа О. І. Правові акти органів виконавчої влади в системі правових актів України: дис.... канд.. юрид. наук: спец. 120.00.07 / О. І. Прищепа. -X., 2010. - 183 с.

2. Лата Н. Ф. Адміністративно-правове регулювання нормотворчої діяльності органів виконавчої влади: дис.... канд.. юрид. наук: спец. 120.00.07 /Н. Ф. Лата. - Ірпінь, 2004. - 198 с.

3. Галунько В. В. Поняття, класифікація та зміст форм адміністративного права / В. В. Галунько // Actual problems of corruption prevention and counteraction. - 2011. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.law-property.in.ua.

4. КоломоєцьТ. О. Адміністративне право. Академічний курс: [підручник] /Т. О. Коломоєць. -К.: Юрінком Інтер, 2011. - 576 с.

5. Тимощук В. П. Адміністративні акти: процедура прийняття та припинення: [монографія] / В. П. Тимощук. - К.: Конус-Ю, 2010. - 296 с.

6. Школик А.М. Порівняльне адміністративне право: [навчальнийпосібник]/А.М.Школик.-Л.: ЗУКЦ, 2007. - 308 с.

7. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / за заг. ред. В. Б. Авер'янова. - К.: Факт, 2003. - 384 с.

8. Кузьменко О. В. Адміністративний процес у парадигмі права: дис.... докт. юрид. наук: спец. 12.00.07 / О. В. Кузьменко. - К., 2006. - 404 с.

Размещено на Allbest.ru