Акти глав держав як джерела адміністративного права країн романо-германської правової системи (на прикладі Італії, Німеччини, Польщі, Франції)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Академія праці, соціальних відносин і туризму

Кафедра адміністративного, фінансового та господарського права

АКТИ ГЛАВ ДЕРЖАВ ЯК ДЖЕРЕЛА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА КРАЇН РОМАНО-ГЕРМАНСЬКОЇ ПРАВОВОЇ СИСТЕМИ (НА ПРИКЛАДІ ІТАЛІЇ, НІМЕЧЧИНИ, ПОЛЬЩІ, ФРАНЦІЇ)

Капінус Р.Ю.,

аспірант

Анотація

Стаття присвячена дослідженню нормативно-правових актів глав держав країн романо-германської правової системи в сфері адміністративного права. В статті досліджується сутність даних актів, сфера регулювання та місце серед інших джерел адміністративного права. Автором звертається увага на значний взаємозв'язок між формою державного правління країни та характером нормативно-правових актів, що видаються главою держави. Також досліджується вплив правового статусу глави держави на особливості та характер актів глави відповідної держави. Автор доходить висновку, що акти глав держав серед джерел адміністративного права президентських республік мають ширшу сферу регулювання, ніж відповідні акти глав держав парламентських республік.

Ключові слова.: нормативно-правовий акт, декрет, розпорядження, інструкція, глава держави.

Статья посвящена исследованию нормативно-правовых актов глав государств в сфере административного права стран романо-германской правовой системы. В статье исследуется сущность данных актов, сфера регулирования и место среди других источников административного права. Автор обращает внимание на значительную взаимосвязь между формой государственного правления страны и характером нормативно-правовых актов, которые издаются главой государства. Также исследуется влияние правового статуса главы государства на особенности и характер актов глав исследуемых государств. Автор приходит к выводу, что акты глав государств в сфере административного права президентских республик имеют более широкую сферу регулирования, чем соответствующие акты глав государств парламентских республик.

Ключевые слова: нормативно-правовой акт, декрет, распоряжение, инструкция, глава государства.

The article deals with a research of head of state legal acts in a sphere of administrative law in civil law countries. Essence, sphere of regulation and place among other sources of administrative law investigated in present article. Article emphasize on a relation between form of government and peculiarities of head of a state legal acts. Influence of status of a president in a legal system of certain country on peculiarities of legal acts issued by president is also investigated in present article. Author concludes that head of a state legal acts in sphere of administrative law in presidential republic have broader sphere of regulation then corresponding acts in parliamentary republic.

Key words: legal act, decree, order, instruction, head of state.

Для вдосконалення правового регулювання актів Президента України у сфері адміністративного права необхідно дослідити досвід зарубіжних країн у даній сфері. Як відомо, в країнах романо-германської правової системи адміністративно-правове регулювання суспільних відносин є одним з найрозвиненіших у світі. Отже, дослідження актів глав держав країн романо-германської правової системи в сфері адміністративного права має важливе практичне значення, оскільки без належної теоретичної розробки даного питання неможливе вдосконалення системи джерел адміністративного права.

Можна констатувати, що в Україні на даний момент немає значної кількості досліджень актів глав держав романо-германської правової системи. Акти глав держав досліджували такі відомі вітчизняні вчені, як Д. Мазур, О. Волощук, О. Новиков та інші [9; 14; 16]. Однак аналіз актів глав держав досліджуваних країн в сфері адміністративного права майже не здійснювався. Враховуючи вищезазначене, дана тема дослідження, на нашу думку, потребує більш детального вивчення.

Постановка завдання. Метою даної статті є комплексний аналіз основних рис та місця серед інших джерел права актів глав держав країн романо-германської правової системи, а саме: Франції, Італії, Німеччини та Польщі. На даній основі буде проведене науково-практичне дослідження та будуть надані відповідні теоретичні узагальнення.

Результати дослідження. Належність конкретної держави до певної правової системи суттєво впливає на характер адміністративно-правових норм та повноважень глави держави. Як зазначає І. Марино, в англо-американській правовій системі правовідносини розвиваються в правовому полі через те, що право існує, в основному, у формі судових прецедентів. Тому можна відзначити дієвість форм судового контролю за виконавчою владою. У країнах романо-германської правової системи (наприклад, Франція, Італія) роль судів не настільки помітна, відповідно, меншим є їх вплив на правові відносини. Саме тому у розвитку права цих країн особлива роль належить нормативним актам глави держави [15, с. 15].

Починаючи характеристику актів глав держав в країнах романо-германської правової системи, треба відмітити їх дві особливості. По-перше, це взаємозв'язок між правовим статусом актів глав держав в країнах романо-германської правової системи з правовим статусом глави держави в системі права певної країни. Тому важливим елементом даної статті буде дослідження правового статусу глав відповідних держав.

По-друге, міжнародні або наднаціональні структури також впливають на правові відносини між президентом та іншими органами державної влади. В якості прикладу можна навести вплив Європейського Союзу на ті держави, які входять до його складу (Франція, Німеччина, Італія, Польща), і, відповідно, відзначити вплив європейського права, яке сьогодні створює нові правові інститути, і розширює коло правових відносин між національними органами державної влади [15, с. 16].

Необхідно відмітити, що нормативні акти, які видаються главами держав в сфері адміністративного права, носять підзаконний характер і мають загальнообов'язкову силу на всій території країни. Це, наприклад, постанови і розпорядження президента Німеччини, декрети і постанови президента Італії, декрети і накази короля Іспанії, накази президентів Болгарії, Чехії. Польщі і т. ін. Нормативно правові акти глав держав можуть регулювати практично всі сфери управлінської діяльності [11, с. 54].

Треба зазначити, що адміністративно-правові акти, які видаються президентом в парламентській республіці, як правило, отримують юридичну силу і підлягають виконанню тільки тоді, коли вони скріплені підписом прем'єр-міністра або відповідного міністра. При цьому самі ці акти видаються на підставі рішень, прийнятих парламентом, урядом чи окремими міністрами. Президент в таких республіках зазвичай не володіє правом вето щодо прийнятих парламентом законів, а якщо формально і володіє, то практично не використовує його, як і монарх у парламентській монархії. Президент в парламентській республіці призначає референдум, але на основі рішення парламенту і відповідно до закону, прийнятого парламентом. Також він формально володіє правом призначення та відкликання послів, але фактично такі рішення залежить від рішень глави уряду і міністра закордонних справ [10].

На нашу думку, досліджувані країни можна умовно розподілити на дві групи в залежності від місця актів глав держав серед джерел адміністративного права:

1) країни, в яких акти глав держав займають другорядне місце серед джерел адміністративного права (Німеччина, Італія). Таке положення актів глав держав в даних країнах зумовлено доволі обмеженими повноваженнями глав держав та сферою видання даних актів;

2) країни, в яких акти глав держав займають провідне місце серед джерел адміністративного права (Франція, Польща).

Одразу слід зазначити, що в силу другорядного місця актів глав держав серед джерел адміністративного права у Німеччині та Італії вони будуть проаналізовані оглядово. Акти глав держав другої групи будуть розглянуті більш детально. адміністративний акт держава президентський

Главою держави у Німеччині є федеральний президент. Він обирається Федеральними зборами (орган, що складається з членів Бундестагу та осіб, що обираються народними представництвами земель на засадах пропорційності) терміном на 5 років. Президентом може бути обраний громадянин Німеччини (за формулюванням основного закону - "кожен німець"), що володіє виборчим правом і досяг 40 років [17].

Безпосередньо правовий статус глави держави у Німеччині регулюється Розділом V "Федеральний президент". У цьому розділі визначаються такі повноваження президента, які є традиційними для глави держави у парламентській республіці: представництво у міжнародно-правових відносинах, призначення та звільнення федеральних суддів, федеральних службовців, офіцерів та унтер-офіцерів, помилування тощо [18].

Згідно з основним законом федеральний президент не може входити ні до складу федерального уряду, ні до складу законодавчого органу будь-якої землі. Він також не може обіймати будь-яку іншу оплачувану посаду, працювати за професією, входити до складу керівництва чи наглядової ради підприємства, що має на меті отримання прибутку тощо. Федеральний президент представляє державу в міжнародно-правових відносинах, він укладає від імені Німеччини договори з іноземними державами, акредитує і приймає послів [17].

Всі акти президента повинні бути контрасигновані канцлером, за винятком актів, що стосуються призначення і звільнення федерального канцлера; розпуску Бундестагу, коли останній не може обрати канцлера і є прохання президента до федерального канцлера щодо продовження ведення справ до призначення його наступника [12].

За Конституцією Італії президент, окрім виконання обов'язкових церемоніально-представницьких функцій і повноважень, наділений значними за обсягом правами і обов'язками. Наприклад, він є командувачем збройними силами, головує в Верховній Раді оборони і Вищій раді магістратури. Як глава держави президент призначає народний референдум у випадках, передбачених Конституцією, призначає вибори обох палат парламенту, ратифікує міжнародні договори з попередньої санкції парламенту та володіє правом помилування. У разі неможливості виконувати функції президента Італійської Республіки, його функції покладаються на голову Сенату [13].

Переходячи до аналізу актів президента Італії, слід зазначити, що Конституція Італії встановлює, що акти Президента Республіки недійсні, якщо вони не контрасигновані міністрами, що запропонували дані акти і які за них відповідальні. Акти, що мають силу закону, та деякі інші передбачені італійським законодавством акти також контрасигнуються головою Ради Міністрів [15, с. 46-47].

Отже, в Конституції Італії є пряма вказівка про обов'язковість контрасигнатури актів президента, тобто всі акти, які видаються главою держави, повинні бути підписані відповідними міністрами, відповідальними за цей акт. В законодавчій сфері президент промульгує прийняті парламентом закони, видає схвалені урядом декрети, що мають силу закону [13].

Проаналізувавши акти глав Німеччини та Італії, перейдемо до аналізу актів глав держав країн, в яких дані акти займають провідне місце серед джерел адміністративного права. Специфіка адміністративно-правових актів президента Франції зумовлена особливостями правового статусу даного суб'єкта адміністративно-правових відносин.

Система державних органів Франції заснована на принципі розподілу влад. У 1789 р. Декларація прав людини і громадянина закріпила цей важливий системоутворюючий принцип французької державності. Однак порядок його застосування в сучасних умовах дещо інший, ніж в попередні етапи французької історії. Конституція 1958 р. встановила республіканську форму правління, для якої характерне поєднання президентської та парламентської форм правління. Глава держави - президент, який обирається без участі парламенту, а уряд призначається президентом та несе відповідальність перед нижньою палатою парламенту [13].

В. Баглай та І. Марино зазначають, що в таких країнах, як Франція, де глава держави не відноситься до жодної з трьох гілок влади, юридична наука і практика визнають його главою виконавчої влади, бо ніякій посадовій особі не можна мати основні функції і владні повноваження поза межами всіх гілок влади. Водночас такий стан справ не заперечує принцип поділу влад, оскільки утворюється особливий статус глави держави, що випливає з його власних повноважень, обов'язку виступати гарантом конституції і здійснювати представництво держави у міжнародних відносинах [6; 15].

Президент, будучи главою держави, верховним головнокомандуючим, гарантом національної незалежності та територіальної цілісності, володіє широкими повноваженнями у сфері управління державою. Оскільки на президента також покладені значні повноваження щодо забезпечення державної безпеки та зовнішньої політики, він уповноважений видавати такі важливі джерела французького адміністративного права, як ордонанси та декрети [13].

Слід також відмітити, що президенту належать обов'язки і в сфері нагляду за встановленим конституційним правопорядком. Конституційні приписи передбачають обов'язок президента з дотримання конституції і забезпечення нормального функціонування державних органів. Дані повноваження президента виконуються також і шляхом призначення трьох членів вищого органу конституційної юстиції - Конституційної ради [17].

Г. Комкова звертає увагу і наголошує на важливості власних одноособових повноважень, які президент Франції може виконувати самостійно. Наприклад, він наділений правом розпустити нижню палату парламенту, однак таке право може бути застосоване тільки після консультацій з прем'єр- міністром та головами палат парламенту [13].

Треба сказати, що президент Франції має широкі повноваження і в сфері правосуддя. Як зазначає О. Волощук, французькій державно-правовій практиці відомі випадки створення главою держави виняткових трибуналів під час застосування ним надзвичайних повноважень на основі ст. 16 Конституції або шляхом видання ордонансів: 27 квітня 1961 р. президент заснував вищий військовий трибунал, який розглядав справу генерала Салана - одного з лідерів алжирського ультра; законом від 15 січня 1963 р. був створений суд державної безпеки - винятковий трибунал із питань розгляду політичних злочинів [9, с. 183].

Стосовно співвідношення повноважень президента Франції та уряду, то Д. Белов зазначає, що у Франції воно постійно балансує на межі двох концепцій: обмежувальної, коли президент не дублює діяльність уряду, а лише контролює її; і розширювальної, коли президент стає, по суті, і главою виконавчої влади, при цьому не беручи на себе політичної відповідальності за неуспіх урядової політики. Взаємовідносини глави держави з виконавчою владою найбільш тісні. Навіть враховуючи те, що практично він не входить до жодної з трьох гілок влади, юридична наука і практика визначають президента главою виконавчої влади, тому що ніхто з посадових осіб не може мати функції та владні повноваження без влади [7].

Президент Франції має широкі повноваження і в сфері управління. Він призначає прем'єр- міністра та інших членів уряду, приймає відставку вищих посадових осіб. Однак, приймаючи рішення, він має враховувати волю парламентської більшості та суспільну думку, адже питання щодо довіри або недовіри уряду після його формування може спричинити політичну кризу [17].

Як зазначає Д. Белов, форма державного правління в Україні за всіма ознаками формувалася під впливом французької моделі президентсько-парламентської республіки. Аналізуючи законодавство України та Франції, він вказує на наступні спільні політико-правові ознаки форми державного правління: 1) політична відповідальність уряду перед парламентом і перед президентом; 2) дуалізм виконавчої влади і відсутність конституційного визначення президента як носія виконавчої влади; 3) конституційне закріплення функцій президента як арбітра або (та) гаранта у певних сферах державної діяльності; 4) побудова механізму здійснення державної влади на засадах розподілу влад [7].

Щодо актів глави французької республіки, то, як зазначає О. Волощук, конституція Франції не містить якихось спеціальних положень, які б вказували на ті конкретні види правових актів, які приймає президент. Конституція покладає на президента повноваження щодо підписання ордонансів і декретів, прийнятих Радою міністрів. У ст. 19 Конституції зафіксована норма, яка визначає, що акти президента, крім передбачених у ст. ст. 8 (абз. 1), 11, 12, 16, 54, 56, і 61, контрасигнуються Прем'єр- міністром і у випадку необхідності відповідальними міністрами [2; 4; 9].

Щодо форм актів президента Франції в сфері адміністративного права, то до них, на нашу думку, можна віднести ордонанси, декрети, розпорядження та інструкції.

Декрети - це акти президента і прем'єр-міністра, що видаються ними під час здійсненні своїх повноважень та отримують юридичну силу після скріплення їх підписом прем'єр-міністра або відповідного міністра. Якщо декрет походить від президента, він повинен мати його особистий підпис і бути контрасигнованим головою Ради міністрів і не менш ніж одним міністром. У випадку прийняття декрету в Раді міністрів він повинен бути підписаний усіма членами Уряду. Практика президентів V Республіки виробила новий вид регламентарних декретів - "прості президентські декрети". Ще одну групу актів Президента Республіки складають декрети нерегламентарного характеру, а також декрети про призначення посадових осіб, які видаються главою держави під час здійснення своїх повноважень [9, с. 191].

Ордонанс за своєю правовою природою є джерелом адміністративного права, що покликане оперативно врегулювати ті суспільні відносини, які не врегульовані законом. При цьому слід зазначити, що компетенція видавати ордонанси належить урядові, відповідно до ст. 38 Конституції, у той час як підписати ордонанс має президент. Це викликає певні дискусії серед французьких вчених-правників щодо правової природи ордонансу як джерела адміністративного права стосовно того, кого саме слід вважати суб'єктом, який видає ордонанси [5].

Як зазначає О. Волощук, ордонанси - це нормативно-правові акти глави держави чи уряду, що мають силу закону. Видаються Радою міністрів (засідання уряду під головуванням президента) після розгляду їх Державною радою (органом, що здійснює контроль конституційності актів виконавчої влади і дає обов'язкові попередні висновки на урядові проекти законодавчих атів). Вони набирають чинності з моменту опублікування, але втрачають силу у разі несвоєчасного внесення до парламенту законопроекту про їх затвердження. Раніше такі правові акти мали назву декрет-законів. Вони видавалися урядом (іноді президентом) за уповноваженням, делегуванням парламенту. За загальним правилом декрети-закони повинні передаватися парламенту для затвердження, щоб були змінені або скасовані положення чинних законів, порушених декрет-законами [9,с. 190-191].

Також Президент Франції може видавати такі правозастосувальні акти, як розпорядження та інструкції. Ними Президент Франції надає індивідуально визначені доручення посадовим особам або групам осіб.

Отже, актами Президента Франції в сфері адміністративного права є декрети, ордонанси, розпорядження та інструкції. Декрети та ордонанси є основними актами Президента Франції в сфері адміністративного права, в той час як розпорядження та інструкції мають індивідуальний характер та є правозастосувальними актами.

Завершуючи дане дослідження, проаналізуємо правовий статус Президента Польщі та нормативно-правові акти, які він видає. Відповідно до польського законодавства президент призначає голову Ради міністрів і за його поданням інших членів уряду. Якщо президент не призначає членів Ради міністрів або Сейм відмовляє уряду в довірі, Сейм має сам обрати уряд. Якщо ж він цього не робить, то право призначення уряду знову переходить до президента. Якщо і новий уряд не отримає довіри, то президент розпускає Сейм і призначає нові вибори (Конституція замість слова "розпуск" вживає вираз "скорочення терміну їхніх повноважень") [8].

Треба відмітити, що конституція Польщі 1997 року містить доволі детальну правову регламентацію актів глави держави в сфері адміністративного права. Створено окремий розділ основного закону, присвячений упорядкуванню джерел права та кваліфікації правових форм діяльності президента. До "офіційних актів" глави держави польським законодавством віднесені розпорядження, накази і постанови. Ці акти дійсні при наявності підпису голови Ради Міністрів (контрасигнатура). В Польщі впровадження контрасигнатури до конституційної норми мало крім правового ще й політичне підґрунтя, основою якого стало прагнення не допустити "культу особи". Вільна інтерпретація основними органами влади процедури і значення контрасигнатури була врегульована чинною конституцією, яка передбачає обов'язкову контрасигнатуру всіх актів президента [16, с. 157].

Коротко проаналізуємо три форми актів президента Польщі в сфері адміністративного права:

1) розпорядження - відповідно до законодавства Польщі розпорядження можуть видаватися президентом за наявності двох підстав. По-перше, вони видаються на підставі певного законодавчо визначеного повноваження глави держави. По-друге, розпорядження видаються з метою виконання певного законодавчого акту;

2) накази - президента Польщі видаються із загальних підстав закону і повноважень глави держави. Ними оформлюються питання щодо розпуску парламенту, призначення виборів, референдумів тощо;

3) постанови - дана форма правових актів глави держави повинна застосовуватись до "індивідуальних актів". Вони видаються у випадках, коли є індивідуальний, конкретно визначений суб'єкт права: особа, державний орган тощо. В переліку таких актів може бути надання конкретній особі наукового звання професора чи нагородження її високою урядовою нагородою, застосування права помилування тощо [16].

Закінчуючи дослідження адміністративно-правових актів глав держав країн романо-германської правової системи, необхідно відзначити, що попри важливість даного акту в системі джерел адміністративного права вони не повинні ставати на одному рівні із законами в ієрархії джерел права. Наприклад, в умовах авторитарних режимів "третього світу" акти глави держави можуть відігравати чи не головну роль у законодавстві країни. Так, наприклад, у Пакистані і Бангладеш у період воєнного стану, коли представницькі органи не функціонували, законодавчий процес здійснювався виключно за допомогою президентських декретів, причому у такий спосіб навіть вносилися зміни до конституції. Проте останнім часом у плані загальних процесів демократизації суспільства спостерігається тенденція до обмеження надто широких законодавчих повноважень президента в багатьох країнах, що розвиваються [11, с. 54].

Висновки

Отже, акти глав держав в країнах романо-германської правової системи відіграють важливе значення серед джерел адміністративного права. Вони видаються з метою деталізації положень конституції та законів в сфері адміністративно-правового регулювання. Залежно від обсягу повноважень президента та форми державного правління конкретної країни романо-германської правової системи їх значення серед джерел адміністративного права може зростати.

Список використаних джерел

1. Италия. Конституция и законодательные акты I [Редкол. : Барабашев Г., Жидков О., Ильинский И., Калямин Г., Страшун Б., Туманов В., Чиркин В.]. - М. : Прогресс, 1988. - 392 с.

2. Французская Республика. Конституция и законодательные акты I [Маклаков В., Энтин В. ; Редкол. : Барабашев Г., Жидков О., Ильинский И., Калямин Г., Страшун Б.]. - М. : Прогресс. - 1989. - 448 с.

3. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. - Wrociaw, 1997, ZP- W "Pozkal".

4. Конституции государств Европейского Союза I Под общ. ред. Л. Окунькова. - М. : Издательская группа ИНФРА-М - НОРМА, 1997. - С. 181-234.

5. Guillaume Lethuillier. La ratification expresse des ordonnances de l'article 38 de la Constitution, Les PetitesAffiches. -2009. -№ 112. -P. 9-12.

6. Баглай В. Конституционное право Российской Федерации. - М. : НОРМА- ИНФРА.,2001. -Ст. 401.

7. Белов Д. Порівняльно-правовий аналіз інституту президентства в Україні та Франції : дне. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.01. - К., 2005 - 225 с.

8. Вітак О. Нова стара Конституція України. Про досвід реформування Конституції Республіки Польща [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://legalweekly.com.ua/index.php?id=16061&show =news&newsid=123315.

9. Волощук О. Інститут президента у Франції, Росії та Україні: конституційні норми і політична практика: дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.02,- Чернівці, 2007 - 246 с.

10. Енгибарян Р., Тадевосян Э. Конституционное право. - М. : Юристь, 2000. - 492 с.

11. Коломієць Ю. Інститут глави держави в системі вищих органів влади і управління зарубіжних країн І Ю. Коломієць. - X. : Основа, 1998. - 245 с.

12. Конституции зарубежных государств І Сост. В. Маклаков. - 2-е изд., исправл. и доп. - М. : БЕК, 1999. - 584 с.

13. Конституционное право зарубежных стран I О. Афанасьева, Е. Колесников, Г. Комкова, А. Малько. - М. : Норма, 2004. - 320 с.

14. Мазур Д. Акти правотворчості президента в республіках зі змішаною формою правління (загальнотеоретичний аспект) : дне. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.01. - X., 2006 - 188 с.

15. Марино И. Сравнительно-правовой анализ конституционно-правовых отношений президента с иными высшими органами государственной власти (опыт России, Италии, США и Франции) : дне. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.02. - М., 2005 - 181 с.

16. Новиков О. Конституційно-правовий статус президента Республіки Польща: дне. ... канд. юрид. наук. : спец. 12.00.02. -X., 2008. -206 с.

17. Потапов К. Конституционный статус президента в Германии и Франции [Електронний ресурс]. -Режим доступу: http://www.xserver.ru/user/kspgf/.

18. Шемшученко Ю. Юридична енциклопедія [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// leksika.com.ua/legal/.

Размещено на Allbest.ru