Систематизація законодавства з оцінки впливів на стан навколишнього середовища

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України

Систематизація законодавства з оцінки впливів на стан навколишнього середовища

С.М. Шершун

Відносини з оцінки впливів на стан навколишнього середовища регулюються нормами нормативно-правових актів різного рівня та призначення. Особливістю розвитку цих норм є їх диференціація за різними напрямами оціночної діяльності, які зовнішньо виглядають такими, що не зв`язані один з одним, є самостійними за характером та регламентом здійснення. Це дає підстави для окремого їх дослідження у еколого-правовій літературі, результатами чого є висновки про існування самостійних правових інститутів з окремих видів оцінок у даній сфері, відсутність будь-яких зв'язків між ними. Так, В.І. Андрей- цев безапеляційно наголошує на тому, що екологічна експертиза не може розглядатися як складова процесу оцінки впливів на стан навколишнього середовища проектів господарської діяльності. Адже вона має ширшу сферу застосування, може використовуватися у судовій, криміналістичній, адміністративній та іншій практиці вирішення конкретних справ1. Д.О. Палєхов виступає проти об'єднання ОВНС (оцінки впливів на стан навколишнього середовища) з екологічною оцінкою стратегічних рішень. На його думку оцінка має особливу процедуру, стосується спеціального об'єкта - політики, планів, програм. При цьому Д.О. Палєхов не проти об'єднання ВНС і екологічної експертизи, виділення їх в єдиний інститут екологічної оцінки проектів2. Обмежений варіант застосування оцінки впливів на стан навколишнього середовища (ОВНС) пропонує Я.О. Адаменко, котрий поділяє її на стратегічну оцінку впливів на стан навколишнього середовища (для політик, програм); територіальну оцінку (для планів і проектів адміністративно-територіального розвитку) та оцінку проектів будівництва підприємств, будинків і споруд3. Впадає в око, що дискусії щодо виділення видів оцінки в галузі охорони навколишнього середовища, об'єднання цих видів за певними ознаками не виходять за рамки стратегічної екологічної оцінки, оцінки проектів, що плануються для впровадження. Пояснити це можна характером досліджень у даній сфері, які зосереджуються на окремих напрямах правового регулювання оціночної діяльності екологічної спрямованості, а відтак, надають цим напрямам особливого значення.

Між тим законодавство має тенденцію до наповнення спеціалізованими приписами з оцінки впливів на стан навколишнього середовища. Їх кількість, сфера застосування набули такого стану та характеру, що виникає об'єктивна потреба в комплексному аналізі правового регулювання даної сфери суспільних відносин. Таке дослідження має дати відповідь на питання: наскільки виправдана диференціація у правовому забезпеченні оцінки впливів на стан навколишнього середовища та чи потрібна систематизація приписів, що спеціалізуються на регламентації оцінки у сфері взаємодії суспільства та природи.

Постановка такого питання зумовлюється тим, що за зовнішніми ознаками правове забезпечення оцінки у даній сфері не можна віднести до цілісних правових структур. У ньому має досить чітка спеціалізація за окремими напрямами та об'єктами оцінки. Початок такої спеціалізації поклав Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища», який окремі розділи присвя-

Андрейцев В.И. Теоретические проблемы правового обеспечения эффективности экологической экспертизы : автореф. дис. на соискание ученой степени доктора юрдических наук / В.И.Андрейцев: 12.00.06. - Х., 1992. - С. 43-48. законодавство правовий норма екологічний

Палехов Д.О. Правові засади стратегічної екологічної оцінки : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06 / Д.О. Палехов Д.О. - К. : Інститут держави і права ім..В.М.Корецького НАН України, 2009. - С. 74-82.

Адаменко Я.О. Оцінка впливів техногенно небезпечних об'єктів на навколишнє середовище: науково-теоретичні основи. Практична реалізація : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня д-ра техн. наук : спец. 21.06.01 / Я.О.Адаменко. - Івано-Франківськ, 2006. - С. 22. тив екологічній експертизі, моніторингу в галузі охорони навколишнього природного середовища, екологічному нормуванню та стандартизації, а терміну «оцінка» надав спеціалізованого значення тільки у контексті розробки проектів господарської діяльності, що плануються до впровадження, та оцінки впливів на довкілля нових штамів мікроорганізмів та біологічно активних речовин. Ці положення тією чи іншою мірою були продубльовані базовими природоресур- сними законодавчими актами (земельним, водним, лісовим кодексами, кодексом про надра, законами про рослинний світ, про тваринний світ, про охорону атмосферного повітря). Досягненням цієї групи законодавчих актів з питань оцінки було визначення окремих оціночних критеріїв стану природних ресурсів («стиглість деревостанів», «деградовані землі», «техногенно забруднені землі», «водність», «маловоддя», «якість води», «шкідлива дія вод», «техногенні родовища корисних копалин», «рідкісні і такі, що перебувають під загрозою зникнення, види тварин», «другорядні лісові матеріали» тощо).

Ще більшої спеціалізації набуло правове забезпечення здійснення оцінки у даній сфері на рівні законів, що регламентують відносини у сферах суспільного життя, де виникають екологічні проблеми, зокрема, законів України «Про відходи», «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», «Про об'єкти підвищеної небезпеки», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про енергозбереження», «Про регулювання містобудівної діяльності» тощо. У цих законах поряд з традиційними положеннями з нормування та стандартизації, експертизи, моніторингу, що пристосовані для застосування у відповідних сферах, з'явилися вузькоспеціалізовані приписи, що прямо чи опосередковано зумовлюють здійснення оціночних заходів або ж передбачають оціночні характеристики тих чи інших ситуацій, об`єктів тощо. Зокрема, в них зустрічаються вказівки про: оцінку очікуваних результатів виконання програми, зокрема екологічних, та визначення її ефективності; ідентифікацію об`єктів підвищеної небезпеки; декларацію безпеки; оцінку загрози неправомірного вилучення радіоактивних матеріалів; оцінку впливу на навколишнє природне середовище об`єктів поводження з відходами; оцінку безпеки проектів сховищ радіоактивних відходів тощо. На рівні зазначених законів були також сформовані приписи, що передбачають важливі для здійснення оцінки у даній сфері положення з визначення (прийняття) різного роду переліків, реєстрів, класифікацій небезпечних об`єктів, речовин, екологічних ситуацій, розробка яких покладається на відповідні органи виконавчої влади.

Із розглянутими законами кореспондуються закони функціонального оціночного характеру та підзаконні акти, що спеціалізуються на регламентації оцінки у даній сфері. Ця група нормативно-правових актів, по суті, надає завершеності спеціалізації правового регулювання у даній сфері, поглиблює її за рахунок конкретизації базових правових положень з окремих напрямів оціночної діяльності в даній сфері, розвитку методологічної основи оцінки впливів на стан навколишнього середовища, предметної спрямованості на задоволення потреб практики в отриманні оціночних характеристик з різних питань формування та реалізації державної екологічної полики в Україні. До цієї групи нормативно-правових актів входять, зокрема, закони України «Про екологічну експертизу» та «Про екологічний аудит», які регламентували порядок здійснення екологічної експертизи та екологічного аудиту в Україні. Безумовно, до цієї групи законів має бути включений Закон України «Про оцінку землі». Він є першою спробою на рівні спеціального закону прив'язати оцінку не до певного виду діяльності, а до конкретного природного ресурсу. Втім акцент у ньому зроблено переважно не на оцінці впливів на стан земель, а на оцінці земель як об'єкта ринкових відносин. З позиції охорони довкілля слабким місцем цього Закону є відсутність норм щодо оцінки земель з точки зору їх безпечності для здоров'я людини. Велику роль у розвитку правового регулювання оцінки у даній сфері відіграли підзаконні акти. За їх допомогою були виділено, підкреслено оціночний характер та визначено механізм застосування багатьох приписів оціночного змісту екологічного законодавства. Про сферу та зміст дії підзаконних нормативно-правових актів з питань оцінки можна судити за їх назвою, зокрема: Порядок функціонування національної системи оцінки антропогенних викидів та абсорбції парникових газів, які не регулюються Монреальським протоколом про речовини, що руйнують озоновий шар, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 21.04.2006 р. № 554; Порядок проведення оцінки вразливості ядерних установок та ядерних матеріалів, затверджений наказом Державного комітету ядерного регулювання України від 30.11.2010 р. № 169; Порядок проведення державної експертизи ядерної та радіаційної безпеки, затверджений наказом Державного комітету ядерного регулювання України від 21.02.2005 р. № 21; Методичні рекомендації з розрахунку та узагальнення індикаторних показників моніторингу якості питної води та стану питного водопостачання, затверджені Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 04.03.2013 р. № 78; Методика оцінки ефективності реалізації регіональних природоохоронних та державних (загальнодержавних) цільових екологічних програм, затверджена наказом Мінприроди від 15.10.2012 р. № 491; Вимоги до переліку та змісту документів для надання експертного висновку про рівень надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру, затверджені наказом Міністерства надзвичайних ситуацій України від 15.09.2011 р. № 1000 та ін.

Зазначений склад правових приписів з оцінки у даній сфері та джерел їх походження вказує на те, що правове забезпечення тут розвивається екстенсивно за рахунок розширення кола питань, щодо яких має застосовуватися спеціальна оцінка. У такому розвитку подій правове забезпечення оцінки впливів на стан навколишнього середовища не є оригінальним. За таким же сценарієм здійснюється розвиток інших сфер правового регулювання, кульмінацією якого є формування окремого правового інституту, що фіксується окремим розділом у головному для даній сфері законі, або прийняттям спеціального закону з відповідного питання. Такі ж наслідки матиме й розвиток правового забезпечення оцінки впливів на стан навколишнього середовища. Адже при усій своїй зовнішній відокремленості окремі види оціночної діяльності багато що пов'язує. Насамперед така єдність зумовлена самою суттю оцінки, яка незалежно від напряму здійснення призначена для визначення потенційної загрози заподіяння шкоди довкіллю з боку тих чи інших об`єктів, виявлення аномалій у сфері взаємодії суспільства і природи, шляхом встановлення відповідності діяльності, що планується чи здійснюється, правовим критеріям екологічної безпеки. Усі види правової оцінки у даній сфері (тобто оцінки, що спеціально передбачена та регламентована екологічним законодавством) єднаються і у контексті вирішення спеціальних завдань, які на них покладаються. Вони мають контактувати, коли результати одного виду оцінки мають враховуватися при здійсненні оцінки іншого виду. Наприклад, оцінка стану довкілля за результатами здійснення моніторингу відіграє важливу роль у здійсненні екологічної оцінки стратегічних рішень, проектів діяльності, що планується, екологічного аудиту підприємств та інших господарських об`єктів. У певних випадках оцінка одного виду може становити етап у процедурі певної спеціалізованої оцінки. Це, зокрема, відбувається у процедурі оцінки впливів на стан навколишнього середовища при проектуванні та будівництві підприємств та інших споруд, в якій екологічна експертиза виступає завершальною її стадією. Важливо, що кожний вид оцінки не конкурує один з одним, а доповнює, забезпечує охоплення оцінкою всі сфери охорони довкілля, сприяючи тим самим реалізації державної екологічної політики в Україні.

Отже, є об'єктивні підстави для здійснення систематизації законодавства з оцінки впливів на стан навколишнього середовища. Констатація цього зумовлює постановку іншого питання: на базі якого законодавчого акту це має бути зроблено? При начебто очевидній відповіді на це питання - Закону України «Про охорону навколишнього природного середовищ», а в перспективному періоді - майбутнього Екологічного кодексу України, не все так однозначно. Адже Закон безнадійно застарів. Його зміст переглядається, уточнюється з огляду на зміни у суспільному житті, розвитку економіки, природних процесах, стані довкілля, які вимагають удосконалення управління, способів та методів вирішення екологічних проблем. Ці зміни стосуються й тих його положень, що пов'язані з оцінкою, зокрема, визначення системи екологічних нормативів та стандартів, організаційних засад екологічної експертизи, впровадження екологічного аудиту, застосування оцінки щодо впливу на навколишнє середовище нових штамів мікроорганізмів та біологічно активних речовин. Втім коригування норм Закону з питань оцінки мали частковий характер не виходили за межі тих юридичних конструкцій, на яких він побудований. Зазначені конструкції досить жорсткі, не дозволяють зробити маневр у запровадженні новацій щодо регулювання відповідних питань. Ілюстрацією цьому є запровадження у законодавчу практику приписів з екологічного аудиту. Вони уперше заявилися у спеціальному Законі України «Про екологічний аудит». Базовий у цій сфері Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» таких норм не передбачав. Норми про аудит у ньому заявилися тільки після прийняття 24.06.2004 зазначеного закону, зафіксувавши те, що сталося. Для цих приписів місце знайшлося лише у статті, присвяченій екологічному страхуванню. Тобто конструкція закону не дозволила поставити екологічний аудит в один ряд з іншими видами діяльності оціночного характеру (зокрема, з екологічною експертизою). Але якщо екологічний аудит все ж таки певним чином був зафіксований у базовому для даної сфері законі, то багато інших видів спеціальної оцінки у даній сфері лишилися поза його дією. Це лише підтверджує зроблений у еколого-правовій літературі висновок про те, що Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» вичерпав себе, вже не стільки визначає канву подальшого розвитку екологічного законодавства, скільки йде слідом за подіями, лише фіксує наслідки законодавчих рішень з тих чи інших питань. З огляду на це розробка та прийняття Екологічного кодексу України досить актуальна. Але вирішення цього питання надто затягнулося. Розробці концептуальних засад Кодексу приділялася увага з початку 1990-х років, рішення про його розробку неодноразово приймалися на парламентському та урядовому рівняхОсновні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної політики, затверджені постановою Верховної Ради України від 05.03.1998 р. № 188; Рекомендації парламентських слухань щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства, схвалені постановою Верховної Ради України від 20.02.2003 р. № 565; Концепція національної екологічної політики України на період до 2020 р., схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17.10.2007 р. № 880-р., а питання досі так і не вирішено. До останнього часу не було запропоновано жодного варіанту проекту кодексу, який викликав би інтерес науковців, що займаються еколого-правовими проблемами. Навіть проект Кодексу, внесений у першій половині 2000-х років до парламенту (за реєстр. № 5170 від 20.02.2004 р.), не розглядався навіть на рівні профільного комітету Верховної Ради України й сьогодні про нього забули, так і не зробивши об'єктом публічних обговорень. Є усі підстави вважати, що ще довго питання про розробку Екологічного кодексу України буде лише ґрунтом для опрацювання різних тео- ретико-методологічних підходів до систематизації екологічного законодавства. Адже прийнятного консенсусу тут нема і не помітне зближення різних точок зору з розробки концептуальних засад опрацювання цього Кодексу. За таких умов слід керуватися міркуваннями практичної доцільності, виходити з нагальних потреб держави щодо законів, що регулюють відносини у сфері взаємодії суспільства і природи. З цієї точки зору, законотворчі зусилля слід зосередити на розробці нової редакції Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», з назвою Закон України «Про охорону навколишнього середовища». Як відомо, термін «навколишнє середовище» найбільш відповідає концепції права навколишнього середовища, яка є офіційною концепцію ООН, її організацій і установЕкологічне право України. Академічний курс : підручник / за заг. ред. Ю.С. Шемшученка. - К. : ТОВ «Юридична думка», 2005. - С.10-11.. У рамках цього закону можна вирішити більшість питань систематизації екологічного законодавства. Нова редакція головного у галузі охорони навколишнього середовища закону дозволить у розділі «Оцінка впливів на стан навколишнього середовища» об'єднати різні види оціночної діяльності у сфері охорони довкілля, виділити спільні моменти та визначити їх систему, критерії оцінки впливів на стан навколишнього середовища.

Основне навантаження щодо систематизації приписів з оцінки в галузі охорони навколишнього середовища має нести спеціальний закон про оцінку впливів на стан навколишнього середовища. Ідеологію цього закону мають визначати так звані норми-принципи та норми, що визначають сферу застосування закону його призначення. Останні найкраще включати до преамбули закону, до завдань якої, власне, і належить визначення ідейних мотивів прийняття закону, його головної мети. З огляду на зазначене у преамбулі закону, що пропонується, має бути зазначено, що він визначає правові, організаційні та економічні засади оцінки впливів на стан навколишнього середовища, на якій має базуватися формування та реалізація державної екологічної політики в Україні. Також у преамбулі слід встановити, що цей закон регулює відносини, що виникають при застосуванні оцінки впливів на стан навколишнього середовища на різних етапах прогнозування, планування, проектування та здійснення виробничої та іншої господарської діяльності.

У загальній частині запропонованого закону мусить бути визначено поняття оцінки у даній сфері («оформлений певним чином результат діяльності із встановлення відповідності стану навколишнього середовища, техногенних та інших антропогенних й природних впливів на нього критеріям екологічної безпеки та іншим екологічним параметрам, встановленим екологічним законодавством») та принципи оцінки впливів на стан навколишнього середовища, під якими, як і під іншими принципами правової діяльності, слід розуміти керівні засади, закономірності, на яких ґрунтується її здійснення. До найбільш важливих серед них, що знаходять відображення у відповідних законодавчих актах, слід віднести: обов`язковість здійснення оцінки впливів на стан навколишнього середовища щодо будь-яких видів діяльності, котрі плануються чи здійснюються, що становлять загрозу для довкілля, здоров'я людини; наукову обґрунтованість результатів оцінки, що забезпечується застосуванням сучасних наукових методів її проведення; об'єктивність оцінки, що виявляється у відображенні в її результатах реальної картини стану довкілля, зумовленого тиском на нього техногенної та іншої антропогенної діяльності; гласність при її здійсненні, яка має забезпечувати доведення до громадськості її результатів, користування цими результатами; комплексність оцінки, яка передбачає врахування при її здійсненні усіх факторів, що впливають на стан довкілля, їх взаємодію та взаємозалежність; законність при здійсненні оцінки, що вимагає додержання встановлених процедур, критеріїв оцінки, передбачених нормативно-правовими актами. У загальній частині майбутнього закону повинна бути визначена також система критеріїв оцінки впливів на стан навколишнього середовища, об'єкти та суб'єкти відносин у сфері оцінки, види оцінки у даній сфері (стратегічна екологічна оцінка, оцінка планованої виробничої та іншої господарської діяльності; оцінка поточної діяльності, що впливає на довкілля, поточного стану навколишнього середовища, перспектив його змін та форми такої оцінки (моніторинг довкілля, екологічний аудит, спеціальні екологічні оцінки з окремих питань).

У особливій частині закону про оцінку впливів на стан навколишнього середовища мають бути регламентовані усі питання організації та здійснення окремих видів оцінок у даній сфері. Важливим завданням тут є узгодження сфер їх застосування. Зокрема, стратегічна екологічна оцінка має визначати інші види оцінок, їх спрямованість та конкретні завдання. До сфери її застосування мають бути віднесені як програмні документи, так і проекти законів. Останні віднесені до об'єктів екологічної експертизи. Але не можна пригадати жодного випадку, коли така експертиза проводилася. Чому так сталося, можна зрозуміти, звернувши увагу на те, що Закон України «Про екологічну експертизу» передбачає процедуру здійснення екологічної експертизи лише щодо проектів господарської діяльності. І це є, на нашу думку, оптимальним варіантом для даного виду Іванчулинець Д. В. Види апеляції у цивільному процесі за суб'єктами права на апеляцію експертизи. Він і має бути закріплений за екологічною експертизою на законодавчому рівні. Що стосується законів, які створюють юридичну модель стратегії держави у певній сфері на довгострокову перспективу, то вони повинні стати об'єктом стратегічної екологічної оцінки, як це відбувається в деяких зарубіжних країнах.

Повинні «змінити прописку» й інші об'єкти екологічної експертизи, які не належать до категорії проектів господарської діяльності. Йдеться, зокрема, про проекти інвестиційних програм, документації із запровадження нових матеріалів, речовин генетично модифікованих організмів, а також про екологічні ситуації, що склалися в окремих регіонах тощо. Реально екологічна оцінка цих проектів здійснюється за спеціальними процедурами та оціночними критеріями, що не передбачені Законом України «Про екологічну експертизу». Це має дістати відображення у законодавстві. У питаннях оцінки екологічної ситуації в окремих місцевостях, підприємств має бути зроблено перерозподіл сфер застосування між екологічною експертизою та екологічним аудитом на користь останнього. Моніторинг довкілля слід представити у майбутньому законі як безперервний процес оцінювання стану навколишнього середовища, джерел техногенних та інших антропогенних впливів на цей стан за критеріями екологічної безпеки та підготовки поточних і прогнозних оцінок змін у стані навколишнього середовища. В особливій частині закону про оцінку впливів на стан навколишнього середовища слід також відобразити усі форми поточної оцінки небезпечних для довкілля матеріалів, речовин, зберігання, використання та утилізація яких може становити загрозу для навколишнього середовища.

Таким чином, розвиток правового регулювання відносин з оцінки впливів на стан навколишнього середовища нині має екстенсивний характер, сприяє розширенню сфери правового застосування спеціальних видів оцінки у даній сфері. Це створило ситуацію, коли кількість має перерости у нову якість. Йдеться про необхідність систематизації відповідного законодавства на основі майбутнього закону про оцінку впливів на стан навколишнього середовища.

Анотація

Аналізується стан законодавства з оцінки впливів на стан навколишнього середовища, розглядаються погляди науковців на формування правових інститутів різних видів оцінок у даній сфері. Доводиться, що існують об`єктивні підстави для систематизації відповідного законодавства. Досліджуються різні варіанти здійснення цієї систематизації на базі чинних та майбутніх законодавчих актів, зокрема, Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та Екологічного кодексу України, розробка якого поставлена на порядок денний. Доводиться, що найбільш прийнятним, оптимальним варіантом систематизації правових норм з екологічної оцінки є розробка спеціального закону про оцінку впливів на стан навколишнього середовища. Пропонується концепція та структура цього закону, який має визначити ключові положення з екологічної оцінки в Україні.

Ключові слова: оцінка впливів на стан навколишнього середовища, екологічна оцінка, екологічне законодавство, критерії оцінки, охорона навколишнього середовища.

Анализируется состояние законодательства по оценке воздействий на состояние окружающей среды, рассматриваются взгляды ученых на формирование правовых институтов различных видов оценок в данной сфере. Доказывается, что существуют объективные основания для систематизации соответствующего законодательства. Исследуются различные варианты осуществления этой систематизации на базе действующих и будущих законодательных актов, в частности Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» и Экологического кодекса Украины, разработка которого поставлена на повестку дня. Обосновывается, что наиболее приемлемым, оптимальным вариантом систематизации правовых норм по экологической оценке является разработка специального закона об оценке воздействия на состояние окружающей среды. Предлагается концепция и структура этого закона, который должен определить ключевые положения по экологической оценке в Украине.

Ключевые слова: оценка воздействий на состояние окружающей среды, экологическая оценка, экологическое законодательство, критерии оценки, охрана окружающей среды.

This article examines the state of the law of the impacts on the environment are considered the views of leading scientists in the formation of legal institutions of various types of assessments in this area, it is proved that there are objective reasons for organizing the relevant legislation. The different embodiments of this systematization based on current and future legislation, including the Law of Ukraine “On Environmental Protection ” and the Ecological Code of Ukraine, which is placed on the development agenda. It is shown that the most appropriate, best option systematization of law Environmental Assessment is the development of a special law on the assessment of impacts on the environment. The concept and structure of the Act, which is to identify key, fundamental provisions of the environmental assessment in Ukraine.

Key words: assessment of effects on the environment, environmental assessment, environmental legislation, evaluation criteria, the environment.

Размещено на Allbest.ru