Конституційно-правове регулювання форм впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів

Размещено на http://www.allbest.ru/

Луганський держаенийуніеерситет внутрішніх справ

імені Е.О. Дідоренка

Конституційно-правове регулювання форм впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів

Нестерович В.Ф.

Конституційно-правова сутність форм впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів випливає з реалізації базових конституційних прав і свобод людини та громадянина: свободи думки і слова, вільного вираження своїх поглядів і переконань; права збирати, зберігати, використовувати чи поширювати інформацію у будь-який спосіб; брати участь у в управлінні державними справами; збиратися мирно, без зброї та проводити збори, мітинги, походи і демонстрації; направляти індивідуальні чи колективні звернення до органів публічної влади тощо. Тому форми впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів де-юре можуть бути реалізовані навіть за відсутності спеціального їх конституційно-правового регулювання. Однак його наявність робить дану діяльність більш регламентованою, прозорою й інсти- туційною, що безперечно стимулює розвиток громадських ініціатив та значно збільшує їх роль і вагу у формуванні національного законодавства.

Постановка завдання. Дослідження форм впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів у різній мірі знайшло своє відображення у наукових працях таких вчених: В. Руденка [9], Е. Шмідт-Ассманна [10], Г. Мороз [11], П. Манжоли [12], В. Толкованова [13], О. Федорової [14] та інших. Водночас питання форм впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів через його динамічність розвитку недостатньо досліджено у вітчизняній юридичній науці. Додає актуальності щодо необхідності спеціального конституційно-правового регулювання форм впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів і той факт, що в Україні, як і у більшості пострадянських держав, демократичні процедури щодо надання громадськості легальних можливостей здійснення впливу на прийняття нормативно-правових актів донедавна фактично були майже відсутні. У зв'язку з цим нагально постало питання щодо дослідження конституційно-правового регулювання форм впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів, що і є метою цієї статті.

Результати дослідження. Слабкість конституційно-правового регулювання форм впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів в Україні, у першу чергу, є негативним спадком Радянського Союзу, де навіть закони - акти вищої юридичної сили - розроблялись та приймались у вузькому колі посадових осіб вищої партійної номенклатури, після чого їх формально одностайно затверджували на засіданні відповідної ради. З набуттям незалежності нашою державою, конституційним законодавством було запроваджено демократичний та прозорий характер прийняття нормативно-правових актів. Водночас неготовність органів публічної влади та неспроможність громадськості через нерозвиненість українського громадянського суспільства до конструктивної взаємодії під час прийняття нормативно-правових актів так і не дозволили у повній мірі реалізувати демократичний потенціал вітчизняного конституційного законодавства у цій сфері суспільних відносин.

Разом з тим в українському суспільстві наявний високий показник усвідомлення серед громадян необхідності їх впливу на зміст державної політики та прийняття нормативно-правових актів. Це досить наочно підтверджують результати Дослідження, яке було проведене соціологічною службою Українського центру економічних і політичних досліджень імені О. Разумкова з 19 по 25 червня 2008 року. Відповідно до нього за те, щоб реальний вплив на прийняття державних рішень здійснювали прості громадяни, яких це стосується, незалежно від рівня їх компетентності, висловилися 41% опитаних; за вплив тих громадян, що є компетентними у питаннях, що вирішуються, відповідно - 37,2% опитаних; за те, щоб цим займалися виключно державні управлінці і політики - 9,1% опитаних. При цьому 12,8% опитаних не визначилися [1].

Приблизно ж такі результати щодо необхідності впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів були отримані у ході телефонного опитування на тему «Політичне життя українців у незалежній державі», проведеного 15-16 березня 2010 року Інститутом Горшеніна. Згідно з цим опитуванням більшість респондентів - 83,2% - вважають, що прості громадяни повинні мати реальний вплив на прийняття державних рішень [2].

Попри такі виразні запити у суспільстві в Україні переважно поки що незадіяним залишається резерв впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів. Тому питання відповідних форм впливу громадськості на сьогодні, у першу чергу, зводиться до проблематики громадянського суспільства, якості та ефективності взаємодії його інститутів з органами публічної влади. При цьому в актах чинного законодавства України, зокрема в Указі Президента України від 24 березня 2012 року № 212/2012 «Про Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації», громадянське суспільство та його інституції визначаються як такий стан суспільства, в якому вільно реалізуються основоположні права і свободи людини і громадянина через різноманітні форми публічної громадської активності та самоорганізації [3].

Розширення прав громадян на те, щоб відігрівати роль у прийнятті нормативно-правових актів, не лише через обраних представників до органів публічної влади, але й через різноманітні конституційно-правові форми впливу, дозволяє враховувати думку та інтереси різноманітних суспільних груп під час прийняття нормативно-правових актів та наближає громадян до процесу вирішення державних та суспільних справ. Демократія, слушно звертає увагу Директор Британської Ради в Україні М. Даул, - це більш, ніж відвідування виборчих дільниць кожні кілька років. Для ефективного функціонування вона потребує вільних потоків інформації, взаємодії між громадянським суспільством і установами влади, поваги до кожного громадянина, а також механізмів, що уможливлюють консультування в процесі прийняття рішень. Кожне суспільство має виробити найбільш ефективні механізми, що підходять саме йому, поважаючи непорушну сутність демократичних принципів [4, с.4].

Отже, без розвиненого громадянського суспільства, насамперед без створення належних умов для забезпечення свободи думки і слова, вільного вираження поглядів і переконань, доступу до публічної інформації, свободи об'єднань, свободи зборів, участі громадян в управлінні державними та суспільними справами та місцевому самоврядуванні, держава не створить можливостей для забезпечення ефективної та конструктивної громадської участі, зокрема через реалізацію різних форм впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів. Виклики сьогодення вимагають від влади ще більшого поглиблення співпраці з громадськістю, зокрема під час прийняття нормативно-правових актів.

Тому цілком закономірно, що провідні європейські держави починають переглядати чинне конституційне законодавство з метою посилення конституційно-правових форм впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів. Зокрема, у Франції одним з основних напрямків проведення конституційної реформи у липні 2008 року стало наділення громадян низкою нових політичних прав, які посилюють їх вплив на органи публічної влади. Згідно з внесеними змінами до Конституції Франції 1958 року було запроваджено інститут народної законодавчої ініціативи (стаття 11), передбачено можливість громадян брати участь у контролі за конститу- ційністю законів у порядку заперечення проти позовів (стаття 61-1), засновано принципово нову посаду - «Захисник прав» (Розділ ХІ-bis) та закріплено право на звернення з петицією до Економічної, соціальної та екологічної ради (стаття 69) [5, с. 85-86, 113-115].

Ще більші заходи щодо посилення конституційно-правових форм впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів проводяться на наднаціональному рівні. Будь-яка успішна комунікаційна політика, згідно з численними директивами Європейської комісії - інституційного органу Європейського Союзу, повинна зосередитися на потребах громадян, надаючи їм відповідні інструменти й обладнання - форум для обговорення та канали суспільного зв'язку, що забезпечить громадянам доступ до інформації й надасть певності, що їхні голоси почують. У такому контексті головними завданнями комунікаційної політики є: покращення освіти громадянського суспільства: люди в будь-якому віці повинні вміти користуватися Інтернетом, щоб мати повнішу інформацію про події, беручи участь у громадських дискусіях у режимі реального часу; спілкування громадян форуми для громадської дискусії з загальноєвропейських проблем; взаємодія громадян та громадських інститутів - ліквідація розриву між Європейським Союзом та його громадянами вимагає створення і зміцнення зв'язків між населенням та органами публічної влади всіх рівнів.

Щоб подолати розрив між Європейським Союзом і громадськістю, у лютому 2006 року Європейська Комісія запропонувала «Білу книгу з комунікаційної політики ЄС», виконання якої спрямовано на створення європейського публічного простору та запровадження кардинально нового підходу: рішуча відмова від однобічного зв'язку з громадськістю до посилення діалогу. Головна мета прийняття «Білої книги» - це створення «Європейської громадської сфери», яка б надала громадськості можливість взаємодіяти з національними та наднаціональними інституціями з актуальних питань. За цього інституції Європейського Союзу повинні не просто видавати інформацію, а також створювати всі умови й засновувати спеціальні структури, щоб думки громадян були враховані під час розроблення того чи іншого напряму політики. Базовим підходом нової політики є зафіксоване в Договорі про ЄС і в Хартії основних прав громадян ЄС право громадян на інформацію та свободу слова. Основними принципами стали включення (Inclusiveness), різноманітність (Diversity) йучасть (Participation) [6].

Наведені вище напрямки вдосконалення співпраці влади та громадськості особливо є актуальними у контексті підписання Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом унікальним двостороннім документом, який не лише закладе якісно нову правову основу для подальших взаємин між Україною та ЄС, але й слугуватиме стратегічним орієнтиром для проведення системних політико-правових та соціально-економічних реформ в Україні, широкомасштабної адаптації законодавства України до норм і правил Європейського Союзу. Більше того, згідно з офіційною позицією Міністерства закордонних справ України наша держава розглядає Угоду про асоціацію як важливий крок на шляху наближення в перспективі до наступного етапу підготовки до вступу в ЄС [7].

Зважаючи на це, наголошується у Щорічному Посланні Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2012 році», пріоритетним є посилення «суб'єктності» консультацій із громадськістю, громадського контролю й оцінки державної політики для підвищення ефективності та якості управлінських рішень на національному, регіональному та місцевому рівнях. Активніше мають бути задіяні: інструментарій зворотного зв'язку, звернень до депутатів, органів державної влади, громадських слухань тощо; спільні органи, спільні робочі групи з представників виконавчої, законодавчої влади, місцевих органів публічної влади та громадського сектору; механізми громадського контролю, громадської експертизи, моніторингів щодо дотримання законодавства, виконання державних програм, використання бюджетних коштів тощо [8, с. 130].

Тому з поглибленням демократичних перетворень конституційно-правові форми впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів все більше виконують функцію гармонізації інтересів суспільства та держави. Питання про те, чи повинен прийматися той чи інший нормативно-правовий акт органами публічної влади або безпосередньо самими громадянами, у сучасному конституціоналізмі вирішується з урахуванням принципу субсидіарності. Зміст цього принципу полягає у тому, що якщо проблема не може бути ефективно вирішена органами публічної влади, конституційне законодавство повинно передбачати додаткові механізми її вирішення [9, с. 16], зокрема через регламентацію конституційно-правових форм впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів.

Стосовно встановлення конкретних форм впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів, то у цій науковій роботі обмежимося лише тими формами, які передбачають необхідність та доцільність конституційно-правового регулювання. У зв'язку з цим пропонуємо виділити наступні форми впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів: конституційний правовий громадськість акт

1) направлення звернень громадян стосовно за чи проти прийняття нормативно-правового акта;

2) підготовка та подання народної правотворчої ініціативи у встановленому чинним законодавством порядку;

3) ініціювання проведення голосування щодо відміни нормативно-правового акта у рамках реалізації права на народне вето;

4) участь у діяльності консультативно-дорадчих органів, які створені при органах публічної влади з метою розробки чи вдосконалення того чи іншого нормативно-правового акта;

5) ініціювання проведення громадських обговорень у формі парламентських, комітетських та інші громадських слухань, конференцій, семінарів, форумів, «круглих столів», публічних дебатів та дискусій тощо стосовно за чи проти прийняття нормативно-правового акта;

6) здійснення лобіювання;

7) оприлюднення в друкованих та аудіовізуальних засобах масової інформації, а також розповсюдження з використанням комп'ютерних мереж виступів, інтерв'ю, нарисів, відеофільмів, ау- діо- та відеокліпів, інших публікацій та повідомлень стосовно за чи проти прийняття нормативно-правового акта;

8) проведення громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади;

9) проведення мирних зібрань громадян з метою здійснення впливу на прийняття нормативно-правових актів, а також інших зустрічей з представниками влади, до повноважень яких належить прийняття нормативно-правового акта.

Отже, чинне законодавство України все більше приділяє уваги регламентуванню форм впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів та спрямоване на подальше вдосконалення цієї сфери суспільних відносин. Свідченням цьому є затвердження Главою держави та Кабінетом Міністрів України низки Концепцій та Стратегій щодо оптимізації діалогу між суспільством та державою, забезпечення врахування інтересів громадян за рахунок створення конституційно-правових передумов для здійснення громадськістю впливу під час прийняття нормативно-правових актів.

Разом з тим, попри реформаторський потенціал нормативно-правових положень чинного законодавства України, які надають можливість громадськості здійснювати вплив на прийняття нормативно-правових актів, ці нормативні положення здебільшого мають декларативний характер й нажаль незабезпечені ефективним механізмом їх реалізації. В силу низки чинників, навіть попри розширення конституційно-правового регулювання форм впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів, йдеться переважно про формалізовану суб'єктність громадськості. Особливо це помітно, якщо простежити як враховуються вітчизняними органами публічної влади рекомендації та пропозиції, які надані громадськістю, та як вдосконалюються нормативно-правові акти з огляду на експертну і громадську думку.

До цього також слід додати, що більшість проблем у конституційно-правовому регулюванні форм впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів в Україні все ж таки знаходиться у площині практики правозастосування чинного законодавства у цій сфері суспільних відносин. Як результат, задекларовані заходи, спрямовані на посилення ролі громадськості під час прийняття нормативно-правових актів, мають несистемний та епізодичний характер, що аж ніяк не сприяє становленню партнерських відносин між органами публічної влади та громадськістю в Україні.

Тому, аналізуючи форми впливу вітчизняної громадськості на прийняття нормативно-правових актів, варто звернути увагу, що в Україні спостерігається переважно конфронтаційний формат взаємодії громадськості з органами публічної влади. Особливістю найпомітніших громадських виступів у 2010-2013 роках стало переважно їх соціально-економічний, а не політичний характер, а також намагання учасників акцій відстояти свої громадянські права, використовуючи переважно методи тиску; відсутність вираженого лідерства; спонтанність виникнення та швидкісне поширення протестів. Слід зазначити, що ситуація залишається нестабільною та вимагає суттєвого вдосконалення державної політики й вироблення нових управлінських підходів. Перебіг протестних виступів громадськості у 2011 році, вказується у Щорічному Посланні Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2012 році», виявив брак інструментів для ведення діалогу між владою та соціально-корпоративними організаціями, що не підпадають під дію Закону України «Про соціальний діалог в Україні» від 23 грудня 2010 року [8, с. 232-233].

У цілому наявні масштаби протестних настроїв, які знайшли своє вираження у численних громадських виступах та мітингах в Україні, свідчать про збільшений потенціал громадянської активності та про необхідність зміни суспільно-політичного ладу країни. Водночас розвиток та поширення активності громадських виступів продемонстрував як силу масового протесту громадськості, так і його слабкість, через відсутність у громадськості конструктивної налаштова- ності на взаємодію з органами публічної влади, роз'єднаність та розпорошення громадськості, неможливість за допомогою громадських виступів знаходити вирішення нагальних питань суспільно-політичного розвитку країни. І все ж наявні масштаби протестних настроїв у суспільстві зіграли позитивну роль, підштовхнувши органи публічної влади України до активнішого і більш відповідальному діалогу з громадськістю.

Висновки

Таким чином, вимоги сьогодення вказують на необхідність забезпечення конституційно-правових форм реального впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів, належне інформування громадян про ефект від їх участі у цьому процесі з метою отримання конкретних результатів громадської активності. Вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів, який є суто символічним або передбаченим лише для легітимації заздалегідь запланованих органами публічної влади рішень, навряд чи зможе мати підтримку у громадян, що, у свою чергу, посилить протестні настрої у суспільстві по відношенню до органів публічної влади.

Список використаних джерел

1. Чи повинні прості громадяни мати реальний вплив на прийняття державних рішень? // Дослідження проведене соціологічною службою Українського центру економічних і політичних досліджень ім. О. Разумкова з 19 по 25 червня 2008 року.

2. Про Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації: Указ Президента України від 24 березня 2012 року № 212/2012 // Офіційний вісник Президента України. - 2012. -№ ІЗ, - Ст. 322.

3. Участь громадськості у процесі прийняття рішень на місцевому рівні: посіб. - К. : Ленвіт, 2012. - 64 с.

4. Конституция Франции 1958 года // Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: Учебное пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков. - 7-е изд. - М. : Wolters Kluwer Russia, 2010. - С. 79-136.

5. Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2012 році: Щорічне Послання Президента України до Верховної Ради України. - К. : НІСД, 2012. - 256 с.

6. Руденко В.Н. Конституционно-правовые проблемы прямой демократии в современном обществе : автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук.

7. Шмідт-Ассманн Е. Загальне адміністративне право як ідея врегулювання: основні засади та завдання систематики адміністративного права / Ебергард Шмідт-Ассманн; [пер. з нім. Г. Риж- ков, І. Сойко, А. Баканов]; відп. ред. О. Сироїд. - [2-ге вид., перероб. та допов.]. - К. : «К.І.С.», 2009. - 552 с.

8. Мороз Г.В. Правове регулювання участі громадськості в прийнятті рішень у галузі охорони довкілля : автореф. дис... канд. юрид. наук : 12.00.06 / Г.В. Мороз ; НАН України. Ін-т держави і права ім. В.М.Корецького. - К., 2006. - 20 с.

9. Манжола П. Форми участі громадськості у діяльності органів публічної влади та прийнятті політичних рішень / П. Манжола // Стратегічні пріоритети. - 2007. -№4,- С. 13-18.

10. Посібник з питань партисипативної демократії (демократії участі) на місцевому рівні / Під редакцією Толкованова В.В. - Київ : Крамар, 2011,- 199 с.

11. Федорова О. Вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів державними органами управління / О. Федорова // Право України. - 2010. - №5,- С. 206-214.

Анотація

У статті розкривається конституційно-правове регулювання форм впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів. Зазначається, що вимоги сьогодення вказують на необхідність забезпечення конституційно-правових форм реального впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів, належне інформування громадян про ефект від їх участі у цьому процесі з метою отримання конкретних результатів громадської активності.

Ключові слова: конституційно-правове регулювання, форми пливу, громадськість, прийняття нормативно-правових актів.

В статье раскрывается конституционно-правовое регулирование форм влияния общественности на принятие нормативно-правовых актов. Отмечается, что требования настоящего указывают на необходимость обеспечения конституционно-правовых форм реального влияния общественности на принятие нормативно-правовых актов, надлежащее информирование граждан об эффекте от их участия в этом процессе с целью получения конкретных результатов общественной активности.

Ключевые слова: конституционно-правовое регулирование, формы влияния, общественность, принятие нормативно-правовых актов.

The article deals with the constitutional and legal regulation of forms of public influence on the adoption of legal acts. It is noted that the requirements of today point to the need for constitutional and legal forms of real public influence on the adoption of legal acts proper to inform the public about the effect of their participation in this process in order to obtain concrete results of public activity.

Key words: constitutional and legal regulations, forms influence, public, adoption of legal acts.