Питання щодо визначення предмету юрисдикційної діяльності адміністративних судів

Размещено на http://www.allbest.ru/

Питання щодо визначення предмету юрисдикційної діяльності адміністративних судів

У статті детально досліджуються усі основні питання щодо визначення предмету юрисдикційної діяльності адміністративних судів. Окрім того, в даній науковій роботі наводяться пропозиції щодо чіткого розмежування адміністративного судочинства з господарським та цивільним.

Визначення предмету юрисдикційної діяльності адміністративних судів є дуже важливою теоретичною задачею, адже в практичному значенні це означає нормальне функціонування не тільки ланки адміністративних судів, а і усієї судової системи в цілому. Вирішення питань чіткого розмежування юрисдикцій адміністративного суду з іншими судами є необхідною умовою для побудови ефективної системи державних органів. Україна є відносно молодою державою і знаходиться в процесі формування громадянського суспільства та побудови справжньої правової держави, логічним є те, що чітка регламентація повноважень усіх органів державної влади є обов'язковою умовою на шляху цих процесів. Дослідженням реформування адміністративного та адміністративно-процесуального права, в тому числі щодо питань детальної регламентації предмету юрисдикційної діяльності, займалось багато вчених-юристів та відомих науковців. Серед них варто виділити таких, як Н.Є. Хлібороб, А.Н. Апаров, І.В. Варецький, О.В. Константий, Є.С. Крилова, Д.Г. Мулявка, К.А. Сергієно, Л.М. Шульга, В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко, С.А. Бондарчук, П.Д. Баранчик, К.М. Кобилянський, А.М. Школик, А.О Рибченко. Частково їхні роботи використані при написанні цієї наукової праці. Разом з тим, що питання цієї наукової статті досліджувала велика кількість вчених, існує ряд нерозглянутих та невирішених питань. Зокрема, це проблеми, що стосуються необхідністі визначення спеціального механізму для оскарження бездіяльності суду, чи надмірної тривалості провадження у справі.

Постановка завдання. Основною ціллю цієї статті є детальна регламентація усіх правовідносин, які входять до предмету юрисдикційної діяльності адміністративних судів. Також однією з цілей статті є чітке розмежування юрисдикційної діяльності адміністративних та господарських судів.

Результати дослідження. Стаття 17 Кодексу адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року встановлює юрисдикцію адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ. Пропоную детально розглянути кожен з пунктів даної статті, охарактеризувати його та максимально можливо описати всю сферу правовідносин, яку можна віднести до кожного пункту. Необхідно виділити ту сферу правовідносин, яку, на мою думку, необхідно було б включити у дану статтю. Отже, вч. 1 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства йдеться про наступне: «Юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму». Це означає, що до юрисдикції адміністративних судів віднесено розгляд і вирішення спорів фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, у яких вони вважають, що суб'єкт владних повноважень своїм рішенням, діями чи бездіяльністю порушив їхні права, свободи чи інтереси. При визначенні кола правових актів, що можуть бути оскаржені до адміністративних судів, необхідно виходити з принципу, що жоден правовий акт (нормативний чи індивідуальний) не повинен бути виведеним з-під контролю судів на предмет конституційності, законності цього акта чи його відповідності правовому акту вищої юридичної сили.

Цей принцип логічно випливає із конституційного положення, яке поширює юрисдикцію судів на всі правовідносини, що виникають в Україні [4, с. 84]. Відповідно до тлумачення Конституційного Суду України «подання скарги до органу, посадової особи вищого рівня не перешкоджає оскарженню цих рішень, дій чи бездіяльності до суду». Таким чином, оскарження в адміністративному порядку не є в Україні обов'язковою стадією, що має передувати зверненню до суду. Цей підхід дозволяє особі самостійно обрати засіб захисту своїх прав: звернутися до суб'єкта владних повноважень, а при потребі - і до суду, або відразу до суду.

Для визначення предмету оскарження у цій категорії адміністративних справ необхідно з'ясувати зміст поняття «рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень». Рішення суб'єкта владних повноважень у контексті положень кодексу адміністративного судочинства України необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії. Нормативно-правові акти - рішення, дію яких поширено на невизначене або визначене загальними ознаками коло осіб, які призначені для неодноразового застосування щодо цього кола осіб. Правові акти індивідуальної дії - рішення, які є актом одноразового застосування норм права і дію яких поширено на конкретних осіб або які стосуються конкретної ситуації. Як зазначив Конституційний Суд України, за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію. Усі рішення суб'єкта владних повноважень мають підзаконний характер, тобто повинні бути прийняті на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені законом. Дії суб'єкта владних повноважень - активна поведінка суб'єкта владних повноважень, яка може мати вплив на права, свободи та інтереси фізичних та юридичних осіб (наприклад, дії щодо вилучення майна, затримання особи тощо). Бездіяльність суб'єкта владних повноважень - пасивна поведінка суб'єкта владних повноважень, яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод, інтересів фізичної чи юридичної особи (наприклад, неприйняття рішення за заявою особи, ненадання допомоги працівниками міліції, не оприлюднення нормативно-правового акта тощо).

Проблемним є питання про оскарження бездіяльності суду (наприклад, неприйняття жодного рішення за зверненням) або зволікання із судовим розглядом, адже здійснення судочинства не можна назвати владною управлінською функцією. Українське законодавство поки що не передбачає спеціального механізму для оскарження бездіяльності суду чи надмірної тривалості провадження у справі. Однак це, на мій погляд, не перешкоджає адміністративним судам відкривати провадження у таких справах і розглядати їх, виходячи з положень статей 8, 55 і 124 Конституції України, частини другої статті 4, статті 8 та частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства. Тому логічно виходить, що за правилами адміністративного судочинства можна оскаржувати бездіяльність суду, що пов'язана з не вчиненням дій, визначених процесуальним законом, або порушенням розумних строків. Безумовно, до адміністративного суду можуть бути оскаржені рішення, дії чи бездіяльність судів, їхніх посадових та службових осіб, що не пов'язані зі здійсненням судочинства [4, с. 86]. Реалізація такого підходу в українському адміністративному судочинстві є актуальною також з огляду на практику Європейського Суду з прав людини. Так, у справі «Кудла проти Польщі» Європейський Суд констатував порушення статті 13 Конвенції «Про захист прав людини і основоположних свобод» від 4 листопада 1950 року, оскільки заявник не мав у своєму розпорядженні ефективного національного засобу правового захисту, за допомогою якого він зміг би відстояти своє право на «судовий розгляд упродовж розумного строку» відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції. Наслідком відсутності такого правового механізму стало також те, що заявник не міг отримати належну компенсацію за шкоду, завдану перевищенням розумних строків розгляду його справи.

Підтвердженням позиції про можливість оскарження бездіяльності суду в судовому порядку слугує попередня практика Верховного Суду України у цивільних справах. В одній зі своїх ухвал від 15 січня 2004 року він констатував: «Рішення, дії та бездіяльність посадових і службових осіб суду, які шляхом неналежної організації руху справи поза межами судового засідання створюють перешкоди щодо реалізації процесуальних прав особам, які беруть участь у справі, можуть бути оскаржені до суду в порядку цивільного (тепер адміністративного - авт. коментар) судочинства» [4, с. 88]. Верховний Суд пішов навіть далі, визнавши, що предметом оскарження можуть бути, поряд з бездіяльністю, рішення та дії суду. Зрозуміло, що це не стосується рішень суду, які можуть бути оскаржені в апеляційному чи касаційному порядку або є остаточними й оскарженню не підлягають.

Однією з важливих проблем, що потребує також нагального вирішення і більш широкого дослідження є необхідність чіткого розмежування адміністративної та господарської юрисдикцій. В. Шишкін при розгляді відмінностей господарського та адміністративного судочинства зазначає, що за правилами першого розглядаються спори, які виникають з приватноправових відносин, тобто тих відносин, що регулюються нормами приватного права і мають диспозитивний характер [7, с. 85]. Конституція України (ч. З ст. 124) та Закон України «Про судоустрій та статус суддів» (ч. 1 ст. З, ч. 1 ст. 18) визначає систему судів України через призму спеціалізації, юрисдикції та підвідомчості, що дозволяє розмежувати спори на які поширюється компетенція суду. Чітке розмежування підвідомчості, тобто повноважень щодо справ, на які поширюється компетенція суду, має теоретичне та практичне значення, оскільки подання позову до некомпетентного суду може мати негативні наслідки (п. 1 ч. 1 ст. 62, п. 1 ч. 1 ст. 80 Господарського процесуального кодексу України, п. 4ч. 1,ч.2 ст. 107, п. 1 ч. 1 ст. 109 Кодексу адміністративного судочинства України тощо). Натомість, як показує судова практика, в Україні є проблемні питання щодо вирішення деяких категорій справ. Така проблема пов'язана з тим, що в законодавстві України наявна розмитість підвідомчості, що дозволяє здійснювати різне тлумачення відповідних положень.

Одним з таких прикладів є конкуренція адміністративної та господарської підвідомчості. На практиці виникають різні випадки, що свідчать про невизначеність законодавця з відповідного питання. Відомі непоодинокі випадки, коли адміністративний чи господарський суд відмовляє у відкритті провадження, посилаючись на те, що відповідний спір потрібно розглядати в порядку господарського чи адміністративного судочинства, хоча такий спір є підвідомчим відповідному суду. Існують випадки, коли і адміністративний, і господарський суд може розглядати одні й ті ж самі справи.

Слід зазначити, що адміністративне та господарське судочинство є різним і має свої особливості. Наприклад, обов'язок доказування в відповідних процесах є різний. Ст. 33 Господарського кодексу України визначає, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог і заперечень, ач. 2 ст. 71 кодексу адміністративного судочинства покладає обов'язок доказування на відповідача (суб'єкта владних повноважень), якщо він заперечує проти адміністративного позову. А тому для юридичної особи, яка оскаржує рішення Антимонопольного комітету України, вигідніше подати позов до адміністративного суду, оскільки в такому випадку обов'язок доказування лежить на суб'єкті владних повноважень. Думається, що така ситуація дає підстави для зловживання правом та є неприпустимою, повинна бути вирішена.

Підвідомчість господарського та адміністративного судів закріплена в Господарському процесуальному кодексі та Кодексі адміністративного судочинства. Конкуренція компетенції базується на розмитості та колізії пп. 4 п. 1, п. З, 6 ст. 12 ГПК, ст. 60 Закону України «Про захист економічної конкуренції» і ч. 2 ст. 2, ч. 2 ст. 4, ч. 1, п. п. 1, 3, 4, 5 ч. 2 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства. Наприклад, ст. 60 Закону України «Про захист економічної конкуренції» надає право оскаржити рішення Антимонопольного комітету України до господарського суду. Ч. 1 ст. 1 Закону України «Про Антимонопольный комітет України» та Указ Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 9 грудня 2010 року відносять Антимонопольный комітет України до органів виконавчої влади. П. 1 ч. 1 ст. З Кодексу адміністративного судочинства визначає, що справа адміністративної юрисдикції - це публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади.

Відповідні питання частково вирішуються постановами пленуму, інформаційними листами господарського та адміністративного судів, але вони не мають обов'язкового характеру, що не дає стабільності в регулюванні цього питання. Не дає чіткої відповіді й рішення Конституційного суду України від 01.04.2010 №

10-рп/2010, де суд зазначив, що «...спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності. Натомість в цьому формулюванні відсутнє положення «виключно» або «лише», що дає можливість говорити, що господарський суд також компетентний розглядати такі справи. Вирішення цієї проблеми може бути здійснено шляхом внесення змін до кодексу адміністративного судочинства та господарського процесуального кодексу. Можливі два варіанти: 1. Віднесення всіх справ, що пов'язані із суб'єктом владних повноважень до підвідомчості адміністративних судів. В такому випадку потрібно внести зміни до ст. 60 Закону України «Про захист економічної конкуренції» і п. З, 6 ч. 1 ст. 12 Господарського процесуального кодексу України.

2. Залишити положення ст. 12 Господарського процесуального кодексу України в тій же редакції, але внести зміни до ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства шляхом доповнення ч. З пунктом 5 «що належить вирішувати в порядку господарського судочинства» [5, с. 421-422]. Ще однією важливою задачею, яку необхідно вирішити в рамках теми цієї статті, є необхідність більш чіткого розмежування адміністративної та цивільної юрисдикції, ніж та, яка існує на сьогоднішній день. До прийняття Кодексу адміністративного судочинства України всі цивільно-правові спори за участю суб'єктів владних повноважень (крім скарг на рі-шення, дії або бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, які хоча і розглядались за правилами ЦПК 1963 р., проте щодо яких були установлені спеціальні правила в його главі ЗІ-А) розглядалися в порядку цивільного судочинства. При цьому з точки зору теорії цивільного права, яка знайшла своє законодавче закріплення в ст. ст. 1,2 ЦК, участь держави, територіальної громади ніколи не змінювали природу відносин, тобто якщо спірні правовідносини були цивільно-правовими, то участь суб'єктів публічного права не може змінювати їх природу та сферу виникнення [6, с. 235].

Відповідно до ст. 1,3 ЦПК в цивільному процесі здійснюється захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави. Частина 2 ст. 1 ЦК виключає з кола регулювання відносини саме адміністративні, в яких громадянин знаходиться у відносинах підпорядкування певному органу влади. Необхідно враховувати, що відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Аналізуючи судову практику, що склалась, слід зробити висновок, що в окремих випадках суддями помилково здійснюється поділ цивільно-правових спорів на цивільно-правові справи та справи адміністративної юрисдикції, або здійснюється віднесення цивільно-правових спорів до адміністративної юрисдикції. Наприклад, в справах про визнання недійсним розпорядження районної адміністрації (органа опіки та піклування) про видачу дозволу на відчуження майна, що належить неповнолітньому, визнання недійсним правочинів, які були вчинені після видання цього розпорядження, документів на майно виникає питання про віднесення до публічно-правової сфери такого роду спорів. На нашу думку, на підставі системного аналізу ст. 2, 3, 17 КАС, а також листа Верховного Суду України «Щодо застосування господарськими судами України положень процесуального законодавства стосовно розмежування компетенції між спеціалізованими адміністративними і господарськими судами», ст. 1,2, 15 ЦПК необхідно виходити з характеру самого спору, у разі виявлення спору про право цивільне, права особи підлягають захисту в порядку цивільного судочинства. При цьому, якщо адміністративний акт породив суб'єктивні цивільні права та обов'язки (наприклад, право власності), то визнання його недійсним повинно відбуватися на підставі ст. 16, 21 ЦК за правилами ЦПК в суді цивільної юрисдикції. У разі, якщо рішення суб'єкта владних повноважень цивільних прав не породило, адміністративний акт є предметом оскарження заінтересованої особи в межах адміністративної юрисдикції.

Така позиція не тільки не суперечить Рішенню Конституційного Суду України від 1 квітня 2010 р. № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, але й дозволить упорядкувати судову практику, не створюючи штучних спорів між юрисдикційними органами [6, с. 238].

Висновки

адміністративний державний суд

Слід зазначити, що для визначення предмету юрисдикційної діяльності адміністративних судів в Україні та усунення проблем з його трактуванням необхідно внести ряд змін у чинне законодавство. Зокрема, щодо визначення спеціального механізму для оскарження бездіяльності суду чи надмірної тривалості провадження у справі.

Також залишається проблемним питання щодо розподілу адміністративної, господарської та цивільної юстиції. Не варто підтримувати точку зору певної групи вчених та юристів-практиків, які пропонують вирішити це проблемне питання лише на підставі узагальнень судової практики, без внесення змін та доповнень до законодавства, враховуючи те, що нормативно-правовий акт був і залишається основним джерелом права. Логічним було б нормативно закріпити перелік справ, які повинні розглядатися в порядку адміністративного судочинства в адміністративних судах. У КАС України (ст. 17) нормативно акцентувати увагу на участі суб'єкта публічної адміністрації та публічному спрямуванні (характері) справи. Будь-яких інших тлумачень не повинно бути. Будь-які додаткові роз'яснення мають групуватися у межах законодавчого закріплення переліку справ КАС України. У ГК та ГПК України також потрібно внести доповнення, що у порядку господарського судочинства у господарських судах розглядаються справи, які виникають лише у сфері господарської діяльності (без участі владних суб'єктів), окрім справ, підсудних адміністративним судам у порядку адміністративного судочинства. Уточнення потребує нормативно визначений термінологічний ряд: «адміністративна справа», «справа адміністративної юрисдикції».

Список використаних джерел

адміністративний державний суд

1.Конституція України, прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. II Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № ЗО.

2.Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року II ВВР. - 2005. - № 35-36, № 37. - 446 с.

3.Господарський процесуальний кодекс України від 6 листопада 1991 р. - К., Атіка, 2003. -211 с.

4.Науково-практичний коментар Кодексу адміністративного судочинства України І О.М. Пасенюк (кер. авт. кол.), О.Н. Панченко, В.Б. Авер'янов [та ін.] ; за заг. ред. О.М. Пасенюка. - К. : Юрінком Інтер, 2009. -704 с.

5.Кобрін А.Є. Актуальні питання розмежування господарської та адміністративної підвідомчості II Верховенство права очима правників-початківців : матер. Всеукр. студ. наук. конф. (Одеса, 26 квітня 2012 р.) І відп. за випуск д.ю.н., проф. В.М. Дрьомін І Націон. ун-т «Одеська юридична академія». - Одеса : Фенікс, 2012. - 450 с.

6.Цивільний процес України : підручник. За ред. Харитонова Є.О. : підручники, навчальні посібники,7 Голубева Н.Ю., Харитонов Є.О., Харитонова О.І., - 2012. - 536 с.

7.Основи адміністративного судочинства та адміністративного права : навч. посіб. І за заг. ред. Р.О. Куйбіди, В.І. Шишкіна. - К., 2006. - 576 с.

Размещено на Allbest.ru