Заходи адміністративного примусу у діяльності органів Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет кораблебудування імені адмірала Макарова

Заходи адміністративного примусу у діяльності органів Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку

Князєв В. С., кандидат юридичних наук, доцент кафедри правознавства

УДК 351.713

Анотації

У статті розглянуто питання щодо здійснення адміністративно-примусової діяльності органами Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку. Автор приділяє безпосередню увагу виділенню конкретного переліку заходів адміністративного примусу у діяльності останніх, вказує на основні проблеми їх застосування та пропонує шляхи їх подолання.

Ключові слова: адміністративний примус, заходи примусу, Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку.

В статье рассмотрен вопрос осуществления административно-принудительной деятельности органами Национальной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку. Автор уделяет непосредственное внимание определению конкретного перечня мер административного принуждения в деятельности последних, указывает основные проблемы их применения и предлагает пути их решения.

Ключевые слова: административное принуждение, меры принуждения, Национальная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку.

Adrainistrative corapulsion's raeasures in bodies of National сошшійее for securities and stock raarket activities is considered in this article. The author pays his attention to finding the concrete list of adrainistrative corapulsion's raeasures in their activities, specifies the шаіп probleras of its application and offers the ways of its decision.

Key words: administrative compulsion, compulsion measures, National committee for securities and stock market activities.

Вступ

В умовах складного економічного стану сучасної України набуває особливої актуальності вирішення питань щодо підтримання фінансової дисципліни та економічного порядку у відносинах держави і суспільства. Для виконання зазначених завдань держава використовує різноманітні засоби, особливе місце серед яких належить правовим, зокрема адміністративно-правовим засобам.

Адміністративно-правові засоби в комплексі є одним з ефективних структурних елементів охоронної діяльності державних органів, спрямованої на формування і розвиток суспільних відносин у різноманітних галузях, у тому числі і у сфері фінансів. Основу останніх становлять заходи адміністративного примусу, які є необхідним засобом досягнення основних завдань та виконання функцій державними органами.

Стан дослідження. Однією із ознак адміністративного примусу, як складової соціального, державно-правового примусу, є його державно-владний характер застосування від імені держави уповноваженими державними органами та їх посадовими особами [1, с. 103; 2, с. 31; 3, с. 13]. Саме тому значна кількість науковців акцентує увагу на специфіці адміністративно-примусової діяльності певних державних органів. Наприклад, А.Т. Комзюк виробив теорію адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції [2], О.В. Баклан - в діяльності органів охорони праці [4], В.Т. Комзюк - митних органів [5], Т.О. Мацелик - органів державної податкової служби [6] тощо. Разом з тим, як бачимо, автори зазначених робіт (крім Т.О. Мацелик) приділяють свою увагу діяльності відповідних органів крізь призму їх правоохоронного впливу щодо захисту громадського порядку та забезпечення громадської безпеки.

В той час, як вирішення окреслених нами питань, виходячи з позиції адміністративно-примусового впливу, в розрізі діяльності конкретних органів, у тому числі, що стосується порушень у сфері фінансів, - Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку (НКЦПФР), не здійснювалось. Наразі заходи адміністративного примусу у діяльності Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку (попередниці НКЦПФР) ставали предметом дослідження у дисертації В.О. Іванцова [7]. Проте автор більшою мірою зосередив увагу на усій сукупності заходів адміністративного примусу, що застосовуються з метою протидії правопорушенням в галузі фінансів, де майже не можливо простежити особливості реалізації останніх в залежності від органу застосування.

Постановка завдання. Отже, мета даної статті полягає у визначенні переліку та встановленні правових засад закріплення заходів адміністративного примусу у діяльності органів НКЦПФР.

Результати дослідження

Для вирішення цього питання спершу маємо визначитись з поняттям адміністративного примусу, яке, нагадаємо, не має, так би мовити, «офіційного статусу», його сформульовано лише на доктринальному рівні [8, с. 46-49]. Тож, не вдаючись у полеміку та ґрунтуючись на дослідженнях провідних вчених-адміністративістів (В.Б. Авер'янов, О.М. Бандурка, Ю.П. Битяк, С.В. Ківалов, А.Т. Комзюк, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков), до основних ознак адміністративного примусу, які відповідають сучасному уявленню про це правове явище, необхідно віднести: 1) заходи адміністративного примусу застосовуються переважно органами виконавчої влади та їх посадовими особами. Лише в окремих випадках їх застосування покладається на суди і представників окремих об'єднань громадян; 2) заходи адміністративного примусу застосовуються як до фізичних, так і до юридичних осіб; 3) адміністративний примус не пов'язаний з підпорядкованістю; 4) заходи адміністративно-правового впливу застосовуються саме в примусовому порядку; 5) реалізація адміністративного примусу відбувається на основі норм права; 6) заходи адміністративного примусу можуть мати характер морального, організаційно-правового, майнового, особистісного чи іншого впливу; 7) заходи адміністративного примусу можуть застосовуватися як при вчиненні протиправних діянь, так і при настанні надзвичайних ситуацій, а також у разі загрози виникнення правопорушення; 8) адміністративний примус використовується для охорони суспільних відносин в державному управлінні; 9) застосовується з метою спонукання громадян до виконання загальнообов'язкових правил, попередження чи припинення протиправних дій, притягнення правопорушників до відповідальності; 10) процедура застосування відрізняється оперативністю.

При аналізі примусових заходів в діяльності органів НКЦПФР можна стверджувати, що вони повністю відповідають зазначеним ознакам. Єдине питання виникає щодо нормативного регулювання застосування адміністративно-примусових заходів. Так, раніше вчені одностайно наголошували на тому, що адміністративний примус регулюється нормами адміністративного права [9, с. 214; 2, с. 33]. Нині, з появою фінансового, митного, податкового, земельного, екологічного права постає питання щодо існування нових різновидів державно-правового примусу, але всі їх ознаки, крім матеріально-технічної бази, запозичуються у адміністративного примусу, що ставить під сумнів доцільність їх відокремлення як самостійних, оскільки в Україні відсутні соціальні, а, як наслідок, і правові передумови для збільшення різноманітних примусових заходів [10, с. 190]. Так, забігаючи наперед, варто відзначити, що органи НКЦПФР мають право накладати адміністративні стягнення, штрафні та інші санкції на юридичних осіб - заходи відповідальності за порушення адміністративного та фінансового законодавства. За таких умов, якщо виділяти різновиди державного примусу в залежності від норм галузі права, що регулює застосування того чи іншого заходу примусу, то органи НКЦПФР у своїй діяльності застосовують як заходи адміністративного, так і фінансового примусу, що, як уявляється, є не виправданим та не зрозумілим. Отже, можна стверджувати, що правова база адміністративного примусу значно розширилась. При її аналізі можна з'ясувати, що це публічне право [1, с. 118].

Заходи адміністративного примусу являють собою складову повноважень (прав) будь-якого державного органу. Відповідно, процес виокремлення останніх лежить у площині співставлення нормативно закріплених прав відповідного органу окресленим нами ознакам адміністративного примусу. Якщо вести мову про органи НКЦПФР, то перелік їх повноважень (прав) закріплені у статтях 8, 9 Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні» (Закон) [11] та п. 6 Положення про Національну комісію з цінних паперів та фондового ринку (Положення) [12]. адміністративний правовий державний

Виходячи викладеного, до заходів адміністративного примусу в діяльності органів НКЦПФР слід віднести:

1. Винесення попередження (п. 5 ст. 8 Закону, п.п. 61 п. 6 Положення). Застосовується у разі порушення законодавства про цінні папери, нормативні акти НКЦПФР.

2. Зупинення розміщення (продажу) та обігу цінних паперів емітента (п. 5 ст. 8 Закону). Цей захід застосовується за підстав ідентичних попереднім на термін до одного року.

3. Зупинення дії ліцензій, виданих НКЦПФР (п. 5 ст. 8 Закону).

4. Скасування реєстрації випуску цінних паперів емітента (п. 5-3 ст. 8 Закону). Цей захід застосовується в результаті прийняття рішення судом за позовом органів НКЦПФР.

5. Зупинення торгівлі на фондовій біржі (п. 7 ст. 8 Закону, п.п. 62 п. 6 Положення). Застосовується у разі порушення фондовою біржею законодавства про цінні папери, статуту та правил фондової біржі до усунення таких порушень.

6. Проведення перевірок та ревізій. Перевірки та ревізії проводяться органами НКЦПФР самостійно або разом з іншими органами фінансово-господарської діяльності професійних учасників ринку цінних паперів та саморегулівних організацій професійних учасників ринку цінних паперів, діяльності емітентів щодо стану корпоративного управління та здійснення операцій з розміщення та обігу цінних паперів (п. 9 ст. 8 Закону, п.п. 51 п. 6 Положення). Крім того, органи НКЦПФР здійснюють перевірки: а) стану дотримання юридичними особами, строк дії ліцензії яких закінчився, або ліцензії яких на провадження певних видів професійної діяльності на фондовому ринку анульовано, вимог законодавства, передбачених на випадок закінчення строку дії або анулювання ліцензії (п. 9-1 ст. 8 Закону); б) незалежних оцінювачів майна інститутів спільного інвестування (п. 24 ст. 8 Закону, п.п. 56 п. 6 Положення); в) фінансово-господарської діяльності уповноважених рейтингових агентств (п. 28 ст. 8 Закону, п.п. 52 п. 6 Положення); г) діяльності пенсійного фонду, адміністратора, компанії з управління активами, зберігала, страхової організації та банківської установи, що надають послуги у сфері недержавного пенсійного забезпечення (п.п. 26 п. 6 Положення); д) виконання зобов'язань емітентом, який є розпорядником платежів, або управителем, який діє за дорученням емітента, перед власниками іпотечних сертифікатів (п.п. 27 п. 6 Положення); е) ведення реєстру забезпечення іпотечних сертифікатів (п.п. 28 п. 6 Положення); є) організації професійної підготовки працівників та керівників підрозділів фондових бірж, компаній з управління активами та інших професійних учасників ринку цінних паперів, відповідальних за проведення фінансового моніторингу (п.п. 59 п. 6 Положення).

7. Вимогу про усунення порушень законодавства про цінні папери (п. 10 ст. 8 Закону). Така вимога оформлюється розпорядженням НКЦПФР та адресується особам, які здійснюють професійну діяльність на ринку цінних паперів, фондовим біржам та саморегулівним організаціям.

8. Вимогу виконання законодавства, що регулює відносини у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансування тероризму (п.п. 58 п. 6 Положення). Остання спрямовується до суб'єктів первинного фінансового моніторингу.

9. Зупинення або припинення допуску цінних паперів на фондові біржі або торгівлі на фондовій біржі (п. 16 ст. 8 Закону, п.п. 66 п. 6 Положення). Застосовування даного заходу має на меті захист держави та інвесторів.

10. Вилучення документів (п. 21 ст. 8 Закону, п.п. 54 п. 6 Положення). Останнє застосується у разі коли відповідні документи підтверджують факти порушення актів законодавства про цінні папери на строк до 3-х робочих днів.

11. Виключення уповноважених рейтингових агентств з Державного реєстру, анулювання Свідоцтва про включення до Державного реєстру уповноважених рейтингових агентств (п. 29 ст. 8 Закону, п.п. 53 п. 6 Положення). Ці заходи впливу застосовуються у разі виявлення ознак порушення Рейтинговим агентством вимог законів України у сфері цінних паперів та/або нормативних актів НКЦПФР.

12. Зупинення подальшого розміщення цінних паперів (п.п. 29, 74 п. 6 Положення). Такі дії можливі у разі випущення іпотечних сертифікатів в результаті несумлінної емісії та на підставі визнання емісії цінних паперів недобросовісною.

13. Призупинення емісії іпотечних сертифікатів та дію дозволу на право емісії іпотечних сертифікатів (п.п. 31 п. 6 Положення). Даний захід примусу застосовується на будь-якому етапі розкриття інформації, що міститься у звіті про підсумки випуску сертифікатів.

14. Накладення адміністративних стягнень, штрафних та інші санкцій за порушення чинного законодавства (п. 5, 12 ст. 8 Закону, п.п. 60, 64 п. 6 Положення).

Статтею 9 Закону передбачені заходи адміністративного примусу у діяльності конкретних уповноважених осіб органів НКЦПФР, а тому останні більшою мірою дублюють повноваження органів НКЦПФР, як то - «видавання розпоряджень про усунення порушень законодавства про цінні папери» (аб. 5 ч. 2 ст. 9 Закону) чи спрямовані на реалізацію ширших за своїм змістом заходів адміністративного примусу у діяльності органів НКЦПФР - «безперешкодне входження на підприємства, в установи, організації та доступ до документів та інших матеріалів» (аб. 2 ч. 2 ст. 9 Закону), які реалізовують в межах проведення перевірки органами НКЦПФР. При цьому їх перелік не відповідає переліку адміністративно-примусових заходів, закріплених ст. 8 Закону, що виглядає, м'яко кажучи, дивно та потребує внесення відповідних корективів.

В свою чергу, з викладеного переліку заходів адміністративного примусу у діяльності органів НКЦПФР видно, що Положенням про Національну комісію з цінних паперів та фондового ринку передбачено як більшу кількість адміністративно-примусових заходів, так і ширші підстави їх застосування порівняно із Законом «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні». Таку ситуацію не можна визнати правильною, адже, за таких умов, зміст підзаконного нормативного акта розширює положення Закону, що негативно позначається на правах осіб, що вступають в адміністративні правовідносини з органами НКЦПФР, а з іншого - створює перепони для ефективної діяльності останніх.

Окремо слід зупинитися на питанні накладення адміністративних стягнень, штрафних та інших санкцій за порушення законодавства про цінні папери. Відповідно до ст. 244-17 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП) [13] органи НКЦПФР розглядають справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 163, 163-5-163-11, 188-30 КУпАП. В результаті аналізу останніх приходимо висновку, що органи НКЦПФР у якості адміністративного стягнення уповноважені застосовувати лише штраф.

Більш складною є ситуація щодо виділення інших заходів відповідальності у діяльності органів НКЦПФР. Як ми вже відмічали, п. 12 ст. 8 Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні» та п.п. 64 п. 6 Положення про Національну комісію з цінних паперів та фондового ринку передбачена можливість органів НКЦПФР, крім адміністративних стягнень, накладати штрафні та інші санкції на юридичних осіб та їх співробітників аж до анулювання ліцензії. Відповідними санкціями Закон «Про державне регулювання ринку цінних паперів та фондового ринку» називає «фінансові санкції», що застосовуються до юридичних осіб у розмірі від 50 до 100000 н.м.д.г. або до 300% прибутку (надходжень), одержаних в результаті певних дій та від 50 до 600 % вартості розміщеної реклами (ст. 11 Закону). Разом з тим зі змісту ч. 2 та ч. З ст. 11 Закону випливає, що законодавець до інших санкцій відносить також зупинення або анулювання ліцензії на право проведення професійної діяльності на фондовому ринку та анулювання свідоцтва про реєстрацію об'єднання як саморегулівної організації фондового ринку. У цьому контексті незрозумілим видається підхід законодавця, коли право щодо застосування аналогічних заходів у зміненому формулюванні закріплено іншими пунктами тієї самої статті (пункту) зазначених нормативних актів - п. 5, 28 ст. 8 Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні», п.п. 29, 60, 61, 74 п. 6 Положення про Національну комісію з цінних паперів та фондового ринку тощо. Вочевидь, це свідчить про те, що навіть законодавець не повною мірою визначився з правовою природою даних заходів, тобто як заходів адміністративного припинення чи відповідальності.

У науці наразі відкритим залишається питання про місце припинення, анулювання ліцензії, анулювання свідоцтва про реєстрацію серед заходів адміністративного примусу. З приводу наших уявлень стосовно цього питання вважаємо необхідним звернутися до висновків Н.В. Хорощак, що для ідентифікації адміністративно-правової санкції як адміністративного стягнення вона має відповідати хоча б одній з таких вимог: застосовується за порушення норм, що регулюють адміністративні правовідносини, що охороняються нормами адміністративного права; застосовується органами, наділеними адміністративно-юрисдикційними повноваженнями; має каральний характер [3, с. 98]. Повною мірою даним вимогам, на нашу думку, відповідають «фінансові санкції» «анулювання ліцензії» та «анулювання свідоцтва про реєстрацію», які мають каральний характер, тоді як «зупинення дії ліцензії» має на меті припинення протиправної поведінки та припиняє свій примусовий вплив після усунення порушень нормативних приписів щодо обігу цінних паперів, функціонування фондового ринку тощо. В свою чергу, такий висновок не суперечить чинному законодавству. Так, припинення дії ліцензії на здійснення певного виду господарської діяльності та анулювання ліцензії на здійснення певного виду господарської діяльності ст. 239 Господарського кодексу України (ГК України) [14] віднесено до адміністративно-господарських санкцій, які визначено заходами, спрямованими на припинення правопорушеннь та ліквідацію їх наслідків (ст. 238 ГК України). Частиною 2 ст. 24 КУпАП передбачено, що законами України може бути встановлено і інші, крім зазначених у ч. 1 ст. 24 КУпАП, види адміністративних стягнень.

Втім, як уявляється, для уникнення плутанини адміністративних стягнень, що закріплені КУпАП, з іншими заходами відповідальності, які за своєю суттю є адміністративними, вважаємо за необхідне об'єднати їх загальною назвою - «заходи адміністративної відповідальності».

Отже, до заходів адміністративної відповідальності (складової адміністративного примусу), правом на застосування яких наділені органи НКЦПФР, належать: адміністративні стягнення, фінансові санкції, анулювання ліцензії та анулювання свідоцтва про реєстрацію.

Висновки

Під час виділення заходів адміністративного примусу в діяльності органів НКЦПФР ми дійшли висновків та виявили низку актуальних проблем, що потребують окремого дослідження. Так, нами з'ясовано: 1) перелік заходів адміністративного примусу в діяльності органів НКЦПФР є досить значним, що потребує вивчення правового потенціалу кожного заходу окремо та, як наслідок, їх класифікації, що становить перспективний напрям подальших наукових пошуків; 2) беззаперечною особливістю закріплення адміністративно-примусових заходів у діяльності органів НКЦПФР є їх визначення окремо щодо органів в цілому та окремо щодо посадових осіб органів НКЦПФР (ст. 8, 9 Закону); 3) заходи відповідальності, які мають право застосовувати органи НКЦПФР, є заходами адміністративної відповідальності, а саме: адміністративні стягнення, фінансові санкції, анулювання ліцензії та анулювання свідоцтва про реєстрацію.

Як наслідок, правові основи закріплення заходів адміністративного примусу у діяльності органів НКЦПФР потребують удосконалення у напрямку: встановлення єдиного переліку адміністративно-примусових заходів виключно на законодавчому рівні - Законі «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні», при цьому підстави їх застосування та порядок реалізації можуть бути закріплені у будь-яких інших нормативних актах; встановлення відповідності заходів адміністративного примусу у діяльності органів НКЦПФР та адміністративно-примусових заходів, що застосовуються їх посадовими особами; виключення з переліку заходів адміністративного примусу (прав органів НКЦПФР) тих з них, що дублюють один одного, виходячи із правової сутності кожного з них. Що стосується останньої позиції, враховуючи викладені нами явлення з цього приводу, вважаємо за доцільне:

- п. 12 ст. 8 Закону викласти у такій редакції: «Накладати на осіб, винних у порушенні вимог законодавства про цінні папери, адміністративні стягнення, та на юридичних осіб - фінансові санкції, анульовувати ліцензії на здійснення професійної діяльності на ринку цінних паперів; анульовувати свідоцтво про реєстрацію об'єднання як саморегулівної організації фондового ринку; виключати уповноважені рейтингові агентства з Державного реєстру уповноважених рейтингових агентств, анулювати Свідоцтво про включення до Державного реєстру уповноважених рейтингових агентств, виключати міжнародні рейтингові агентства з переліку визнаних»;

- п. 5 ст. 8 Закону викласти наступним чином: «У разі порушення законодавства про цінні папери, нормативних актів Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку виносити попередження, зупиняти на термін до одного року розміщення (продаж) та обіг цінних паперів того чи іншого емітента, дію ліцензій, виданих Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку»;

- п. 29 ст. 8 та ч. 2, 3 ст. 11 Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні» виключити.

Список використаних джерел

1. Коломоєць Т.О. Адміністративний примус у публічному праві України: теорія, досвід та практика реалізації: [монографія] / Т.О. Коломоєць; зазаг. ред. В.К. Шкарупи). - Запоріжжя: Поліграф. 2004. - 404 с.

2. Комзюк А.Т. Заходи адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції: поняття, види та організаційно-правові питання реалізації: [монографія] ; за заг. ред. проф. О.М. Бандурки. - X.: Нац. ун-т внутр.справ, 2002. - 336 с.

3. Хорощак Н.В. Адміністративні стягнення за законодавством України: [монографія] / Н.В. Хорощак. - К.: Інститут держави і права імені В.М. Корецького НАН України, 2004. - 172 с.

4. Баклан О.В. Контрольно-наглядова діяльність та адміністративний примус в сфері охорони праці (на матеріалах підрозділів державного нагляду за охороною праці Головного штабу МВС України): дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Баклан Олег Володимирович. - К., 2000. - 340 с.

5. Комзюк В.Т. Адміністративно-правові засоби здійснення митної справи: авто- реф. дис. канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 «теорія управління, адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / В.Т. Комзюк. - X., 2003. - 20 с.

6. Мацелик Т.О. Адміністративний примус в діяльності органів державної податкової служби Україні: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Мацелик Татьяна Олександрівна . - Ірпінь, 2005. - 186 с.

7. Іванцов В.О. Адміністративно-правові засоби протидії правопорушенням в галузі фінансів: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Іванцов Володимир Олександрович. -X., 2010.-216 с.

8. Комзюк А.Т. Адміністративний примус: деякі загальні проблеми дослідження та правового регулювання в контексті забезпечення прав людини / А.Т. Комзюк II Право України. - 2004. - № 4. - С. 46-49.

9. Административное право: [учебник] ; под общ. ред. С.В. Кивалова. - X.: Одиссей, 2004. - 880 с.

10. Колпаков В.К. Адміністративне право України: [підручник] / В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко. - К.: Юрінком Інтер, 2003. - 544 с.

11. Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні: Закон України від 30.10.1996 № 448/96-BP II Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 51. - Ст. 292.

12. Про Національну комісію з цінних паперів та фондового ринку: Указ Президента Українивід23.11.2011 № 1063/2011 //Офіційний вісник України. -2011. -№94. -Ст. 18.

13. Кодекс України про адміністративні правопорушення II Відомості Верховної Ради УРСР - 1984. - Додаток до № 51. - Ст. 1122.

14. Господарський кодекс України: Закон України від 16.01.2003 № 436-IVII Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 18, № 19-20, № 21-22. - Ст. 144.

Размещено на Allbest.ru