Дозвільні система, діяльність і процедури: проблеми співвідношення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дозвільні система, діяльність і процедури: проблеми співвідношення

Воронін Я.Г.

Анотації

У даній статті проаналізовано основні підходи до визначення понять дозвільної системи, діяльності та процедур. Автор наголошує на низці проблем існування зазначених понять за умови відсутності єдності у наукових дослідженнях з цього приводу. Як наслідок, автор визначає власний підхід щодо встановлення співвідношення досліджуваних понять та формулює їх визначення, які є категоріальною базою для вивчення дозвільної діяльності у будь-якій сфері.

Ключові слова: дозвільна система, дозвільна діяльність, дозвільна процедура, елемент.

В данной статье проанализированы основные подходы к определению понятий разрешительной системы, деятельности и процедур. Автор описывает несколько проблем существования указанных понятий при условии отсутствия единства в научных исследованиях по этому поводу. Как следствие, автор определяет собственный подход относительно установления соотношения исследуемых понятий и формирует их определения, которые являются категориальной базой для изучения разрешительной деятельности в любой сфере.

Ключевые слова: разрешительная система, разрешительная деятельность, разрешительная процедура, элемент.

In this article the basic determination of concepts of the permission system, activity and procedures are analysed. The author marks the row of problems of existence of the noted concepts on condition of absence of unity in scientific researches on this occasion. As a result, the author determines his own approach in relation to correlating the probed concepts and formulates their determinations which are a category base for the study of permission activity in any sphere.

Key -words: permission system,permission activity, permissionprocedure, element.

Вступ

Становлення української державності на демократичних засадах, вкорінення громадянського суспільства - усе це висуває на порядок денний проблеми вдосконалення адміністративної політики. Особливе місце у даному напрямку займає дозвільна система держави. Натомість нормативно-правова база та наукові доробки з проблем дозвільної системи свідчать про невизначеність сутності та поняття останньої особливо у контексті існування суміжних з нею дозвільної діяльності та дозвільних процедур. Більше того, за деякими позиціями вчених ці поняття фактично ототожнюються або суперечать один одному, що негативно позначається на методологічних основах наукових досліджень державно-дозвільної діяльності та правозастосовній практиці.

З окресленого питання предмет наукових досліджень з адміністративного права склали переважно проблеми сутності категорії дозвільної системи (Д.М. Бахрах, І.Г. Кириченко), дозвільної діяльності щодо предметів та речовин, які знаходяться у обмеженому обігу (В.А. Гуменюк, Я.Ю. Кондратьев, В.І. Краснов, С.Д. Подлінєв, В.І. Ткаченко), а також у господарській сфері (А.С. Ластовецький, Н.О. Саніахметова, І.В. Солошкіна).

Теоретичному розробленню сутності юридичних процедур присвятили свої роботи відомі українські вчені О.М. Бандурка, Ю.П. Битяк, І.П. Голосніченко, Є.В. Додін, М.М. Тищенко, а також російські науковці М.І. Байтін, Ю.М. Козлов, Л.Л. Попов, Ю.О. Тихомиров та ін.

Праці зазначених вчених покладені в основу формування підходу щодо визначення понять "дозвільна система", "дозвільна діяльність", "дозвільні процедури".

Постановка завдання. Отже, за мету статті ми поставили визначитися з чинними проблемами співвідношення понять "дозвільна система", "діяльність" і "процедура" та, відповідно, запропонувати власний варіант їх вирішення, тобто встановити порядок їх співвідношення (визначення понять).

Результати дослідження. На сьогодні єдиного розуміння поняття "дозвільна система" не існує. На законодавчому рівні закріплено поняття дозвільної системи у сфері господарської діяльності як сукупність урегульованих законодавством відносин, які виникають між дозвільними органами, адміністраторами та суб'єктами господарювання у зв'язку з видачею документів дозвільного характеру (ст. 1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" [1]). У постанові Кабінету Міністрів України "Про затвердження Положення про дозвільну систему" від 12 жовтня 1992 р. № 576 [2] надано визначення дозвільної системи у якості особливого порядку виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, а також відкриття та функціонування окремих підприємств, майстерень і лабораторій з метою охорони інтересів держави та безпеки громадян.

В свою чергу позиції вчених-адміністративістів щодо поняття та правової природи дозвільної системи уявляється за можливе систематизувати наступним чином: 1) найчастіше дозвільна система розглядається у широкому розумінні як система відносин щодо видачі органами державної влади дозвільних документів різного характеру і у вузькому - як дозвільна система у сфері поводження зі зброєю, вибуховими речовинами та іншими об'єктами, безконтрольні володіння та використання яких може завдати шкоди громадському порядку, особистій безпеці громадян, можуть здійснюватися зі злочинною або іншою протиправною метою [3, с. 27, 29; 4, с. ЗО]; 2) визначають як систему, що включає, поряд з відносинами щодо видачі дозвільних документів, інші дозвільні відносини (у сфері ліцензування, сертифікації, патентування тощо) [5, с. 91-92]; 3) розглядають як сукупність певних правил [6, с. 38]; 4) аналізують як вид адміністративного процесу чи адміністративного провадження [7, с. 40]; 5) досліджують як систему правовідносин [8, с. 43]; 6) досліджують як напрям адміністративної діяльності [9, с. 13-19], порядок певних дій (діяльності) [10, с. 200], процедур [4, с. 24], а також форму соціального контрою [11, с. 22].

Зустрічаються випадки, коли автори, визначаючи поняття дозвільної системи, вдаються до симбіозу низки з викладених вище підходів. Наприклад, І. Г. Кириченко під дозвільною системою в широкому розумінні вбачав діяльність щодо забезпечення державними органами управління закріпленого в правових нормах порядку, який передбачає обов'язкове отримання організаціями, установами та окремими особами дозволу на здійснення дій, чітко регламентованих конкретними правилами. Зазначені дозволи уповноважені видавати тільки органи державного управління, які мають право здійснювати нагляд за додержанням таких правил.

Разом з тим найбільш неоднозначним у літературі необхідно визнати підхід щодо визначення дозвільної системи у якості певного виду (з висвітленням тих чи інших характеристик) діяльності. Фактично у більшості монографічних дослідженнях, що стосуються того чи іншого прояву дозвільної діяльності, під час визначення поняття останньої автори опираються на зміст категорії "дозвільна система", доходячи висновку, що відповідний вид дозвільної діяльності виступає складовою дозвільної системи у широкому розумінні (дозвільна діяльність ДАІ МВС України [9, с. 21-23], дозвільна діяльність щодо підприємництва [4, с. 33], сертифікація як дозвільна діяльність [12, с. ЗО, 32-33] тощо). Більше того, зі змісту робіт зазначених вчених не можна зробити будь-які висновки щодо їх відношення до розмежування чи ототожнення цих понять, навіть не дивлячись на факт формулювання відповідного завдання (задачі) [4, с. 31].

Такий стан справ в тому числі негативно позначається на визначенні поняття "дозвільної діяльності". Так, О.В. Джафарова пропонує дозвільну діяльність розглядати як один з основних напрямів діяльності держави і виділяє три підходи до її розуміння: 1) основна діяльність держави, яка реалізується уповноваженими на те органами, шляхом закріплення певних правил поведінки в нормативно-правових актах; 2) заснована на нормах права система правовідносин; 3) сукупність законодавчо закріплених адміністративних процедур [13, с. 236-237].

Така проблемність у розумінні дозвільної системи та суміжних з нею понять як зі сторони нормотворця, так і представників юридичної науки полягає у тому, що встановлення сутності першої як юридичного поняття має випливати крізь призму характеристики категорії "система". Між іншим, з позитивного боку у цьому контексті маємо відзначити дослідження О.В. Харитонова, який спробував виділити конкретні елементи дозвільної системи [14, с. 35, 36, 39-41]. дозвільний правовий адміністративний

Найбільшою проблемою у цьому сенсі є той факт, що єдиного розуміння системи наразі також не вироблено. Проаналізувавши систему як філософську та правову категорію, Р.С. Мельник робить висновок, що термін "система" досить часто використовується у спрощеному вигляді, тобто без врахування його сутнісних характеристик. Результатом цього стає поява великої кількості некваліфікованих та поверхневих концепцій і понять, які, як наслідок, лише гальмують розвиток правової науки [15, с. 26]. Тож, підтримуючи науковців, які концентрують увагу навколо лише найбільш визначальних ознак поняття системи (цілісний комплекс відмежованих, взаємопов'язаних елементів системи із середовищем, ієрархічність системи) [16, с. 159], під останньою необхідно розуміти цілісний комплекс відмежованих, взаємопов'язаних і взаємодіючих один з одним елементів, який утворює особливу єдність із середовищем та є одночасно елементом системи більш високого порядку. Уявляється, що саме за таким принципом у переважній більшості випадків, описаних у юридичній літературі, автори виділяють широке та вузьке розуміння дозвільної системи. Такий підхід може бути виправданим з теоретичної точки зору, лише виходячи з недолугих позицій нормативно-правових актів, що регламентують поняття дозвільної системи, звужуючи зміст її поняття.

Під час формулювання визначення дозвільної системи вважаємо за необхідне виходити з твердження, що немає особливого сенсу визначити те чи інше поняття через максимальну кількість ознак, оскільки, з одного боку, поняття буде завжди ширшим за свої ознаки, а з іншого - повнота визначення означає ясність та достатність ознак, яких має наводитись не більше ніж потрібно для повного поняття [17, с. 6].

Тож для концентровано точного визначення "дозвільної системи" вважаємо за необхідне зазначити лише ключові позиції, що стосуються даної категорії. Так, значення дозвільної системи обумовлюється, головним чином, характером об'єктів, щодо яких її здійснюють. Усі ці об'єкти становлять потенційну небезпеку для людей, їх життя та здоров'я. Як зазначає І. Г. Кириченко, до об'єктів правовідносин, що виникають у сфері дозвільної системи, можна віднести тільки конкретні предмети, речовини (як сукупність предметів з особливим режимом функціонування), які саме через свої екстраординарні властивості і включаються до системи зазначених правовідносин. Слід відмітити позицію О.В. Джафарової, яка наголошує, що дозвільна діяльності полягає в тому, щоб гарантувати безпеку життя, здоров'я, майна громадян, охорону навколишнього природного середовища і інтересів держави [13, с. 236].

Разом з тим нагадаємо, що Конституція України визначила людину, її життя і здоров'я та загалом безпеку найвищою соціальною цінністю, а права і свободи людини та їх гарантії окреслюють зміст і спрямованість діяльності держави (ст. 3), інакше кажучи, забезпечення прав і свобод людини, захист їх життя і здоров'я становить найважливішу функцію держави.

X.П. Ярмакі пише, що обов'язковою ознакою сфери дозвільної системи є відносини, пов'язані із забезпеченням громадської безпеки [10, с. 200]. "Важливою складовою громадської безпеки, - пише Д.С. Денисюк, - є стан захищеності особистості, суспільства і держави від загроз" [9, с. 21].

Загалом маємо констатувати, що дозвільна діяльність (система), на переконання авторів досліджень, має безпосереднє відношення до забезпечення того чи іншого виду безпеки. Наприклад, І.В. Солошкіна зазначає, що об'єктом дозвільної діяльності можуть бути ті сфери підприємництва, діяльність у яких впливає на стан економічної безпеки [4, с. 22]. Між тим, численні наукові доробки О.В. Джафарової щодо дозвільної діяльності правоохоронних органів свідчать, що остання є важливою складовою державної діяльності у сферах економічної, екологічної та громадської безпеки. Іншими словами, дозвільна система є доволі широким поняттям, існування якої забезпечує захист життя, здоров'я та інтереси людини у різних сферах суспільно-політичної діяльності. При цьому найширшим поняттям, що може об'єднати спрямованості реалізації зазначеної функції держави є "національна безпека", адже остання є комплексним поняттям та системою, до якої входять економічна, військова, екологічна, політична, інформаційна та інші види безпеки як підсистеми, що водночас є системами [18, с. 13].

Окремо маємо зазначити, спираючись на висновки професора О.В. Джафарової, що національну безпеку складають саме "суспільні відносини" [19, с. 229], що надасть можливість сформулювати визначення першої як певне "відокремлене утворення", яке є елементом системи більш високого порядку.

Підсумовуючи викладене, дозвільна система являє собою цілісний комплекс відмежованих, взаємопов'язаних і взаємодіючих один з одним елементів, існування яких забезпечує реалізацію державної функції щодо захисту життя, здоров'я та інтересів людини від об'єктів, які становлять потенційну небезпеку, у сфері національної безпеки.

В свою чергу, елементами дозвільної системи є: 1) особливий порядок дій або поведінки громадян, юридичних осіб, державних органів і їх посадових осіб у сфері дозвільної системи, який спрямований на реалізацію зацікавленими особами (заявниками) своїх суб'єктивних прав (дозвільна діяльність); 2) мета дозвільної системи; 3) об'єкт і предмети; 4) суб'єкти; 5) нормативно-правова база; 6) здійснення контролю уповноваженими суб'єктами за дотриманням встановлених правил дозвільної системи; 7) притягнення осіб, які порушують правила дозвільної системи, до встановленої законом відповідальності.

Виходячи з описаних нами положень, що стосується правового забезпечення дозвільної системи, та враховуючи здобутки вчених, які займалися дослідженням відповідних питань, дозвільну діяльність як елемент дозвільної системи можна визначити як організаційно-розпорядчу, підзаконну, публічно-сервісну діяльність, яка здійснюється уповноваженими державними органами (посадовими особами) у формі процедур щодо видачі дозвільних документів, спрямовану на реалізацію державної функції щодо захисту життя, здоров'я та інтересів людини у сфері національної безпеки.

Визначення поняття дозвільних процедур випливає з більш широкого поняття юридичних процедур, які, очевидно, ґрунтуються на етимології терміну "процедура".

У тлумачних словниках категорія "процедура" визначається як: 1) офіційно встановлений чи узвичаєний порядок здійснення, виконання або оформлення чого-небудь [20, с. 826]; 2) встановлена, прийнята послідовність дій для здійснення або оформлення якої-небудь справи [21, с. 543] тощо. Як бачимо, процедури містять дві головні ознаки: по-перше, це впорядковані, послідовні дії; по-друге, всі вказані дії спрямовані на досягнення певної мети (оформлення, виконання, здійснення, обговорення будь-якої справи). Якщо ж йдеться про специфічну процедуру у сфері правового регулювання суспільних відносин, то послідовні дії, які становлять процедуру, мають бути, по-перше, врегульовані нормами права, а по-друге, спрямовані на досягнення правового результату, що відображається в певних правових наслідках [22, с. 10].

М.І. Байтін пише, що правова процедура орієнтується на досягнення відповідної мети (кінцевого результату) правового регулювання, забезпечуючи таким чином цілеспрямованість, послідовність і результативність юридичної діяльності [23, с. 97]. С.С. Алексеев під юридичною процедурою розуміє всі види правової регламентації юридичних дій, що продовжуються в часі [24, с. 122-123].

Інститут адміністративної процедури, як з наукової, так і з практичної точки зору, виник в адміністративно-правовій теорії порівняно недавно.

У ст. 2 проекту Адміністративно-процедурного кодексу України під адміністративною процедурою мається на увазі визначений законодавством порядок адміністративного провадження. У свою чергу, під адміністративним провадженням розуміється сукупність послідовно здійснюваних адміністративним органом процедурних дій і прийнятих процедурних рішень з розгляду та вирішення адміністративної справи, що завершується прийняттям адміністративного акта і його виконанням [25].

З позитивного боку необхідно відзначити позицію Р.С. Мельника, який виділяє наступні ознаки адміністративної процедури: у межах адміністративної процедури знаходить вираз юридична діяльність, яка регламентується адміністративно-процедурними нормами; в свою чергу, адміністративно-процедурні норми виступають як засоби реалізації матеріальних норм адміністративного права та норм інших галузей права, які не мають "власних" процесуальних (процедурних) норм; обов'язковим учасником будь-якої адміністративної процедури є суб'єкт публічного управління; юридична діяльність, яка здійснюється у межах адміністративної процедури, має зовнішній характер, тобто спрямовується на фізичних або юридичних осіб, організаційно непідпорядкованих суб'єкту публічного управління; наслідком такої діяльності може стати прийняття обов'язкового до виконання нормативного або індивідуального акта управління чи вчинення дій, які безпосереднім чином не зачіпають правового статусу фізичних або юридичних осіб [26, с. 97-101].

Отже, адміністративна процедура може бути визначена як нормативно встановлений порядок послідовно здійснюваних процедурних дій суб'єктів відповідних адміністративно-правових відносин і прийняття актів щодо реалізації їх прав та обов'язків.

Процедури дозвільної діяльності, порівняно із загальним поняттям адміністративних процедур, зумовлюються предметом регулювання та його особливостями. Тож під дозвільними процедурами будемо розуміти групу однорідних адміністративно-процедурних норм і породжені ними послідовно здійснювані уповноваженими органами (їх посадовими особами) процедурні дії щодо розгляду індивідуальної адміністративної справи за заявою фізичної або юридичної особи та прийняття індивідуального адміністративного акта у вигляді дозвільного документа або рішення про відмову у його видачі та його виконання.

Висновки

У межах даної статті нами були описані проблеми щодо визначення та співвідношення понять "дозвільна система", "дозвільна діяльність" та "дозвільні процедури". Як наслідок, нами було обґрунтовано власний підхід щодо співвідношення останніх, суть якого полягає у тому, що дозвільну систему визначено крізь призму категорії "система" як взаємозалежність конкретних елементів. В свою чергу, дозвільна діяльність виступає одним із елементів дозвільної системи та являє собою певну сукупність дозвільних процедур. При цьому реалізації дозвільної системи у тій чи іншій сфері суспільно-політичної діяльності (економічної, екологічної безпеки, нафтогазовому комплексі тощо) необхідно визнати окремими напрямками дозвільної діяльності, яка, очевидно, буде мати свої особливості у межах дозвільної системи (тобто за об'єктами, предметом, суб'єктами, межами мети та навіть нормативно-правової бази).

На наше глибоке переконання, зміст виділених нами елементів дозвільної системи має знайти своє відображення на законодавчому рівні у одному нормативному акті, який може отримати наступну назву: Закон України "Про дозвільну систему". Положення останнього мають стати базою для реалізації дозвільної системи у різних сферах суспільно-політичної діяльності.

Наразі отримані нами висновки є категоріальною базою для вивчення дозвільної діяльності у будь-якій сфері. У подальших працях ми зосередимо увагу на вивченні проблем дозвільної діяльності у нафтогазовому комплексі, зокрема на реалізації дозвільних процедур у згаданій сфері.

Список використаних джерел

1. Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності : Закон України від 06.09.2005 № 2806-IV II Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 48. - С. 2537. - Ст. 483.

2. Про затвердження Положення про дозвільну систему: Постанова Кабінету Міністрів України від 12.10.1992 № 576 II Зібрання законодавства України. - К. : Вид. Дім "Ін ЮРЕ", 2000. - Т. 5. - Ст. 5.

3. Гуменюк В.А. Адміністративно-правове регулювання здійснення органами внутрішніх справ дозвільної системи: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Гуменюк В.А. - X., 1999-210 с.

4. Солошкіна І. В. Адміністративно-правові засади дозвільної діяльності щодо підприємництва: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Солошкіна І. В. - X., 2006. - 195 с.

5. Агапов А.Б. Учебник административного права / Агапов А.Б. - М. : Городец, 1999.-558 с.

6. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая: учебник / Под. ред. А.П. Коренева. - 3-є изд. - М. : Щит-М, 2000. - 304 с.

7. Лихачов С.В. Дозвільне провадження в адміністративному процесі : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07 /Лихачов С.В. -X., 2001. - 177 с.

8. Джафарова О.В. Сертифікація як напрям дозвільної діяльності : питання сьогодні / Джафарова О.В. II Права людини: проблеми забезпечення, реалізації та захисту: Матер, міжнар. наук.-практ. конф. (м. Запоріжжя, 24 лютого 2012 р.). - Запоріжжя, 2012. - Ч. 4. - С. 42-44.

9. Денисюк Д.С. Адміністративно-правові засади дозвільної діяльності ДАІ МВС України: дис. ... канд.. юрид. наук: 12.00.07 /Денисюк Д.С. -X., 2010. - 192 с.

10. Ярмакі X. П. Адміністративно-наглядова діяльність міліції в Україні : монографія / Ярмакі X. П. - О. : Юрид. л-ра, 2006. - 336 с.

11. Месхи Г.Г. Организация и тактика осуществления разрешительной системы органами внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Месхи Г.Г. - М., 1982. - 24 с.

12. Лосюк Л.В. Адміністративно-правові засади здійснення сертифікації у сфері забезпечення якості продукції в Україні: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07/Лосюк Л.В. - X., 2012. - 197 с.

13. Джафарова Е.В. Сущность разрешительной деятельности государства: теоретические вопросы / Джафарова Е.В. II Социально-гуманитарный вестник Юга России. -2012. -№ 10-11. - С. 232-237.

14. Харитонов О.В. Дозвільна система в Україні : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Харитонов О.В. - X., 2004. - 197 с.

15. Мельник Р.С. Система адміністративного права України: монографія / Мельник Р.С. - X. : ХНУВС, 2010. - 398 с.

16. Диалектика познания сложных систем / Под ред. В.С. Тюхтина. - М. : Мысль, 1988. -316 с.

17. Ворончихин А.С. О понятиях "система", "элемент", "структура" / А.С. Ворончихин. - Ижевск: Удмуртия, 1974. - 22 с.

18. Економічна безпека: навчальний посібник / Франчук В. І., Герасименко Л.В., Гончарова В.О., Живко 3. Б. таін.]; за ред. В. І. Франчука. - Львів: ЛьвДУВС, 2010. -244 с.

19. Джафарова О.В. Щодо розуміння економічної безпеки через призму дозвільної діяльності правоохоронних органів / О.В. Джафарова II Актуальні проблеми держави і права. - 2012. - № 68. - С. 225-231.

20. Великий тлумачний словник сучасної української мови (з дод. і допов.) / [уклад, і голов, ред. В.Т. Бусел]. - К. ; Ірпінь: ВТФ "Перун", 2005. - 1728 с.

21. Евгеньева А.П. Словарь русского языка: в 4 т. - 2-е изд., испр. и доп. / Евгеньева А.П. - М. : Рус. яз., 1984. - 750 с.

22. Алімов Р.С. Процедури в адміністративному праві України: теорія і практика: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Алімов Р.С. - Ірпінь, 2002. - 199 с.

23. Байтин М.И. Теоретические вопросы правовой процедуры / Байтин М.И., Яковенко О.В. // Журнал Российского права. - 2000. - № 8. - С. 93-102.

24. Алексеев С.С. Общая теория права:в 2т. / Алексеев С.С. - М. : Юрид. лит., 1982. -Т. 2.-300 с.

25. Проект Адміністративно-процедурного кодексу України № 2789 від 18.07.2008 № 2789 II Офіційний веб-сайт Верховної Ради України. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://gska2.rada.gov.ua/ pls/zweb_n/webproc4_l?id=&pf3511=33073.

26. Мельник P. C. Адміністративні процедури в діяльності органів внутрішніх справ / Мельник Р.С. II Вісник Запорізького юридичного інституту. - 2004. -№3.-С. 97-101.

Размещено на Allbest.ru