Правові засади публічного управління неполітичними об’єднаннями громадян

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правові засади публічного управління неполітичними об'єднаннями громадян

Ємець Л.О.

Віхров В.В.

Анотації

Розглянуто нормативні акти, які присвячені питанням публічного управління неполітичними об'єднаннями громадян, визначенням напрямків їх удосконалення та систематизації.

Ключові слова: публічне управління, неполітичні об 'єднання громадян, нормативні акти.

Рассмотрены нормативные акты, посвященные вопросам публичного управления неполитичными объединениями граждан, определению направлений их совершенствования и систематизации.

Ключевые слова: публичное управление, неполитические объединения граждан, нормативные акты.

Consider regulations that are devoted to public administration non-political associations of citizens, defining areas of improvement and systematization.

Key words: public administration, non-political association of citizens regulations.

Вступ

Зміна соціально-політичної ситуації в нашій країні на початку 90-х років минулого століття поставила на порядок денний питання про розробку нового законодавства про об'єднання громадян та їх взаємодію із державними органами взагалі та суб'єктами управлінської діяльності зокрема. Робота у цьому напрямку почалася, так би мовити, з чистого аркуша, де першим нарисом став Закон України "Про об'єднання громадян". Однак разом з цим наголосимо, що закладені ним правові основи для становлення громадянського суспільства певною мірою вже вичерпали себе.

Постановка завдання. Мета статі - вивчення стану чинних нормативних актів, присвячених питанням публічного управління неполітичними об'єднаннями громадян, визначенням напрямків їх удосконалення та систематизації.

Результати дослідження. Розпочинаючи аналіз системи нормативних актів, які визначають правовий статус неполітичних об'єднань громадян, одразу ж зазначимо, що під час її дослідження, як, до речі, і під час дослідження інших груп нормативних актів ми будемо дотримуватися певної послідовності. управління правовий неполітичний

Отже, першим нормативним актом, який закладає основи правового статусу не- політичних об'єднань громадян, безсумнівно, є Конституція України, прийнята 28 червня 1996 р. [11]. Необхідність закріплення зазначеного права на конституційному рівні визнавалася ще у Концепції нової Конституції України, яка була затверджена Верховною Радою 19 червня 1991 р. Розробники Концепції справедливо наголошували на тому, що гарантування цього права є необхідним кроком на шляху побудови в Україні громадянського суспільства, а тому держава повинна взяти на себе зобов'язання створити належні та однакові умови для діяльності об'єднань громадян [15]. Ця теза була пізніше підтримана законодавцем, який зафіксував її у ст. 36 та ст. 37 Конституції України. Так, відповідно до ч. 1 ст. 36 Основного Закону громадяни України мають право на свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей. Зазначене конституційне положення, так би мовити, є вихідним, оскільки на ньому базується низка додаткових норм, які розкривають зміст права громадян на об'єднання та закріплюють основи правового статусу об'єднань громадян, наділяючи їх певними правами та покладаючи на них певні обов'язки. У цьому разі йдеться, зокрема, про ч. ч. 2-5 ст. 37 та ст. 38 Конституції України, відповідно до яких до об'єднань громадян зараховуються професійні спілки (право на вибір організаційно-правової форми існування); забороняється примушення до вступу в будь-яке об'єднання громадян (обов'язок, пов'язаний з організацією діяльності об'єднання громадян); визнається рівність усіх об'єднань громадян перед законом (обов'язок нести відповідальність у разі порушення вимог закону); забороняється утворення об'єднань громадян, програмні цілі або дії яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, на розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров'я населення (обов'язок обмежувати свою діяльність діями суспільно корисної спрямованості); не допускається створення у складі об'єднань громадян воєнізованих формувань (обов'язок обмежувати свою діяльність виключно мирними цілями); визначається, що заборона діяльності об'єднань громадян здійснюється в судовому порядку (право об'єднань громадян на невтручання у їх діяльність органів публічного управління).

До наступної групи нормативних актів, які визначають правовий статус неполітичних об'єднань громадян, слід віднести міжнародно-правові акти, що ратифіковані Верховною Радою України. Відповідно до ст. 9 Конституції України вони є частиною національного законодавства, посідаючи при цьому місце між нормами Конституції та звичайними законами [1, с. 147].

Розглядаючи міжнародно-правові акти як основу правового статусу неполітичних об'єднань громадян, зазначимо, що саме на них, як цілком справедливо наголошується деякими авторами [10, с. 136], базуються названі вище конституційні положення. Так, зокрема, ст. 20 Загальної декларації прав людини [4] закріплює право людини на свободу мирних зборів і асоціацій, забороняючи поряд з цим примушувати її вступати до будь-якої асоціації. Певне розширення зазначеного права можна зустріти у ст. 22 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права [13] та ст. 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод [9], де зазначається, що кожна людина має право на свободу асоціації з іншими, включаючи право утворювати профспілки та вступати до них для захисту своїх інтересів. Користування цим правом не підлягає жодним обмеженням, крім тих, які передбачено законом і які є необхідними у демократичному суспільстві в інтересах державної або громадської безпеки, громадського порядку, охорони здоров'я та моральності населення або захисту прав і свобод інших осіб.

Уважне ознайомлення із названими міжнародно-правовими актами свідчить, що вони поряд із закріпленням прав громадян на об'єднання, а звідси і визначенням деяких елементів правового статусу таких об'єднань визначають основи взаємодії останніх з державою в особі її уповноважених органів. На нашу думку, цей аспект досить чітко простежується в ч. З ст. 22 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, де вказується, що держави, які беруть участь у Конвенції Міжнародної організації праці 1948 р. щодо свободи асоціацій і захисту прав на організацію, не повинні приймати законодавчі акти на шкоду гарантіям, передбаченим у зазначеній Конвенції, або застосовувати закон так, щоб завдавати шкоди цим гарантіям. Це положення, за нашим переконанням, суттєвим чином, з одного боку, розширює межі правового статусу неполітичних об'єднань громадян, а з іншого - створює для останніх додаткові гарантії від незаконного впливу на них органів державної влади.

Деталізація розглянутих вище нормативних положень про правовий статус неполітичних об'єднань громадян знайшла своє вираження у межах низки законодавчих актів, а саме: Законі України "Про громадські об'єднання", Законі України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності", Законі України "Про благодійну діяльність та благодійні організації", Законі України "Про молодіжні та дитячі громадські організації", Законі України "Про професійних творчих працівників та творчі спілки", Законі України "Про організації роботодавців, їх об'єднання, права і гарантії їх діяльності".

Так, на сьогодні у системі законодавства України можна знайти чималу кількість нормативних актів, які визначають засади утворення та діяльності неполітичних об'єднань громадян, що, до речі, цілком узгоджується із п. 11 ст. 92 Конституції України, який передбачає саме законодавче визначення та закріплення правового статусу об'єднань громадян. Таким чином, з формальної точки зору нібито претензій до законодавця бути не може, оскільки, дійсно, кожному з проаналізованих нами вище неполітичних об'єднань громадян відповідає власний законодавчий акт. Однак питання полягає в іншому: по-перше, наскільки повно та однаково визначено у чинних нормативних актах правовий статус неполітичних об'єднань громадян та, по-друге, чи задовольняють існуючі нормативні акти, а звідси і визначені ними види неполітичних об'єднань громадян запити громадянського суспільства?

Аналізуючи повноту закріплення елементів правового статусу неполітичних об'єднань громадян у законодавчих актах, ми змушені в першу чергу окреслити мінімально необхідний перелік таких елементів. Для цього стисло проаналізуємо поняття "правовий статус" та визначимося з його складовими частинами.

Аналіз наукової літератури, присвяченої цій проблематиці, показує, що найбільш часто під терміном "правовий статус" розуміються наступні: комплекс конкретно визначених суб'єктивних прав і обов'язків, які реалізуються суб'єктом у правовідносинах [1, с. 194]; встановлене нормами права становище його суб'єктів, сукупність їх прав та обов'язків [3]; система суб'єктивних прав та обов'язків, що закріплені у чинному законодавстві України [17] тощо. Як бачимо з викладеного, науковці до переліку елементів правового статусу того чи іншого суб'єкта права відносять його права та обов'язки. Проте, на нашу думку, яка збігається з позицією також інших авторів [2], до названих елементів потрібно зарахувати також і відповідальність. Відмітимо, що подібна пропозиція жодним чином не порушує загальноприйнятого погляду на внутрішню структуру правового статусу, оскільки, як відомо, відповідальність являє собою вимушене зазнавання або, іншими словами, обов'язок особи відчути на собі певні правообмеження (кару) за вчинений проступок [12, с. 27; 14, с. 431], а тому є елементом категорії "обов'язок". Однак з огляду на те, що обов'язок-відповідальність тягне за собою досить специфічні та серйозні у плані правообмежень юридичні наслідки, то є усі підстави розглядати її як самостійний елемент у структурі правового статусу.

Отже, можна дійти висновку, що правовий статус неполітичних об'єднань громадян є сукупністю наданих їм прав та покладених на них обов'язків, завдяки якій відбувається правове вираження та правове забезпечення становища неполітичних об'єднань громадян у суспільстві та державі; відкривається можливість для реалізації неполітич- ними об'єднаннями громадян своєї правосуб'єктності; неполітичні об'єднання громадян можуть брати участь у правовідносинах; визначаються межі допустимої та необхідної діяльності (дій) неполітичних об'єднань громадян. Отже, саме завдяки наявності у неполітичних об'єднань громадян закріпленого за ними правового статусу стає можливим виконання останніми тих завдань, заради реалізації яких вони, власне, і утворюються. Таким чином, зрозуміло, наскільки принциповим є максимально повне закріплення елементів правового статусу неполітичних об'єднань громадян у законодавстві.

Що ж ми маємо з цього приводу у чинних нормативних актах щодо неполітичних об'єднань громадян? Вивчення перелічених законів показує, що законодавець у цілому відповідально підійшов до закріплення названих елементів правового статусу того або іншого виду об'єднань громадян у відповідному законодавчому акті. Проте ідеальними результати його роботи у цій сфері визнати не можна. У цьому плані можна виділити дві основні проблеми. По-перше, у чинних законодавчих актах не дотримується вимога щодо закріплення усіх трьох елементів правового статусу того або іншого виду неполітичного об'єднання громадян. Так, наприклад, у Законі України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" визначено права та обов'язки професійних спілок, однак нічого не сказано про їх відповідальність. Закон України "Про молодіжні та дитячі громадські організації" закріплює права молодіжних та дитячих громадських організацій, проте обминає обов'язки останніх. Подібна ситуація спостерігається і щодо Закону України "Про професійних творчих працівників та творчі спілки". Дещо краще елементи правового статусу неполітичних об'єднань громадян визначено у Законі України "Про громадські об'єднання", Законі України "Про благодійну діяльність та благодійні організації", Законі України "Про організації роботодавців, їх об'єднання, права і гарантії їх діяльності". По-друге, у перелічених вище законодавчих актах не виконується вимога ч. 5 ст. 36 Конституції України, відповідно до якої має бути забезпечена рівність правових статусів різних видів неполітичних об'єднань громадян. Річ у тому, що на сьогодні одні види неполітичних об'єднань громадян мають більш широкі можливості (права) проти інших. Так, наприклад, ст. 8 Закону України "Про молодіжні та дитячі громадські організації" створює для останніх необхідні передумови участі у розробленні і обговоренні проектів рішень з питань державної політики щодо дітей та молоді. Кажучи іншими словами, держава бере на себе зобов'язання залучати молодіжні та дитячі громадські організації до здійснення окремих функцій публічного управління. Крім цього, зазначений законодавчий акт передбачає також і можливість надання органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування різноманітної підтримки (інформаційної, організаційної, фінансової) молодіжним та дитячим громадським організаціям. На нашу думку, подібні законодавчі норми є цілком допустимими та необхідними, оскільки без підтримки суб'єктів публічного управління, без їх бажання спільно працювати з неполітичними об'єднаннями громадян навряд чи можна буде досягти розвитку громадянської активності та повної реалізації об'єднаннями громадян своїх цілей. Однак разом з цим незрозуміло, чому законодавець передбачив можливість надання такої широкої державної підтримки лише молодіжним та дитячим громадським організаціям? Чи не порушує це права інших видів неполітичних об'єднань громадян? Вважаємо, що порушує, а тому чинне законодавство про неполітичні об'єднання громадян вимагає досить ґрунтовного вдосконалення.

Підбиваючи підсумки з викладеного, зазначимо, що чинні законодавчі акти України про неполітичні об'єднання громадян на неналежному рівні визначають правовий статус останніх, що є неприпустимим у демократичній, правовій та соціальній державі, оскільки подібний стан справ гальмує розвиток громадянської ініціативи, розширення участі у державному управлінні неполітичних об'єднань громадян, робить їх недостатньо захищеними перед суб'єктами публічного управління.

Аналізом розглянутих вище груп нормативних актів (Конституція України, міжнародно-правові акти, закони України) ми закінчуємо вивчення правових актів, які визначають (закріплюють) елементи правового статусу неполітичних об'єднань громадян. Отже, правовий статус неполітичних об'єднань громадян визначається лише нормативними актами законодавчого порядку. Подібна ситуація, безсумнівно, викликає лише підтримку, оскільки свідчить про надзвичайно відповідальне ставлення держави до формування в Україні громадянського суспільства. Законодавче регулювання правового статусу неполітичних об'єднань громадян дозволяє забезпечити сталість відповідних правових положень, на найвищому рівні гарантувати їх права, визначити найбільш принципові засади взаємодії останніх з органами державної влади та місцевого самоврядування.

Висновки

Зважаючи на викладене, підведемо підсумки. Отже, як було показано вище, публічне управління неполітичними об'єднаннями громадян базується на розгалуженій системі нормативних актів різної юридичної сили, які визначають правовий статус учасників управлінських відносин, а також механізми їх взаємодії у процесі виконання завдань публічного управління у цій сфері. Значна кількість з цих правових актів, на жаль, не відповідає потребам сьогодення, гальмує подальший розвиток громадянського суспільства, а тому вимагає негайного удосконалення. Основними завданнями у цьому плані, на наш погляд, є прийняття Основ законодавства про неполітичні об'єднання громадян та розробка процедурного законодавчого акта, який би заклав основи взаємодії суб'єктів публічного управління з неполітичними об'єднаними громадян.

Список використаних джерел

1. Адміністративне право України: академічний курс: [підруч.]: у 2 т. / Ред. колегія: В. Авер'янов (голова) [та ін.]. - К. : Юридична думка, 2004. - Т. 1. - 584 с.

2. Бурлака О. Питання вдосконалення правового статусу органів управління / О. Бурлака, О. Костюченко II Радянське право. - 1981. - № 10. - С. 56-60.

3. Грица Т. Нормативно-правове забезпечення правового статусу відомчого закладу освіти / Т. Грица // Право України. - 2004. - № 1. - С. 102-105.

4. Загальна декларація прав людини [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http : //zakon.rada.gov.ua/cgi--bin/laws/raain.cgi?nreg=995_015.

5. Про благодійну діяльність та благодійні організації: Закон України від 05.07.2012 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakonl.rada.gov.ua/laws/show/5073-17.

6. Про громадські об'єднання: Закон України від 22.03.2012 [Еле ктронний ресурс].- Режим доступу: http://zakonl.rada.gov.ua/laws/show/4572-17.

7. Про організації роботодавців, їх об'єднання, права і гарантії їх діяльності : Закон України від 22.06.2012 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakonl.rada. gov.ua/laws/show/5026-17.

8. Про молодіжні та дитячі громадські організації : Закон України від 01.12.1998 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakonl.rada.gov.ua/laws/show/281-14.

9. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод II Офіційний вісник України. - 1998. - № 13. - С. 270.

10. Конституційне право України / за ред. В. Тація, В. Погорілка, Ю. Тодики. - К. : Український центр правничих студій, 1999. - 376 с.

11. Конституція України: зі змінами та доповненнями: [прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 черв. 1996 р.]. - X. : Весна, 2014. - 48 с.

12. Кримінальне право України: Загальна частина: [підручник] / за ред. М. Бажанова, В. Сташиса, В. Тація; уклад. : М. Бажанов, Ю. Баулін, В. Борисов та ін. - К. - X. : Юрінком Інтер - Право, 2002. - 416 с.

13. Міжнародний пакт про громадянські і політичні права [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgibin/laws/main.cgi?nreg=995_043.

14. Скакун О. Теорія держави і права: підручник / О. Скакун; [пер. з рос.]. - X. : Консум, 2001. - 656 с.

15. Тодыка Ю. Конституция Украины - основа стабильности конституционного строя и реформирования общества: моногр. / Ю. Тодыка, Е. Супрунюк. - Симферополь, 1997. -310 с.

16. Третяк С. Профспілки як інститут громадянського суспільства / С. Третяк II Аналітика. - 2006. - № 9. - С. 91-93.

17. Шмідт А. Правовий статус особи в Україні: де-юре та де-факто / А. Шмідт II Право України. - 2005. - № 2. - С. 19-20.

Размещено на Allbest.ru