Форми дозвільної діяльності у сфері містобудування: поняття та сутність

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Форми дозвільної діяльності у сфері містобудування: поняття та сутність

Резшченко В.О.

Харківський національний університет

внутрішніх справ

У статті розглянуті доктринальні положення щодо розуміння форм діяльності органів публічної адміністрації, на підставі чого виокремлено правові форми дозвільної діяльності у сфері містобудування та запропоновано внесення відповідних змін до норм діючого законодавства у сфері містобудування.

Ключові слова: правові форми, дозвільна діяльність, документ дозвільного характеру, містобудування, дозвіл, сертифікат, ліцензія, декларація.

В статье рассмотрены доктринальные положения относительно понимания форм деятельности органов публичной администрации, на основании чего выделены правовые формы разрешительной деятельности в сфере градостроительства и предложено внесение соответствующих изменений в нормы действующего законодательства в сфере градостроительства.

Ключевые слова: правовые формы, разрешительная деятельность, документ разрешительного характера, градостроительство, разрешение, сертификат, лицензия, декларация.

The article deals with the doctrinal position on the understanding of the forms of the public administration, which are allocated on the basis of the legal forms of leisure activities in the field of urban planning and propose appropriate amendments to applicable legislation in the field of urban planning.

Key words: legal forms, licensing activities, permits, urban development, permit, certificate, license, declaration.

Вступ

Сучасний стан правового регулювання відносин у сфері видачі дозволів із метою забезпечення національної безпеки потребує суттєвого вдосконалення в напрямку його упорядкув ання, уніфікації процедур та забезпечення їхньої прозорості. Крім того, існують проблеми, пов'язані з неоднозначним урегулюванням у чинному законодавстві самих відносин, що стосуються видачі дозвільних документів у сфері містобудування.

Науковий фундамент для вивчення форм дозвільної діяльності у сфері містобудування становлять праці таких провідних учених, як В. Б. Авер'янов, К. К. Афанасьев, О. М. Бандурка, Д. М. Бахрах, О. В. Джафарова, І. Б. Коліушко, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпаков, Р. О. Куйбіда, М. М. Романяка, І. В. Солошкіна, В. П. Тимошко, М. М. Тищенко та інших. Саме ці праці покладено в основу формування підходу щодо визначення форм дозвільної діяльності у сфері містобудування.

Постановка завдання

Мета статі полягає в тому, щоб розглянути доктринальні положення щодо розуміння форм діяльності органів публічної адміністрації, на підставі чого виокремити правові форми дозвільної діяльності у сфері містобудування та запропонувати внесення відповідних змін до норм діючого законодавства у сфері містобудування.

дозвільний правовий містобудування

Результати дослідження

Більшість форм управлінської діяльності прямо або побічно встановлені нормами права, якими регламентовано діяльність органів публічної адміністрації. Вони вказані в законах та інших нормативно-правових актах, які встановлюють не лише правовий статус будь-якого органу публічної адміністрації, а й повноваження в певній сфері (зокрема в сфері містобудування), а також правообмеження з метою охорони суспільного інтересу, у тому числі й щодо забезпечення пожежної, техногенної, ядерної, радіаційної, екологічної та економічної безпеки.

У теорії адміністративного права поширена класифікація форм діяльності органів публічної адміністрації на правові (видання адміністративних актів, укладання договорів, здійснення інших юридично значущих дій) та організаційні (проведення суспільно-організаційних заходів, проведення організаційно-технічних заходів) [1, с. 30-31].

Автори підручника «Публічне адміністрування в Україні» під формою діяльності розуміють уніфікований за зовнішніми ознаками, формалізований вид результатів конкретних дій органу управління, його структурних підрозділів та службових осіб, спрямованих на досягнення поставленої мети. Водночас виділяють декілька видів форм діяльності: нормативно-правові (становлення норм права); застосування норм права; організаційного регламентування внутрішньої роботи апарату органів влади; позаапаратної організаційної діяльності; матеріально-технічного забезпечення [2].

А. М. Школик наголошує, що, окреслюючи форми діяльності публічної адміністрації, слід говорити про найпоширеніші на практиці способи функціонування органів публічної адміністрації [3, с. 104].

Т. О. Коломоєць на підставі узагальнення існуючих на сьогоднішній день визначень форм діяльності публічної адміністрації визначає останні як зовнішньо виражену дію органів публічної адміністрації або їх посадових осіб, здійснену в межах компетенції з метою досягнення поставлених перед ними мети та завдань [4, с. 172].

Крім того, деякі вчені, досліджуючи форми діяльності органу публічної адміністрації, визначають її як зовнішнє вираження однорідних за своїм характером та правовою природою юридичних дій та видання актів, за допомогою яких забезпечуються виконання завдань та функцій, покладених на цей орган. При цьому застосування органом публічної адміністрації тієї чи іншої форми багато в чому визначається його компетенцією. Тому принципово важливими виявляються уміння вільно орієнтуватись у всій різноманітності форм, здатність здійснити обґрунтований вибір найбільш ефективної, а за необхідності - поєднувати вже відомі або знайти нові форми. Існуючі взаємозв'язки й взаємозалежності між формами та іншими складовими діяльності органу публічної адміністрації, як правило, передбачені й певною мірою регламентовані адміністративно-правовими нормами. Такі норми найчастіше містяться в положеннях про той чи інший орган публічної адміністрації, посадових інструкціях, правилах тощо.

У юридичній літературі відстоюється думка, що сьогодні доцільно виокремлювати тільки правові форми діяльності органу публічної адміністрації, оскільки орган публічної адміністрації не може виконувати покладені на нього функцій поза правової форми. Щодо виокремлення організаційних або матеріально-технічних операцій, то слід зазначити, що ці дії (операції) не стосуються безпосереднього виконання функцій, задля яких був створений певний орган публічної адміністрації, а є необхідною умовою ефективного виконання завдань, покладених на відповідний орган публічної адміністрації.

Переходячи безпосередньо до нашої теми дослідження, варто вказати позицію М. М. Романяки, з якою слід погодитись, щодо належності дозвільних документів до правових форм, що обумовлені їхньою відповідністю основним ознакам таких форм: 1) наявність правової регламентації в нормативно-правових актах або їхня формальна визначеність; 2) наявність юридичних наслідків; 3) спрямованість на реалізацію державно-владних повноважень, притаманних виконавчій владі [5, с. 9].

Отже, прийняття дозвільних документів пов'язане з волевиявленням органу публічної адміністрації - державного органу, право якого щодо здійснення дозвільної діяльності визначене законодавством. При цьому відповідні дозвільні дії суб'єкт здійснює з метою реалізації державно-владних повноважень щодо забезпечення національної безпеки.

Дозвільні документи як правові форми державно-управлінської дозвільної діяльності є юридично оформленою дією суб'єкта виконавчої влади, що здійснюється в межах його компетенції, виражає державно-владне волевиявлення суб'єкта й має юридичні наслідки у виді можливості здійснювати певні види господарської діяльності, які не будуть становити високий ризик заподіяння шкоди національним інтересам після набуття дозвільного документа [5, с. 9].

Дозвільні документи у сфері містобудування слід віднести до адміністративно-правових актів на підставі їхньої відповідності таким ознакам: вони являють собою рішення, прийняте в правовій формі, яке має юридичні наслідки; рішення приймається органом публічної влади в межах компетенції, встановленої законодавством; дозвільний документ - це засіб зовнішнього вираження юридично владного волевиявлення уповноваженого органу публічної влади (його посадової особи); дозвільний документ приймається органом публічної влади (посадовою особою) в односторонньому порядку; він закріплює право здійснення певного виду господарської діяльності; дозвільний документ є підзаконним актом; має державновладний характер; приймається з дотриманням встановлених законодавством правил (процедур); може бути оскаржений у встановленому законодавством порядку [6, с. 340-346].

Враховуючи викладене, слід виокремити такі правові форми дозвільної діяльності органів публічної адміністрації у сфері містобудування (види дозвільних документів): дозволи як офіційні акти, що визначені чинним законодавством дозволами; документи дозвільного характеру як офіційні акти, що визначені чинним законодавством як ліцензії, сертифікати, декларації тощо.

Отже, перейдемо до послідовного розгляду виокремлених форм дозвільної діяльності у сфері містобудування.

Відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» під документом дозвільного характеру слід розуміти дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ, який дозвільний орган зобов'язаний видати суб'єкту господарювання в разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб'єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності [7].

Вважаємо, що під дозволом слід розуміти певний вид дозвільних документів або офіційний акт у відповідній формі, виданий уповноваженим органом публічної адміністрації за формально визначеною процедурою, що є підставою для реалізації права на здійснення певного виду (видів) господарської діяльності.

Так, відповідно до ст. 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» [8] право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах будівництва, що належать до IV і V категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.

Дозвіл на виконання будівельних робіт видається органами державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом десяти робочих днів із дня реєстрації заяви [9].

Поряд із зазначеним необхідно вказати підстави для відмови та анулювання дозволу на виконання будівельних робіт. Підставами для відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт є такі: 1) неподання документів, необхідних для прийняття рішення про видачу такого дозволу; 2) невідповідність поданих документів вимогам законодавства; 3) виявлення недостовірних відомостей у поданих документах [8]. Саме відмова у видачі дозволу на виконання будівельних робіт може бути оскаржено до суду.

Водночас дозвіл на виконання будівельних робіт може бути анульовано:

1) органом державного архітектурно-будівельного контролю в такому разі: а) подання замовником заяви про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт; б) наявності відомостей про припинення юридичної особи або підприємницької діяльності фізичною особою-підприємцем (замовником), смерті фізичної особи-замовника або визнання її безвісно відсутньою;

2) адміністративним судом за позовом органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо застосування такого заходу реагування в разі перешкоджання проведенню перевірки посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю, якщо таке перешкоджання було здійснено протягом одного року після накладення штрафу за зазначене порушення [8].

Групою правових форм дозвільної діяльності у сфері містобудування нами названо документи дозвільного характеру як офіційні акти, що визначені чинним законодавством.

Згідно з Указом Президента України від 08 квітня 2011 р. № 439/2011 [9] Державна архітектурно-будівельна інспекція України відповідно до покладених на неї завдань приймає в експлуатацію закінчені будівництвом об'єкти, видає відповідні сертифікати; реєструє повідомлення про початок виконання підготовчих та будівельних робіт, декларації про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації та у визначених законодавством випадках відмовляє в реєстрації таких декларацій; видає суб'єктам господарювання ліцензії на провадження господарської діяльності, пов'язаної зі створенням об'єктів архітектури, анулює зазначені ліцензії тощо.

Отже, враховуючи аналіз повноважень Державної архітектурно-будівельної інспекції України вважаємо, що до документів дозвільного характеру у сфері містобудування варто віднести такі: сертифікати, декларації (реєстрація декларацій) та ліцензії.

Звернення до Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» надає можливість зробити висновок про прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до V категорій складності, що здійснюється на підставі акта готовності об'єкта до експлуатації шляхом видачі органами державного архітектурно-будівельного контролю сертифіката в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України [8].

На підставі аналізу Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» [8] та Постанови Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 р. № 461 «Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів» [10] можна виокремити процедури здійснення сертифікації у сфері містобудування, що складають такі стадії: 1) стадія подання суб'єктом господарювання заяви до органу публічної влади (Держархбудінспекції України та її територіальних органів), який має відповідні дозвільні повноваження (прийом і реєстрація документів, необхідних для видачі сертифікату); 2) стадія перевірки, вивчення, розгляду матеріалів справи з метою підготовки та прийняття рішення (розгляд документів у встановлений термін; проведення перевірок; відбір зразків продукції; призначення експертиз; одержування проектної й виконавчої документації, визначені державними будівельними нормами, стандартами й правилами, інші документи; ухвалення рішення про видачу сертифікату); 3) видання сертифікату (дозвільного документа); 4) контрольна стадія.

У тому випадку, коли здійснюється процедура прийняття в експлуатацію об'єктів, що належать до І-ІІІ категорії складності, та об'єктів, будівництво яких здійснено на підставі будівельного паспорта, проводиться шляхом реєстрації Державною архітектурно-будівельною інспекцією та її територіальними органами поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації.

Відомості про зареєстровані декларації та видані сертифікати вносяться до єдиного реєстру отриманих повідомлень про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об'єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, відмов у реєстрації таких декларацій та у видачі таких дозволів і сертифікатів.

Варто вказати, що декларація приймається в дозвільному центрі за місцезнаходженням об'єкта. В свою чергу, реєстрацію декларації здійснює Держархбудінспекція України за місцезнаходженням об'єкта на безоплатній основі. Із цією метою замовник (його уповноважена особа) подає особисто або надсилає рекомендованим листом з описом вкладення до Держархбудінспекції України два примірники декларації. Один примірник декларації після проведення реєстрації повертається замовнику, а другий - залишається в Держархбудінспекції України або в територіальному органі, яка її зареєструвала.

Держархбудінспекція України перевіряє повноту даних протягом десяти робочих днів з дати подання (надходження) до неї декларації, зазначених у ній, та реєструє декларацію. Якщо декларація подана чи оформлена з порушенням установлених вимог, остання повертає її на доопрацювання з обґрунтуванням підстав повернення в строк, передбачений для її реєстрації.

Тому після усунення недоліків, що стали підставою для повернення декларації на доопрацювання, замовник може повторно звернутися до Держархбудінспекції України для реєстрації декларації.

У разі виявлення Держархбудінспекцією України наведених у декларації недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними в декларації), які не є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом відповідно до статті 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Держархбудінспекція України письмово повідомляє замовника протягом одного робочого дня з дня такого виявлення.

Замовник зобов'язаний протягом трьох робочих днів із дня самостійного виявлення технічної помилки (описки, друкарської, граматичної, арифметичної помилки) в зареєстрованій декларації або отримання відомостей про виявлення недостовірних даних подати достовірні дані щодо інформації, яка потребує змін, для внесення їх Держархбудінспекцією України до єдиного реєстру шляхом подання особисто або надсилання останній рекомендованим листом з описом вкладення заяви, у якій виявлено технічну помилку або недостовірні дані та декларації, у якій враховано зміни.

У разі виявлення Держархбудінспекцією України недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними в декларації), наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такої декларації підлягає скасуванню Держархбудінспекцією України.

Держархбудінспекція України скасовує реєстрацію декларації шляхом видачі відповідного наказу та виключає запис про її реєстрацію з єдиного реєстру протягом п'яти робочих днів із дня виявлення факту подання недостовірних даних, наведених у декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом.

Крім того, Держархбудінспекція України скасовує реєстрацію декларації за рішенням суду про скасування реєстрації декларації, що набрало законної сили.

Враховуючи викладене, слід наголосити на тому, що у випадку порушення суб'єктом господарювання у сфері містобудування процедури отримання документів дозвільного характеру, тобто отримання сертифікату або реєстрації декларації, Держархбудінспекція України свої дії оформлює шляхом прийняття рішення (наказу) про відмову у видачі сертифікату або реєстрації декларації.

Водночас аналіз нормативно-правових актів у сфері містобудування не дає відповіді, яким адміністративним актом Держархбудінспекції України оформлюється порядок отримання названих документів дозвільного характеру, оскільки сам сертифікат чи декларація не є підставою звернення до адміністративного суду про оскарження дій Держархбудінспекції України.

Тому вважаємо, необхідно внести відповідні зміни до Закону України від 17 лютого 2011 р. № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» та Постанови Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 р. № 461 «Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів», у яких чітко закріпити положення, що дії органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо видачі сертифіката або реєстрації декларації оформлюються відповідним наказом, що в подальшому є підставою для оскарження до адміністративного суду, оскільки зазначені правовідносини є публічно-правовими, а справи зі спорів, що виникають між суб'єктами цих відносин, є адміністративними.

Продовжуючи дослідження другої групи дозвільних документів, варто вказати про процедури ліцензування у сфері містобудування. Загальні вимоги до ліцензування у сфері містобудування встановлюють закони України «Про архітектурну діяльність», «Про основи містобудування» та «Про регулювання містобудівної діяльності» та Постанова Кабінету Міністрів України від 05 грудня 2007 р. № 1396 «Про ліцензування господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури», а також наказ Мінрегіону від 27 січня 2009 р. № 47 «Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності у будівництві, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури».

Слід констатувати, що ліцензування будівельної діяльності та контроль за додержанням ліцензійних умов здійснюється Державною архітектурно-будівельною інспекцією та її територіальними органами. При Держархбудінспекції України утворюється ліцензійна комісія, яка розглядає надані органом ліцензування (Держархбудінспекцією України) документи та за результатами розгляду готує висновок про невідповідність поданих суб'єктом будівельної діяльності документів ліцензійним умовам або про неспроможність виконувати роботи згідно з поданим переліком; готує висновки з питань видачі ліцензії, зупинення дії ліцензії, анулювання ліцензії; розглядає та вносить пропозиції органу ліцензування щодо поліпшення та вдосконалення процедури ліцензування будівельної діяльності [11].

Отже, Держархбудінспекція України на підставі висновку ліцензійної комісії приймає протягом семи робочих днів із дати його надходження рішення про видачу ліцензії з визначенням у додатку до ліцензії переліку робіт, про що письмово повідомляє заявника.

У разі подання ліцензійною комісією висновку про невідповідність поданих суб'єктом будівельної діяльності документів ліцензійним умовам та неспроможність виконувати роботи згідно з поданим переліком орган ліцензування приймає протягом трьох робочих днів із дня отримання висновку рішення про відмову у видачі ліцензії, про що письмово повідомляє заявника.

У цьому випадку теж прослідковуєгься абстрактне закріплення повноваження Держархбудінспекції України щодо видачі та відмови у видачі ліцензії. Тому вважаємо необхідним чітко закріпити на рівні відповідних нормативних актів, які регламентують повноваження органу ліцензування у сфері містобудування, що рішення Держархбудінспекція України щодо видачі чи відмови у видачі ліцензії оформлюється відповідним наказом.

Висновки

На підставі викладеного можна підсумувати, що правові форми дозвільної діяльності органів публічної адміністрації у сфері містобудування (види дозвільних документів) нами класифіковано на дозволи як офіційні акти, що визначені чинним законодавством дозволами, та документи дозвільного характеру як офіційні акти, що визначені чинним законодавством.

Слід також констатувати, що у сфері містобудування з питань отримання дозвільних документів є питання, які потребують суттєвого правового врегулювання шляхом внесення змін до норм діючого законодавства в зазначеній сфері.

Список використаних джерел

1. Адміністративна діяльність: [навчальний посібник] / за заг ред. О. І. Остапенка. - Л.: ЛІВС, 2002. - 252 с.

2. Публічне адміністрування в Україні: [навчальний посібник] / [В. Б. Дзюндзюк, Н. М. Мельтюхова, Н. В. Фоміцька ]; за заг. ред. В. В. Корженка,. Н. М. Мельтюхової. -X.: Магістр, 2011. - 306 с.

3. Школик А. М. Порівняльне адміністративне право: [навч. посіб.] / А. М. Школик. - Л.: ЗУКЦ, 2007. - 308 с.

4. Коломоєць Т. О. Адміністративне право України. Академічний курс: [підруч.] / Т. О. Коломоєць. - К.: Юрінком Інтер, 2011. - 576 с.

5. Романяк М. М. Адміністративно-правові засади дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки: автореф. дис.... канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / М. М. Романяк. - Ірпінь, 2010. -19 с.

6. Административное право России: [курс лекций] / [К. С. Бельский и др.]; под. ред. Н. Ю. Хаманевой. - М.: ТК Велби; Изд-во «Проспект», 2008. - 704 с.

7. Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності: Закон України від 06.09.2005 р. № 2806-IV [Елекгроннийресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/go/2806-15.

8. Про регулювання містобудівної діяльності: Закон України від 17.02.2011 р. № 3038-VI // Відомості Верховної Ради України. -2011.-№34.-С. 1544. - Ст. 343.

9. Про Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України: Указ Президента України від 08.04.2011 р. № 439/2011 // Офіційний вісник України. - 2011. - № 29. - С. 197. - Ст. 1247.

10. Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів: Постанова Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 р. № 461 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada. gov.ua/go/461-2011-%D0%BF.

11. Про затвердження Положення про ліцензійну комісію Державної архітектурно-будівельної інспекції та її територіальних органів: Наказ Мінрегіонбуду України від 28.10.2008 р. № 486 [Електро- ннийресурс]. -Режим доступу: http://dabi.uss.gov.ua/licension.files/2011.06.08/n486.doc.

Размещено на Allbest.ru