Проблемні питання оскарження рішень Антимонопольного комітету

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Проблемні питання оскарження рішень антимонопольного комітету

Глущенко Г.С.

Право на захист є невід'ємним та невідчужуваним правом особи, що також поширюється і на галузь антимонопольного права. Конституція України передбачає право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Право оскарження рішень Антимонопольного комітету (далі - АМКУ або Комітет) передбачено і Законом України «Про захист економічної конкуренції» (далі - Закон). Поряд з тим нормативне регулювання такого оскарження викликає певні неточності і перепони його застосування.

Актуальність обраної теми зумовлена тим, що більшість нині наявних наукових доробок звертаються до питання судового оскарження рішень Антимонопольного комітету доволі односторонньо, розкриваючи лише окремі аспекти такого оскарження. Так, в роботах таких науковців та практиків антимонопольного права, як Ю. Журика, С. Дем- ченка, С. Шкляра, Т. Удалова, Н. Блажівської, Д. Притики, О. Бєлікова розглядаються окремі законодавчі прогалини нормативного регулювання судового оскарження, наприклад, підвідомчість конкурентних спорів.

Постановка завдання. Метою даного дослідження є комплексний аналіз нормативного регулювання судового оскарження рішень АМКУ і виявлення найбільш гострих проблем, що заважають зацікавленим особам реалізовувати своє права на захист.

Результати дослідження. Аналізуючи норми законодавства, важливо розмежовувати інститути «оскарження», «перегляду», «перевірки» рішень органів АМКУ. Якщо суб'єкт господарювання не погоджується з рішенням органів Комітету, Закон надає йому можливість звернутися до вищестоящих органів з метою перевірки чи перегляду такого рішення. Проте наслідком перевірки не може бути, наприклад, визнання рішення недійсним (ч. З ст. 58 Закону). Відповідно до ст. 59 Закону в разі перегляду рішення таке скасування можливе в тому разі, якщо сам орган виявить, що наявний був визначений перелік підстав такого перегляду (органу не були відомі істотні обставини, рішення прийнято на підставі недостовірних документів тощо). Таким чином, якщо суб'єкт господарювання вважає, що рішення незаконне і прийняте з порушенням вимог чинного законодавства, інститути перегляду і перевірки не зможуть забезпечити відновлення порушених прав і інтересів. В такому випадку суб'єкт зможе захистити свої порушені права лише шляхом судового оскарження рішення АМКУ.

В Законі визначено, що кожен, хто не погоджується з рішенням АМКУ може його оскаржити до господарського суду (ст. 60). Дане положення узгоджується і з Господарським процесуальним кодексом України (далі - ГПК України), який відносить до підвідомчості господарських судів справи за заявами органів АМКУ (п. З ст. 12).

Поряд з тим знавці адміністративного права, як і працівники адміністративних судів, акцентують увагу на публічно-правовій природі конкурентних спорів, які в такому випадку мають вирішуватися в порядку адміністративного судочинства. Кодекс адміністративного судочинства (далі - КАС) визначає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

З огляду на неузгодженість положень вищезазначених нормативно-правових актів на сьогодні 60% конкурентних спорів розглядаються в порядку господарського судочинства, а 40% - в порядку адміністративного [9, с. 143]. антимонопольний колізія юрисдикція суд

Актуалізує питання розмежування підвідомчості конкурентних спорів внесений цього року до Верховної Ради законопроект, який передбачає віднести розгляд справ про захист економічної конкуренції до компетенції адміністративних судів [3].

Не погоджуючись з позицією вищезазначеного законопроекту, вважаємо, що спори у справах про захист економічної конкуренції мають вирішуватися виключно в порядку господарського судочинства з огляду на наступне:

1. Розгляд конкурентних спорів має певну специфіку, адже пов'язаний з підприємницьким оборотом. Як зазначає О. Кот, звернення господарюючих суб'єктів до Антимонопольного комітету із заявами про порушення законодавства про захист економічної конкуренції часто використовується як засіб жорсткої конкурентної боротьби [1, с. 43]. Саме тому господарська природа даних правовідносин і визначає необхідність розгляду цих правовідносин саме в порядку господарського судочинства.

2. Вважаємо, що судді адміністративного судочинства, розглядаючи публічно-правові спори, мають на меті визначити, чи суб'єкт владних повноважень діяв в межах правового поля і чи наділений необхідною компетенцією під час розгляду того чи іншого спору (ч. З ст. 2 КАС України). Конкурентні ж спори потребують глибшого дослідження, де господарські суди мають дослідити економічну природу спору і вплив дій суб'єкта господарювання на конкуренцію на ринку. Таким чином, можна стверджувати, що межі розгляду в конкурентних спорах є значно ширшими, ніж ті, що передбачені адміністративним судочинством.

Слід наголосити, що проблематичність даного питання часто перебільшується. На нашу думку, шляхом тлумачення норм права можна знайти вирішення даної проблеми. По-перше, норма Закону України «Про захист економічної конкуренції» про порядок вирішення конкурентних спорів є спеціальною, порівняно з нормами КАС, а тому має застосовуватися під час вибору судочинства. Окрім того, положення КАС (ч. 2 ст. 2) визначає, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів господарювання, коли щодо таких рішень не встановлений інший порядок судового провадження. Оскільки інший порядок встановлений в Законі «Про захист економічної конкуренції», питання колізійним не є.

На наш погляд, єдиним шляхом остаточного вирішення дискусій щодо розмежування юрисдикції судів має бути довгоочікуване рішення Конституційного Суду про тлумачення положень Господарського процесуального кодексу України або Закону України «Про захист економічної конкуренції», який би нарешті визначив специфіку конкурентних спорів, призвів до вирішення окресленої проблеми і визначив підвідомчість конкурентних спорів.

Відповідно до Звіту АМКУ в 2013 році [7, с. 25] до суду було оскаржено 335 рішень Комітету, що складає 9,4% всіх прийнятих рішень. Для порівняння, лише 47 рішень (1,3%) були визнані судом недійсними повністю або частково. Таким чином, практика показує, що кількість випадків, коли суд задовольняє вимоги суб'єктів господарювання, є нечисленною. Не беручи до уваги недосконалість нашої судової системи, причинами такої негативної практики може бути те, що прогалини та неточності конкурентного законодавства створюють широке коло підстав такого оскарження. Зокрема, такими підставами можна назвати порядок накладення штрафу на порушників, передбаченого Законом. Закон визначає однопроцентні, п'ятипроцентні, десятипроцентні ліміти штрафів, які можуть бути застосовані до порушників законодавства про захист економічної конкуренції в залежності від виду порушення (ст. 52). Проте проблемним питанням вбачається відсутність публічно доступної методики розрахунку таких штрафів в межах встановленого ліміту. Таким чином, якщо до порушників одночасно застосовано різні за розмірами штрафи в межах спільно вчиненого порушення, це не може не мати наслідком оскарження такого рішення Комітету. Звичайно, перелік подібних законодавчих прогалин не є предметом нашого дослідження, проте варто усвідомлювати, як згубно вони впливають як на довіру до Комітету, так і на статистику оскаржень його рішень.

Ст. 60 Закону визначає право заявника, відповідача, третьої особи оскаржити рішення органів Комітету повністю або частково. Поряд з тим Конституцією передбачено право кожного оскаржити будь-яке рішення суб'єкта владних повноважень у разі, якщо вважає, що таке рішення порушило його право. З огляду на це є підстави стверджувати, що будь-яке рішення АМКУ може бути оскаржене. Однак по-іншому інтерпретує ці норми законодавства Вищий Господарський суд України (далі - ВГСУ).

В Оглядовому листі ВГСУ [4] зазначається, що саме собою прийняття органом Комітету розпорядження про початок розгляду справи у зв'язку із наявністю в діях суб'єкта господарювання ознак порушення законодавства про захист економічної конкуренції та здійснення ним розгляду відповідної справи не порушує прав та охороню- ваних законом інтересів такого суб'єкта господарювання. Доповнює це положення п. 4 Постанови Пленуму ВГСУ [5]: «Під час розгляду справи про визнання недійсним розпорядження органу Комітету про початок розгляду справи господарським судом не здійснюється оцінка правомірності дій особи, щодо якої прийняте таке розпорядження». Шляхом аналізу цих норм можна зробити висновок, що судова практика наділяє АМКУ виключною компетенцією ініціювати розгляд справи шляхом видання розпорядження і не визнає це порушенням прав і законних інтересів особи. На практиці це буде виглядати наступним чином: якщо суб'єкт господарювання не вважає свої дії порушенням, він може подати позов про визнання недійсним розпорядження АМКУ про початок розгляду справи. Проте суд такий позов не задовольнить, адже сам початок розгляду справи порушенням не вважається. В такому випадку суб'єкту господарювання доведеться чекати, коли АМКУ прийме остаточне рішення про наявність або відсутність в його діях правопорушення про захист економічної конкуренції, а вже потім його оскаржувати. Єдиною альтернативою може бути активна участь у розгляді справи АМКУ і доведення суб'єктом господарювання правомірності власних дій шляхом подання відповідних доказів. Вважаємо таку практику неприйнятною. Подібне судове тлумачення фактично закріплює презумпцію винуватості даного суб'єкта, адже в разі ініціювання АМКУ розгляду справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції відносно цього суб'єкта, можливість доведення правомірності власних дій в цього суб'єкта значно обмежується.

Неоднозначною є також інша позиція АМКУ. Пленум ВГСУ у своїй постанові зазначив, що недодержання органом Антимонопольного комітету України інших процедурних правил у розгляді справ про порушення конкурентного законодавства або під час проведення ним перевірки додержання суб'єктом господарювання конкурентного законодавства може мати наслідком визнання господарським судом відповідного рішення такого органу недійсним лише у випадках, коли відповідне порушення унеможливило або істотно ускладнило з 'ясування фактичних обставин, що мають значення для прийняття органом Антимонопольного комітету України правильного рішення у справі [5]. В якості прикладів такого «істотного ускладнення» Постанова називає порушення права особи, яка бере участь у справі, на подання доказів, клопотань, усних і письмових пояснень (заперечень), пропозицій щодо питань, які виносяться на експертизу тощо. Така позиція суду також є недостатньо правомірною. Дане тлумачення фактично означає, що доведення факту недотримання АМКУ вимог чинного законодавства не впливає на встановлення факту порушення суб'єктом господарювання, а тому оскаржуватися з цих підстав не може.

Законом передбачений двомісячний строк оскаржень рішень АМКУ. На думку В. Удалова, двомісячний строк є цілком достатнім для підготовки та подачі до суду позовної заяви. Автор вважає, що цей строк забезпечує певну правову гарантію, що у випадку отримання дозволу Комітету на узгоджені дії або концентрацію суб'єкти господарювання, які здійснюють дозволену операцію, є захищеними від негативних наслідків скасування рішення про дозвіл, який визнано недійсним через більш тривалий час, а отже, вина за необгрунтоване або незаконне рішення покладається на державний орган, що прийняв відповідне рішення, а не на суб'єкта господарювання. В. Удалов вказує, що у справах про порушення законодавства про захист економічної конкуренції встановлення граничного строку для оскарження рішення стимулює суб'єктів господарювання до невідкладного захисту своїх порушених прав у суді та запобігає шкоді внаслідок затримки з перевіркою чи скасуванням такого рішення у випадку його незаконності [8, с. 111].

З думкою автора щодо переваг такого законодавчого закріплення погодитися можна, проте негативним моментом вбачається те, що за наявності поважних підстав строк такого оскарження продовжений бути не може. Це підтверджується Постановою Пленума ВГСУ [5], де зазначається, що цей строк не може бути відновлено [2].

Варто наголосити, що питання строків також не можна назвати однозначним. Якщо позов про оскарження рішення АМКУ подається до адміністративного суду, то розгляд такої справи здійснюється відповідно до КАС України. Кодексом встановлено місячний строк оскарження рішення суб'єкта владних повноважень. Враховуючи, що Закон є нормою спеціальною, то застосовуватися має саме він, а отже, суб'єкту господарювання має бути надано два місяця на оскарження рішення АМКУ. Проте наявність колізії спричинює можливе неправильне застосування судами даних положень закону. Перевагою є те, що в судовій практиці є непоодинокі випадки правильного вирішення даної колізії, а отже, і правильне застосування норм закону.

Конкурентні правовідносини ускладнені тим, що вони взаємозалежні від економічних показників. Так, наприклад, АМКУ широко використовує Методику визначення монопольного (домінуючого) становища суб'єктів господарювання на ринку, де визначена сукупність економічних показників, які дають можливість Комітету визначити межі певного ринку, а отже, і частку суб'єкта господарювання на ньому [6]. Керуючись даною Методикою Комітет уповноважений встановлювати наявність/ відсутність порушень у діях суб'єкта господарювання. Таке рішення може бути оскаржене. Проте судова практика визначила межі такого оскарження. Постанова Пленума ВГСУ фактично забороняє господарським судам визначати межі ринку і відносить це до виключної компетенції АМКУ [5]. Таким чином, якщо суб'єкт господарювання вважає, що він не займає монопольне становище, а отже, і не зловживає ним, він позбавлений можливості оскаржити таке рішення Комітету. Хоча рекомендації, вміщенні в постановах Вищих спеціалізованих судів, відповідно до правової доктрини джерелами права не є, проте суди нижчих інстанцій не рідко посилаються на них. Як зазначає С. Шкляр ефективність правосуддя в даній категорії справ і право на справедливий суд не можуть бути забезпечені, якщо у суб'єкта приватного права відсутня можливість змагатися в господарському процесі [10, с. 4].

На наш погляд, таку судову практику треба докорінно змінити. Нам здається, варто виключити з Постанови Пленума положення, яке забороняє судовим органам здійснювати дослідження меж ринку. Якщо суд не є компетентним в тому чи іншому питанні під час вирішення конкурентних спорів, він може, на наш погляд, залучити об'єктивного безстороннього експерта, який за допомогою спеціальних знань підтвердить/ спростує правомірність дій Комітету. Наприклад, якщо АМКУ неправильно визначає межі ринку, і протилежна сторона наголошує на цьому, суд не повинен посилатися на виключну компетенцію Комітету щодо такого визначення. Натомість він має звернутися до експерта, який надасть свій висновок щодо цього питання. Саме в такому випадку принцип змагальності в даному процесі буде дотриманий, і протилежна Комітету сторона зможе реалізувати свої процесуальні права.

Висновки

Підсумовуючи вищевикладене, бачимо, що правове регулювання оскарження рішень Антимонопольного комітету не є досконалим і містить низку законодавчих неузгодженостей, що впливають на практику їх розгляду. Проблематичним видається питання неправильного тлумачення судовими органами багатьох положень закону, що призводить до деформованого й інколи суперечливого їх застосування. Крім того, судова практика свідчить, що не завжди суб'єкти господарювання мають змогу реалізувати своє право на захист.

Список використаних джерел

1. Кот О. Оскарження рішень Антимонопольного комітету: проблеми розмежування компетенцій / О. Кот II Конкуренція. - 2011. - № 3. - С. 38-43.

2. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо врегулювання порядку розгляду окремих категорій спорів : Проект Закону України від 14.02.2014 № 4142

3. Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних із застосуванням конкурентного законодавства : Оглядовий лист Вищого господарського суду України від 21.08.2007 р.

4. Про деякі питання практики застосування конкурентного законодавства : Постанова Пленума Вищого господарського суду України від 26.12.2011 р.

5. Удалов Т. Оскарження рішень органів Антимонопольного комітету / Т. Удалов II Юридичний журнал. - 2006. - №7,- Ст. 108-113.

6. Шкляр С. Підвідомчість справ з приводу оскаржень дій та рішень Антимонопольного комітету України / С. Шкляр II Вісник господарського судочинства. - 2011. - № 4. - Ст. 143-148.

7. ШклярС. Судебное обжалование решений АМКУ: пределы и задачи пересмотра/ С. Шкляр // Юрист & Закон. - 2013. - № 64. - Ст. 1-5.

Анотація

У статті представлений комплексний аналіз проблемних питань оскарження рішень Антимонопольного комітету України. Акцент зроблено на законодавчих прогалинах і можливих шляхах вирішення колізій.

Ключові слова: оскарження рішень, недобросовісна конкуренція, Анти- монопольний комітет 'України, підвідомчість справ, конкурентні спори.

В статье представлен комплексный анализ проблемных вопросов обжалования решений Антимонопольного комитета Украины. Акцент сделан на законодательных пробелах и возможных путях разрешения коллизий.

Ключевые слова: обжалование решений, недобросовестная конкуренция, Антимонопольный комитет Украины, подведомственность дел, конкурентные споры.

The article presents a complex analysis of the problems of appeals of the decisions of the Antimonopoly Committee of Ukraine. The focus is made on legislative lacunas and possible solutions of collisions.

Key words: appeals of decisions, unfair competition, Antimonopoly Committee of Ukraine, jurisdiction over the cases, competitive disputes.