Лесной кодекс Украинской Советской Социалистической Республики 1979 года: к истории кодификации украинского лесного законодательства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Мариуполъсъкий государственный университет

Лесной кодекс Украинской Советской Социалистической Республики 1979 года: к истории кодификации украинского лесного законодательства

Киндюк Б.В.

Процесс кодификации лесного законодательства представляет собой высшую форму правотворчества, имеющую важное теоретическое и практическое значение, в связи с чем обращение к истории принятия кодифицированных актов обогащает законодательную практику. Действующий Лесной кодекс Украины 2006 г. нуждается в своем усовершенствовании, а имеющийся исторический опыт в области систематизации лесного законодательства может оказать существенную помощь в этом процессе. Особый интерес при этом представляет рассмотрение истории подготовки и принятия Лесного кодекса УССР 1979 г., которым были подведены итоги кодификации советского лесного законодательства.

Анализ публикаций отличается сложностью проведения по причине малого количества исследований, посвященных Лесному кодексу УССР 1979 г. Исключение составляют работы В.И. Лозо [1], в которых был осуществлен анализ содержания ЛК 1979 г., и кратко изложена история его принятия кодекса. Фрагментарно данной темы касались в своих работах П.Г. Вакулюк, Ю.А. Вовк, С.А. Генсирук, И.П. Лапчан, Е.И. Логвиненко, В.Л. Мунтян, В.П. Печуляк, Ю.С. Шемшученко. При этом имеющиеся исследования отличаются разрозненным характером и нуждаются в систематизации.

Постановка задания. Целью работы является исследование истории подготовки и принятия ЛК 1979 г. на XI сессии Верховного Совета УССР 9-го созыва 14 декабря 1979 г.

Результаты исследования. Изложение материалов исследования необходимо начать с того, что в юридической науке кодификация законодательства рассматривается как особая форма коренной переработки действующих нормативных актов, способ упорядочения законодательства, состоящий в выявлении, устранении устаревших и создании новых правовых норм. При этом, как указывает Ю.С. Шемшученко, в юридической науке до сих пор не разработаны убедительные, понятные признаки кодифицированных актов и требований к кодификационной деятельности [2, с. 6].

История развития украинского лесного законодательства сложилась таким образом, что на протяжении пятидесяти лет, с тридцатых и до начала восьмидесятых годов прошлого века, в его системе отсутствовал единый кодифицированный акт. За этот временной интервал накопилось большое количество нормативно-правовых актов различной юридической силы, некоторые из них устарели, другие противоречили новым актам. Схема кодификации, применявшаяся в указанный исторический период, состояла в принятии сначала всесоюзных основ законодательства, содержащих наиболее важные исходные положения, а затем - соответствующих республиканских кодифицированных актов. В лесной сфере такая практика правотворчества нашла отражение в принятии Верховным Советом СССР в 1977 г. Закона «Основы лесного законодательства СССР и союзных республик» и подготовке на его основе Лесных кодексов союзных республик. Так, в 1978 г. был принят Лесной кодекс РСФСР, в 1979 г. - Лесные кодексы в Украинской и Белорусской ССР.

Причин проведения кодификации лесного законодательства УССР было несколько. Во-первых, правовое регулирование лесных отношений на территории УССР осуществлялось на основании Закона «О лесах УССР», принятого Всеукраинским исполнительным комитетом 4 ноября 1923 г. [3, с. 5], действие которого было приостановлено в 1930 г. после передачи украинских лесов в ведение всесоюзных органов. В дальнейшем до 1979 г. отношения, связанные с лесами, регулировались всесоюзными и республиканскими органами власти и управления, издававшими большое количество актового материала по вопросам охраны, защиты, использования и воспроизводства лесов. Другой причиной явилось то обстоятельство, что в этот исторический период в Советском Союзе прошла «волна» кодификации природоохранительного законодательства, в УССР были приняты новые Земельный, Водный кодексы, Кодекс о недрах. Вполне закономерно, что затем на повестку дня был поставлен вопрос о кодификации лесного законодательства.

Проект ЛК 1979 г. готовился Советом Министров УССР в соответствии с «Основами лесного законодательства Союза ССР и союзных республик». Далее проект, по поручению Президиума Верховного Совета УССР, был передан на заключение трём комиссиям ВС УССР - законодательных предположений, по сельскому хозяйству и по охране природы. В этих комиссиях прошло обсуждение с участием представителей заинтересованных министерств и ведомств, юристов, специалистов лесного дела, высказавших ряд замечаний и предложений. По результатам их рассмотрения комиссии подготовили рекомендации по внесению в текст проекта кодекса изменений и дополнений, с которыми после обсуждения согласились представители заинтересованных министерств, ведомств и управлений.

Проект Лесного кодекса рассматривался на XI сессии Верховного Совета УССР 9-го созыва, проходившей 14 декабря 1979 г., докладчиком выступил министр лесного хозяйства Б.Н. Лукьянов (1921-1980 гг.). Этот руководитель возглавлял лесное министерство с 1966 по 1980 гг. и проявил себя, как указывает В.Е. Борейко, энергичным и хорошо разбирающимся в лесном деле специалистом [4, с. 288]. При этом Б.Н. Лукьянов был противником лесных заповедников и помешал созданию многих таких объектов.

Рассмотрение текста доклада по проекту ЛК 1979 г. позволяет выделить шесть групп освещенных в нем вопросов: 1) общие вопросы; 2) управление лесным фондом; 3) оценка состояния лесных ресурсов УССР; 4) организация ведения лесного хозяйства; 5) воспроизводство и повышение продуктивности лесов; 6) охрана и защита лесного фонда.

1. Общие вопросы. К ним необходимо отнести доктринальные взгляды советских юристов на историю советского лесного законодательства. Так, в докладе отмечалось, что первым этапом в его становлении считается принятие ленинского декрета «О лесах» от 27 (14) мая 1918 г., вторым этапом - принятие Всеукраинским исполнительным комитетом 4 ноября 1923 г. Закона «О лесах УССР», третьим - принятие Верховным Советом СССР в 1977 г. «Основ лесного законодательства Союза ССР и союзных республик», и, наконец, четвертым этапом должна стать кодификация лесного законодательства У ССР.

В содержании правовой концепции, лежащей в основе ЛК 1979 г., нашли отражение положения об исключительной государственной собственности на леса, государственный характер управления в сфере использования, охраны, восстановления лесов.

2. Вопросы управления лесным фондом. В докладе Б.М. Лукьянова отмечалась роль ЦК Компартии Украины, Совета Министров УССР в развитии лесного хозяйства, увеличении площадей лесов, организации их рационального использования. Особенности советской системы управления лесной отрасли заключались в: 1) существовании двух профильных министерств - министерства лесного хозяйства и министерства лесной и деревообрабатывающей промышленности; 2) наделении значительным объемом полномочий местных Советов народных депутатов всех уровней.

В докладе говорилось, что в проекте кодекса нашли свое закрепление различные формы участия общественности и граждан в осуществлении мероприятий по сохранению и использованию лесов. Это, в частности, организация общественных лесных инспекций и школьных лесничеств. С целью развития лесного хозяйства и рационального использования лесных ресурсов УССР в трех богатых лесами карпатских областях (Ива- но-Франковской, Львовской и Закарпатской) были созданы лесокомбинаты, в остальных областях - комплексные лесные предприятий (лесхоззаги).

3. Оценка состояния лесных ресурсов. В докладе министра лесного хозяйства Б.Н. Лукьянова указывалось на наличие значительных успехов в развитии лесной отрасли в УССР. Действительно, по состоянию на 1946 г. леса занимали 10,3% территории республики, а в 1979 г. - 14%, т. е. их площадь возросла с 6,2 до 8,4 млн. га. Значительно увеличилось, по сравнению с I960 г., поголовье диких животных: косуль - почти в три раза, лосей - в восемь раз, диких кабанов - в шесть раз.

Важное значение в деле охраны лесов имело принятие законодательных актов, регламентирующих создание лесных заповедников. Так, на тот исторический момент на территории УССР насчитывалось одиннадцать заповедников, занимающих площадь 150 тыс. га, а также 102 лесных, ботанических и других видов заказников с площадью 60 тыс. га. Учитывая их роль в сохранении лесов, проект кодекса предусматривал введение ограничений в лесопользовании на таких объектах.

С целью регламентации правового режима лесов проект кодекса предусматривал их деление на две группы. К первой из них относились леса, выполняющие водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические функции. Во вторую группу вошли леса, имевшие одновременно защитное и эксплуатационное значение.

В докладе была дана критическая оценка ведению хозяйства в колхозных лесах, за которыми было закреплено 2 млн. га лесов, находившихся, по данным Б.Н. Лукьянова, в неудовлетворительном состоянии. Продуктивность таких лесов оценивалась в два-три раза ниже, чем лесов государственного фонда. С целью улучшения их состояния в докладе указывалось на необходимость интенсификации процесса их передачи государству, т. к. за пять лет (19731978 гг.) лишь 72 тыс. га были переданы в ведение Министерства лесного хозяйства УССР.

4. Организация ведения лесного хозяйства. Анализируя доклад министра лесного хозяйства УССР Б.Н. Лукьянова, необходимо иметь в виду, что украинское лесоводство достигло больших успехов в деле выращивания, восстановления лесов и ведения лесного хозяйства. В действовавших в то время нормативно-правовых актах нашли отражение правила отпуска древесины на корню, правила рубок, деление лесов по лесотаксовым разрядам и др. Ученые- лесоводы Советской Украины, акад. П.С. Погребняк, Г.М. Высоцкий, В.И. Коптев, Ю.Д. Третяк, С.М. Стойко, С.А. Генсирук, Ю.Ю. Туница, выполнили теоретические разработки по определению возраста технической спелости древесины, величины расчетной лесосеки в зависимости от породного состава и других показателей, экологии леса. По этой причине, как указывал Б.Н. Лукьянов, в проекте кодекса должны были найти отражение положения о том, что размеры рубок не должны превышать величины расчетной лесосеки. В дополнение к этому законодательного закрепления требовали вопросы организации рубок ухода, санитарных, выборочных, направленных на улучшение породного состава и определение объемов технически спелой древесины. Ведение лесного хозяйства включает в себя целый комплекс технических вопросов, связанных с организацией побочных пользований. Исходя из этого, министр предлагал включить в проект кодекса нормы, определяющие правила заготовки живицы, второстепенных материалов, сенокошения, выпаса скота, охоты.

5. Воспроизводство и повышение продуктивности лесов. В тексте доклада указывалось, что за послевоенные годы (1945-1979 гг.) в УССР было посажено 4 млн. га леса, в число которых вошло свыше миллиона га защитных лесонасаждений. Обращалось внимание на наличие положительной тенденции, состоящей в том, что площади посадок в четыре раза превышали площади рубок. Искусственные леса УССР составляли 53% от общей площади лесов, большая часть которых включала ценные и долговечные породы. Для условий Украины важное значение имело создание лесов в Ворошилов- градской, Одесской, Николаевской, Запорожской областях, в которых проводилась ежегодная посадка по 4-5 тыс. га, а на полях колхозов и совхозов было создано 418 тыс. га полезащитных лесных полос общей длиной 325 тыс. км, защищавших почти 13 млн. га сельхозполей. министр лесной кодекс экологический

Серьезным достижением украинских лесоводов стала разработка новой агротехники, позволившей облесить нижнеднестровские сыпучие пески. На них создали 80 тыс. га искусственного леса, что позволило прекратить передвижение песков и использовать ранее непригодные земли. С помощью этой методики удалось облесить другой экологически опасный регион - придонецкие пески площадью 60 тыс. га. Отдельным направлением в лесоразведении стало создание 78 тыс. га защитных лесонасаждений вдоль каналов, водохранилищ, берегов рек. Исходя из этого, министр предлагал включить в Лесной кодекс единый комплекс норм, посвященных вопросам лесоразведения и создания новых лесов.

6. Охрана и защита лесного фонда. В докладе Б.Н. Лукьянов указывал на необходимость включения в проект кодекса раздела, который охватил бы вопросы охраны и защиты лесов, по причине разобщенности большого количества законодательных актов, регламентировавших охрану леса. Это «Положение о лесной охране СССР» 1950 г., целый ряд актов, посвященных защите лесов от пожаров. По данным Р.В. Челпана, только за период с 1945 по 1953 гг. Советом Народных Комиссаров (Советом Министров) УССР было принято пять постановлений, которые регламентировали мероприятия и правила защиты лесов от пожара [5, с. 87]. Исходя из этого, докладчик предлагал внести в проект кодекса нормы, предусматривавшие ответственность за нарушение лесного законодательства, порядок возмещения ущерба, изъятие незаконно добытой древесины, приостановление лесопользования.

Согласно действовавшему в тот исторический период порядку принятия законодательных актов на XI сессии Верховного Совета УССР 9-го созыва заслушивался содоклад комиссий законодательных предположений, по сельскому хозяйству и по охране природы. Докладчиком выступил депутат Верховной Рады УССР В. И. Сиволоб, председатель комиссии законодательных предположений. В своем выступлении он указал на наличие процесса кодификации республиканского природоохранного законодательства, выразившегося в принятии Водного, Земельного кодексов, Кодекса о недрах, подготовке законов об охране атмосферного воздуха и животного мира. Важным элементом этого процесса стала, по мнению В.И. Сиволоба, подготовка Лесного кодекса УССР. Задача ЛК 1979 г. заключалась в правовом регулировании вопросов государственного управления, использования, воспроизводства, охраны и защиты леса, а также регламентации требований к ведению лесного хозяйства, отдельных видов лесопользования. Комиссии высказали следующие семь предложений.

Во-первых, включить в преамбулу кодекса основное назначение украинских лесов, которое состоит в выполнении ими, прежде всего, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических функций.

Во-вторых, закрепить в кодексе правила отнесения к определенным группам лесов зон санитарной охраны источников водоснабжения. В дополнение к этому - выявить в этих лесах массивы, находящиеся на участках санитарной охраны курортов, способы их рубок.

В-третьих, внести дополнения в ст. 39 Лесного кодекса, определявшую порядок отнесения лесов к противоэрозионным, особо ценным лесным массивам и другим категориям защитности.

В-четвертых, уточнить компетенцию государственных органов лесного хозяйства, обеспечивающих управление лесной отраслью УССР.

В-пятых, более четко определить вопросы участия общественности в осуществлении мероприятий по рациональному использованию, воспроизводству, охране и защите лесов.

В-шестых, уточнить нормы кодекса, регламентирующие лесопользование в городских лесах. Учитывая их важную роль в выполнении санитарно-гигиенических, оздоровительных функций, обеспечении ими задач по отдыху населения, депутатами было предложено ограничить лесопользование в таких лесах и усилить их охрану.

В-седьмых, в связи с принятием Указа Президиума Верховного Совета СССР о внесении изменений и дополнений в Основы лесного законодательства Союза СССР и союзных республик от 13 декабря 1977 г. возникла необходимость приведения в соответствие со всесоюзным законом и текста будущего Лесного кодекса УССР.

Подводя итоги рассмотренных замечаний и дополнений, депутат В.И. Сиволоб внес предложение Верховному Совету У ССР относительно утверждения окончательной редакции Лесного кодекса УССР, которое было единогласно принято.

Выводы. Подготовка Лесного кодекса УССР 1979 г. велась в рамках советской модели законотворчества, состоящей в том, что на первом этапе издавался акт всесоюзного значения - «Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик» 1977 г., а затем на его основе союзными республиками принимался соответствующий кодифицированный акт.

2. Процессом, способствовавшим кодификации лесного законодательства, явилось принятие Верховным Советом УССР серии кодифицированных актов - Земельного, Водного кодексов, Кодекса о недрах и др.

3. Подготовка Лесного кодекса велась по поручению Президиума Верховного Совета УССР, заключение по тексту готовили 3 профильные комиссии ВС УССР с участием юристов, специалистов лесной отрасли.

4. Анализ содержания доклада министра лесного хозяйства УССР Б.Н. Лукьянова от 14 декабря 1979 г. на XI сессии ВС УССР 9-го созыва позволил выделить в нем шесть блоков вопросов.

5. Показано, что обсуждение акта на сессии ВС УССР носило творческий характер, выразившийся в обсуждении семи дополнений, внесенных Комиссией по законодательным предположениям. Эти предложения касались таких вопросов, как: природоохранные функции лесов УССР; охрана санитарных зон курортов, городских лесов, источников водоснабжения; компетенция государственных органов лесного хозяйства и участие общественности в охране лесов.

Список использованных источников

1. Лозо В.И. Лесной кодекс У ССР - лесоохранительный закон развитого социализма II Проблемы соц. законности. - X., 1982. - Вып. 9. - С. 86-96.

2. Кодифікація законодавства України: теорія, методологія, техніка / Ю.С. Шем- шученко, О.І. Ющик, Л.М. Горбунова, М.О. Теплюк, Л.В. Гульченко, В.І. Риндюк; за заг. ред. О.І. Ющика. - К., 2007. - 208 с.

3. Амчиславский Я.Л. Лесное законодательство Украины / Я.Л. Амчиславский, С.С. Баталин. -X., 1926. -531 с.

4. Борейко В.Е. История охраны природы Украины. X век - 1980 г. / В.Е. Борейко. - К. : Киев, экол.-культ. центр, 2001. - 544 с.

5. Челпан Р.В. Правові та організаційні засади охорони українських лісів від пожеж: історико-правове дослідження : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. - Маріуполь, 2012. - 203 с.

Анотація

Проанализированы причины подготовки, история принятия Лесного кодекса УССР 1979 г. Исследованы положения докладов министра лесного хозяйства УССР Б.Н. Лукьянова, содоклад председателя депутатской Комиссии законодательных предположений В.И. Сиволоба на XI сессии Верховного Совета УССР IX созыва. Показано закрепление в тексте кодекса положений об основном экологическом назначении лесов УССР выполнять водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные функции, и ограниченном их использовании в эксплуатационных целях. Рассмотрено содержание семи поправок, внесенных в кодекс депутатскими комиссиями Верховного Совета УССР.

Ключевые слова: кодификация, Лесной кодекс УССР, нормативно-правовой акт, лесное законодательство, лес.

Проаналізовано причини підготовки, історію прийняття Лісового кодексу УРСР 1979 р. Досліджено положення доповідей міністра лісового господарства УРСР Б. М. Лук'янова, співдоповідь голови депутатської Комісії законодавчих передбачень В.І. Сиволоба на XI сесії Верховної Ради УРСР IX скликання. Показано закріплення в тексті кодексу положень про основне екологічне призначення лісів УРСР виконувати водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі функції, і обмежене їх використання в експлуатаційних цілях. Розглянуто зміст семи поправок, внесених до кодексу депутатськими комісіями Верховної Ради УРСР

Ключові слова: кодифікація, Лісовий кодекс УРСР, нормативно-правовий акт, лісове законодавство, ліс.

The history, reasons for the preparation, adoption of the Forest Code of the Ukrainian SSR 1979 are analyzed, the report of Minister of Forestry of the USSR B.N. Lukyanov and the supplementary report of V.I. Sivolob, the deputy chairman of the Commission on legislative proposals are examined. It has been also demonsrated fixation of some provisions in the text of the Code that describe the most important function of forests in the Ukrainian SSR to carry water protection, safety, hygiene, health, and their limited use for operational purposes. The content of the seven amendments to the Code of deputy commissions of the Verkhovny Soviet ofUkrainian SSR is examined.

Key words: Forest Code of the Ukrainian SSR, the legal act, forest legislation, forest.