Місце прокуратури в системі органів державної влади в сучасних умовах: проблеми визначення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Прокуратура Вінницької області

Національний університет «Одеська юридична академія»

МІСЦЕ ПРОКУРАТУРИ В СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ В СУЧАСНИХ УМОВАХ: ПРОБЛЕМИ ВИЗНАЧЕННЯ

СОКОЛОВИЙ В. П., прокурор

ТОДОЩАК О. В., кандидат юридичних наук,

доцент, декан судово-адміністративного факультету

Анотація

Дослідження присвячене уточненню місця органів прокуратури в системі органів державної влади в контексті вимог, які висуваються щодо України як майбутньої учасниці Європейського Союзу. Обґрунтовується теза, що прокуратура як автономна система незалежних органів повинна бути при судовій владі на правах самостійної підсистеми.

Ключові слова: прокуратура, прокурорський нагляд, повноваження прокуратури, розподіл влад, кримінальне судочинство.

Аннотация

прокуратура влада судовий орган

Исследование посвящено уточнению места органов прокуратуры в системе органов государственной власти в контексте требований, которые предъявляются к Украине как будущей участнице Европейского Союза. Обосновывается тезис о том, что прокуратура как автономная система органов должна быть при судебной власти на правах самостоятельной подсистемы.

Ключевые слова: прокуратура, прокурорский надзор, полномочия прокуратуры, разделение властей, уголовное судопроизводство.

Annotation

Research is devoted to clarifying the place of the prosecution in a modem state in the context of the European Union for the purpose of signing an association agreement with the EU, Ukraine. The thesis that the Prosecutor's Office as an autonomous system should be independent of the judiciary in the rights of individual subsystems.

Key words: prosecution, prosecutor's supervision, prosecutor's office, separation of powers, criminaljustice.

Вступ

Україна повністю підписала Угоду про асоціацію з Європейським Союзом (ЄС). Ця подія ставить нові завдання для України в контексті реформування органів прокуратури. У своєму виступі в Брюсселі на церемонії підписання Угоди про асоціацію з ЄС Президент України П. Порошенко зобов'язався реформувати Україну та виконати всі зобов'язання. Прийняття нового закону про прокуратуру - це одна з умов Європейського Союзу. Одним із принципових питань та умов є питання щодо місця прокуратури в системі органів державної влади, а також питання щодо існування прокурорського досудового слідства. Чинний Закон України «Про прокуратуру» [2], якому вже більше 20 років, застарів. Свого часу він приймався як тимчасовий у зв'язку з необхідністю невідкладного врегулювання проблем, пов'язаних із розпадом СРСР та утворенням державних інститутів незалежної України. Одразу після його прийняття в суспільстві розгорнулася гостра дискусія з приводу подальших напрямків реформування. Тому для української держави актуальним є визначення статусу прокуратури як органу державної влади, що забезпечує правосуддя, відіграє важливі, проте допоміжні, функції в діяльності судової влади.

Це питання викликає жваві суперечки як вітчизняних, так і зарубіжних дослідників, наприклад, О. Бандурки, Ю. Бондаря, Ю. Грошового, Л. Давиденка, Т. Корникової, М. Косюти, В. Малюги, М. Мичка, М. Потебенька, М. Руденка, В. Тація, Ю. Шемшученка, М. Якимчука та інших. Однак не слід стверджувати, що воно знайшло своє остаточне вирішення, оскільки висловлюються різні думки щодо правового статусу й місця прокуратури в системі державних органів влади.

Постановка завдання

Метою статті є уточнення місця органів прокуратури в сучасній державі в контексті вимог Європейського Союзу для підписання Угоди про асоціацію України з ЄС. Для досягнення поставленої мети перед нами стоять такі завдання: по-перше, дослідити погляди вчених на проблеми встановлення місця прокуратури в системі поділу влади на законодавчу, виконавчу й судову; по-друге, встановити місце та статус прокуратури в Україні в умовах сьогодення; по-третє, запропонувати власне бачення щодо визначення місця органів прокуратури в системі поділу державної влади в контексті вимог Європейського Союзу для підписання Угоди про асоціацію України з ЄС.

Результати дослідження

У сучасних умовах, коли зберігаються й навіть зростають серйозні загрози стану правопорядку в країні, роль прокуратури як одного з гарантів законності повинна бути посиленою. Слід підтримати думку С. Ківалова, що прокуратура покликана відігравати провідну роль у реалізації правової політики держави з метою протидії злочинності [7, с. 17]. Ефективна прокуратура - це необхідна умова демократичної та стабільної держави. Такий висновок ґрунтується на тому, що діяльність прокуратури через реалізацію визначених конституцією та законодавством будь-якої держави повноважень забезпечує в ній правовий порядок, орієнтує всіх без винятку соціальних суб'єктів (органи влади, фізичних, юридичних осіб) на дотримання законності, захищає від неправомірних посягань усталені в суспільстві та правовій державі цінності.

Значною подією для правового життя України стало прийняття нового Кримінального процесуального кодексу (КПК) України. У ст. 36 КПК чітко визначена роль прокурора у здійсненні нагляду за дотриманням законів під час проведення досудового розслідування [1]. Цей нагляд він буде здійснювати шляхом процесуального керівництва розслідуванням, маючи для цього владно-розпорядчі повноваження. За прокурором у повному обсязі зберігається функція підтримання державного обвинувачення в суді на стадії судового розгляду.

Ефективність діяльності державних органів відповідно до вимог Конституції, заснованої на принципах правової держави, полягає у вирішенні завдань щодо забезпечення умов існування суспільства як правового, де визначальною є реалізація загального принципу верховенства права.

Прокуратура як державний орган, який присутній у державному механізмі, завжди діяв і діє насамперед від імені держави й суспільства. Реалізуючи свої повноваження щодо забезпечення кримінального переслідування, участі в судових процесах, прокуратура діє в інтересах усього суспільства. Це відбувається навіть у тому випадку, коли йдеться про захист від неправомірних посягань конкретної особи. Таке правило є загальним, відмінність тут може проявлятися в різних національних правових системах лише з огляду на громадянську активність членів суспільства, їх розуміння та вміння використовувати надбаний історією становлення правової держави арсенал правового захисту.

Відомо, що нині прокуратура в Україні - це комплексний і багатогранний правовий інститут із єдиною централізованою системою, що виконує особливий вид державної діяльності, пов'язаної з усією системою державного механізму України, та не відноситься до жодної з гілок влади.

Слід підтримати тезу В. Сухоноса, що віднесення прокуратури, яка має в Україні трьохсотлітню історію, до будь-якої гілки влади без належного наукового обгрунтування, урахування думки практичних працівників і звичаїв людей не може бути визнане ідеально правильним [14, с. 73].

Із приводу визначення місця прокуратури в системі органів державної влади в науковій літературі висловлюються різні, подекуди протилежні, думки. Так, на думку А. Долгової, усі суперечки про місце прокуратури в системі влади мають схоластичний характер і є безплідними. Важливим є лише чітке визначення функцій прокуратури [5, с. 29]. Дещо протилежну думку висловлюєм. Косюта, який зазначає: «Важливе значення має й те, яке місце посідає прокурорська система серед інших державних структур, яка її роль у взаємодії різних ланок державного апарату. Прив'язаність будь-якої частини цього апарату до певної структури накладає свій відбиток на організацію її роботи і пріоритетні напрямки діяльності» [9,с. 13].

І. Корнаш вважає, що на сучасному етапі державний механізм набагато складніший, а певні владні інститути, зокрема прокуратура, у той період були або взагалі відсутні, або перебували в зародковому етапі, тому керуватися класичною схемою поділу влади, яка була доцільною в XVIII ст., за сучасного рівня державного будівництва було б не зовсім логічно [8, с. 39]. У свою чергу В. Кудрявцев пише, що реалії сьогодення вимагають створення непорушного законодавчого бар'єра на шляху можливих спроб політичного впливу на прокурорську діяльність. Відсутність такого бар'єра робить прокуратуру заручницею політичних сил. Саме тому прокуратура має бути незалежним державним органом [10, с. 173].

Щодо місця прокуратури серед гілок влади деякі науковці вважають, що прокуратура є та може бути самостійним державним інститутом, який, не входячи до жодної з гілок влади, активно взаємодіє з ними, що дозволяє їй ефективно реалізовувати свою правоохоронну та правозахисну роль за допомогою контрольно-наглядових функцій [15, с. 26]. Академік НАН України В. Тацій стверджує, що фундаментальні гілки влади - законодавча, виконавча та судова, які уособлюють єдину державну владу та її поділ, - зовсім не виключають можливості існування інших самостійних правових інститутів, їх наявність визначається реальними потребами побудови правової держави й державно-правового життя суспільства в цей конкретний період, необхідністю демократичних форм контролю гілок влади у випадках, коли їх діяльність не відповідає принципам і положенням Конституції України. Важливо, щоб ці інститути вписувалися в межі загальнодемократичних процесів і сприяли балансу функціональних гілок влади [15,с. 27].

Ю. Шемшученко зазначав, що принцип розподілу влади не обмежується лише законодавчою, виконавчою та судовою гілками [16, с. 17]. Ще раніше В. Звірбуль сформулював тезу, що демократія - це точне виконання законів усіма, та висловив думку про необхідність виокремлення особливої правоохоронної влади з провідною роллю прокуратури серед її складових [6, с. 54].

Аналогічної думки дотримується також М. Мичко, відзначаючи, що ідея віднесення прокуратури до системи наглядово-контрольної влади заслуговує на увагу. Разом із прокуратурою контролюючі органи утворюють четверту гілку - наглядово-контрольну владу [12, с. 20]. До пропонованої гілки влади, крім прокуратури, вищевказані автори вважають за доцільне віднести Конституційний Суд України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Рахункову палату України, контрольно-ревізійні органи та ряд інших, які наділені контрольними функціями, а їх місце також чітко не визначено серед гілок державної влади. Отже, можна зробити висновок, що вчені не лише обґрунтовують віднесення органів прокуратури до тієї чи іншої гілки влади, а й ставлять питання про доцільність такого підходу, тобто віднесення прокуратури до якоїсь однієї з трьох (законодавчої, виконавчої, судової) загальновизнаних гілок влади.

Аналіз думок науковців щодо місця прокуратури в державі дозволив об'єднати їх у кілька груп. Так, представники першої групи (В. Бесарабов, Н. Дегтярьова, В. Ковальський, Н. Костенко, В. Малюга, О. Михайленко, В. Рохлін, К. Скворцов, Ю. Скуратов, М. Шалумов) зазначають, що органи прокуратури не відносяться до жодної з гілок державної влади. Інші науковці (М. Ведерников, Г. Ворсінов, В. Корж, М. Руденко, В. Тацій, Ю. Шемшученко, Ю. Шульженко та інші), не відносячи органи прокуратури до традиційних (класичних) гілок влади, розглядають їх як окремий вид державної влади, використовуючи поняття «прокурорська» або «контрольно-наглядова» влада.

Законодавче визнання існування трьох гілок влади знайшло прихильників віднесення органів прокуратури до однієї або одразу до кількох із них. Так, В. Валуйський, В. Долежан, В. Клочков, О. Черв'якова, В. Щур та інші обґрунтовують доцільність віднесення прокуратури до законодавчої влади, розглядаючи її як інструмент парламенту. Поширеною серед науковців є думка про належність органів прокуратури до виконавчої влади. А. Васильєв, Л. Давиденко, М. Малишко, П. Маслюков, А. Мудров, О. Сокольський, В. Точиловський обґрунтовують доцільність віднесення органів прокуратури до судової гілки влади. Деякі науковці (В. Ломовський, П. Шумський) стверджують, що органи прокуратури мають ознаки кількох влад одночасно.

Заклики до кардинального реформування прокуратури турбують не лише вчених і практиків, а й усе суспільство. І це зрозуміло, тому що правова система будь-якої держави становить складний взаємопов'язаний механізм, нормальне функціонування якого складається поступово протягом десятиліть, а інколи - століть. Історія нашої держави свідчить, що революційним шляхом важко знайти необхідні форми діяльності державного механізму.

Слід звернути увагу на те, що в різних суспільствах питання правової захищеності особи й суспільства в цілому вирішується різними способами. Варто погодитися з думкою П. Богуцького щодо того, що особливими й визначальними стають притаманні тим чи іншим національним суспільствам певні ознаки соціального та економічного розвитку, культури [3, с. 128].

Серед соціально-економічних чинників, які впливають на формування правових механізмів захисту індивідуальних і спільних для всіх інтересів, виокремлюються такі важливі фактори, як вирішення питань власності, рівень розвитку громадянського суспільства, існуюча реальна система соціального та правового захисту. Ставлення й безпосереднє відношення до власності, розподіл власності в суспільстві відіграє роль об' єктивних обставин, які обумовлюють існування тих або інших механізмів захисту не лише особистих, а й публічних інтересів. Соціальний захист громадян Грунтується на системі гарантій, визначених Конституцією України, прийнятих на її розвиток положеннях нормативно-правових актів, а також реально існуючими в суспільстві правовими механізмами.

У світі не існує єдиної моделі прокуратури, а «демократичні стандарти» перебувають у постійному розвитку, що видно на прикладі рішень щорічних конференцій Генеральних прокурорів Європи [11, с. 39]. Світова конституційна доктрина розглядає 4 групи країн, які відображають особливості місця й ролі прокуратури: 1) держави, у яких прокуратура входить до системи міністерства юстиції, однак при цьому може належати до органів правосуддя та діяти при судах, а прокурори можуть належати до суддівського корпусу (магістратури) (Франція, Бельгія, Нідерланди, Данія тощо); 2) держави, у яких прокуратура належить до системи судової гілки державної влади, знаходиться при судах або користується в межах судової влади адміністративною автономією (Іспанія, Болгарія, Латвія тощо); 3) держави, у яких прокуратура є самостійною (незалежною) системою державних органів, підзвітною парламенту або главі держави; до цієї групи країн входять переважно соціалістичні (В'єтнам, КНР, КНДР, Куба, Лаос) та постсоціалістичні (Росія, Білорусь та інші країни СНД) держави; у них на прокуратуру разом з іншими функціями зазвичай покладається так званий загальний нагляд за дотриманням законодавства, об'єктами якого є державні органи (переважно лише виконавчі - від міністерств і нижче), громадські об'єднання, суб'єкти господарювання, різного роду установи та фізичні особи; 4) держави, у яких прокуратури або її прямого відповідника взагалі не існує (Ірландія, Велика Британія, Мальта).

З огляду на вищезазначене можна дійти висновку, що, відводячи відповідне місце прокуратурі в державному механізмі, законодавець чітко, за винятком останньої групи, слідував класичній теорії розподілу гілок влади.

Отже, статус прокуратури визначається місцем цього важливого правоохоронного органу в системі поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову гілки. Світова практика засвідчує присутність прокуратури як у виконавчій, так і в судовій владі. Європейська традиція права, що ґрунтується на засадах побудови правової держави, вимагає точного визначення місця прокуратури в одній із зазначених гілок влади, що своєю чергою безпосередньо впливає на функції, повноваження, зміст діяльності прокуратури.

Як правило, прокуратура поєднує свою діяльність у виконавчій гілці влади з повноваженнями міністерства юстиції, у багатьох випадках посади очільників прокуратури та міністерства юстиції об'єднуються. У такому разі головною й визначальною функцією прокуратури є забезпечення кримінального переслідування, підтримання державного обвинувачення в кримінальних провадженнях. У цьому випадку прокуратура діє в межах повноважень правоохоронних органів, суттєво не впливаючи на забезпечення правосуддя, де, власне, і зосереджуються всі рішення щодо кримінального переслідування. Прокуратура подає матеріали на розгляд і вирішення суду, виступає стороною кримінального процесу. Проте в таких випадках важко обґрунтувати незалежність і неупередженість прокуратури як представника виконавчої гілки влади.

Слід погодитися з думкою М. Якимчука, що за умови належності прокуратури до системи виконавчої влади це призведе до зміни її правової природи, і вона стане адміністративно-контрольним органом, що суттєво послабить незалежність прокурорів. Відбудеться, по-перше, зниження їх соціально-економічного забезпечення, оскільки виникне необхідність зрівняння прокурорського статусу, який фактично є процесуальним, зі статусом державних службовців у сфері державного управління; по-друге, політизація прокуратури шляхом віднесення посади Генерального прокурора України як керівника Міністерства юстиції України до політичних посад згідно зі ст. 6 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 7 жовтня 2010 р. № 2591 [17].

За приналежності прокуратури до виконавчої влади зросте загроза того, що замість подальшої демократизації та збільшення її потенціалу із забезпечення законності, захисту прав людини й суспільних інтересів її можуть перетворити на орган, який буде здійснювати представництво інтересів виконавчої влади та її посадових осіб. Причому прокуратура виконуватиме також функцію кримінального переслідування.

Цікавим із цього приводу є висновок Європейської комісії «За демократію через право» від 17 жовтня 2006 р. № 380 щодо проекту змін до Конституції України щодо прокуратури. Так, окремий розділ висновку присвячений положенню прокуратури в системі державних органів України. Зокрема, у ньому зазначається, що з урахуванням особливої ситуації в Україні вибір на користь незалежної прокуратури в межах судової влади здається доречним за умови, що загальне повноваження нагляду більше не покладається на прокуратуру.

Жорстка прив'язка прокуратури до виконавчої влади навіть ускладнила б досягнення деполітизації прокуратури та захист прокурорів від неналежного втручання в їх роботу, що має бути обумовлено законом, а не політичною необхідністю [4]. Отже, якщо органи прокуратури не стануть частиною органів виконавчої влади, це сприятиме їх незалежності.

Мета діяльності прокуратури в разі її належності до судової гілки влади полягає в сприянні здійсненню правосуддя. Прокуратура стає активним актором кримінального судочинства як на стадіях підготовки, розгляду судом матеріалів провадження про злочин, так і на стадії забезпечення виконання судових рішень. Прокуратура усунена від прийняття судових рішень, лише суд, надаючи оцінку активній діяльності прокурорів у кримінальному процесі, матеріалам, які виходять від прокурора, приймає рішення щодо кримінального правопорушення. Отже, прокуратура в судовій гілці влади виступає допоміжним органом, який сприяє здійсненню правосуддя, не втручаючись у судову діяльність і жодним чином не порушуючи незалежність суду.

Таким чином, найбільш тісним є зв'язок прокуратури, на нашу думку, із судовою системою, особливо в межах здійснення кримінального судочинства. У цьому аспекті прокурорська діяльність може теоретично розглядатися як елемент судової влади. Водночас в організаційному відношенні включати прокуратуру до системи судової влади недоцільно хоча б тому, що вона буде неспроможною виконувати роль противаги суду щодо усунення порушень законодавства під час здійснення правосуддя. Адже здійснюючи свої конституційні повноваження щодо підтримання державного обвинувачення та представляючи інтереси держави та громадянина в судах, прокурор реагує на винесення судами різних рівнів неправосудних рішень і вироків шляхом внесення апеляційних і касаційних подань. При цьому вказані документи прокурорського реагування не мають обов'язкового для суду характеру, це особиста точка зору прокурора, а питання її правильності вирішують вищі за ієрархією суди.

Отже, враховуючи міжнародний досвід і національні традиції, слід погодитися з думкою А. Овчаренко щодо того, щоб залишити статус прокуратури як незалежного державного органу з можливим віднесенням його до судової гілки влади [13,с. 65], проте лише як тимчасовий захід.

Висновки

На наш погляд, функціональне віднесення прокуратури до судової гілки влади сприятиме деполітизації системи прокуратури, а також забезпеченню її незалежності. Таким чином, прокуратура як автономна система незалежних органів повинна бути при судовій владі на правах самостійної (в організаційному контексті) підсистеми. Функції прокуратури безпосередньо пов'язані зі здійсненням правосуддя, а професії судді та прокурора за своїм характером є спорідненими. Комплексний аналіз конституційних норм дає підстави стверджувати, що віднесення прокуратури до судової влади жодним чином не означатиме посягання на особливий статус, повноваження й незалежність суддів. Крім того, позиція щодо визначення місця прокуратури як незалежної системи органів при судовій владі у висновках експертів Європейської комісії «За демократію через право» сприймається як така, що відповідає міжнародним принципам.

До повноважень прокуратури необхідно віднести найбільш широку діяльність у здійсненні та забезпеченні кримінального переслідування, у тому числі такі: наглядові повноваження за дотриманням законів органами, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання й досудове слідство; висунення винній особі обвинувачення та підтримання обвинувачення у скоєні кримінальних правопорушень у судових провадженнях; нагляд за виконанням прийнятих судами рішень у кримінальних провадженнях та дотриманням законодавства в разі обмеження особистої свободи громадян; забезпечення протидії злочинності та корупції, здійснення координації діяльності всіх правоохоронних органів; представництво суспільства й держави, у тому числі в судах, із метою захисту публічних інтересів від порушень, забезпечення дотримання законодавства із цих питань суб'єктами публічного права.

Список використаних джерел

1. Кримінальний процесуальний кодекс України: Закон України від 13.04.2012 р. // Відомості Верховної Ради України.2013.-№ 9-10, 11-12, 13. Ст. 88.

2. Про прокуратуру: Закон України від 05.11.1991 р. // Відомості Верховної Ради України. 1991.-№53.-Ст. 793.

3. Богуцький П. Демократичні засади конституційного статусу і повноважень прокуратури України / П. Богуцький // Право України -2013.-№8,С. 123-130.

4. Висновок Європейської комісії «За демократією через право» № 380/2006 на проект закону України про внесення змін до Конституції України стосовно прокуратури від 17 жовтня 2006 р. / за заг. ред. О.І. Медведька. К., 2009. 169 с.

5. Долгова А. Становление правового государства и функции прокуратуры / А. Долгова // Законность. 1994. №6, С. 29.

6. Звирбуль В. Перспективы развития прокурорского надзора в правовом государстве / В. Звирбуль // Советское государство и право. 1990.№9,С. 53-59.

7. Ківалов С.В. Сильна прокуратура по-європейськи - вимога часу / С.В. Ківалов // Вісник прокуратури. 2012. №7. С. 16-23.

8. Корнаш І. Визначення місця інституту прокуратури серед гілок державної влади /1. Корнаш // Вісник прокуратури. 2009. №3. С. 36-43.

9. Косюта М. Перспективи реформування законодавства про прокуратуру / М. Косюта // Вісник прокуратури. 2007. №7, С. 12-17.

10. Кудрявцев В.В. Проблеми і перспективи реформування органів прокуратури/В.В. Кудрявцев// Реформування судових і правоохоронних органів України: проблеми і перспективи: матеріали аук.-практ. конф. (14 травня 2010 р.). X., 2010. С. 173.

11. Марочкін І. Проблеми реформування прокуратури України /1. Марочкін // Вісник прокуратури. 2008. №9, С. 39-45.

12. Мичко М. Конституційні засади діяльності прокуратур в країнах Європейського Союзу / М. Мичко // Вісник прокуратури. 2008. №8, С. 16-25.

13. Овчаренко А. Реформування прокуратури як складової правоохоронної системи держави / А. Овчаренко // Вісник прокуратури. 2011. № 1. С. 62-67.

14. Сухонос В. Місце прокуратури серед гілок влади в Україні і за кордоном / В. Сухонос // Вісник прокуратури. 2007. № 10. С. 71-79.

15. Тацій В.Я. Прокуратура в системі поділу влади/В.Я. Тацій // Вісник прокуратури. 1999. № 2. С. 25-29.

16. Шемшученко Ю.С. Теоретичні засади прокурорського нагляду на сучасному етапі / Ю.С. Шемшученко // Проблеми розвитку прокуратури України в умовах становлення демократичної правової держави: матеріали наук.-практ. конф. К., 1996. С. 15-19.

17. Якимчук М. Актуальні питання трансформації функцій прокуратури та її ролі в системі органів державної влади України / М. Якимчук // Прокуратура України: історія, сьогодення та перспективи: матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (Київ, 25 листопада 2011 р.). К.: Національна академія прокуратури України, 2012. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.ap.gp.gov.ua/ua/ pdl712-295_K.pdf.

Размещено на Allbest.ru