Моделі адміністративно-територіального устрою в Україні: політичні реалії, експерименти та перспектива реформування

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

МОДЕЛІ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ В УКРАЇНІ: ПОЛІТИЧНІ РЕАЛІЇ, ЕКСПЕРИМЕНТИ ТА ПЕРСПЕКТИВА РЕФОРМУВАННЯ

УДК 332.14

В.В. ГРИНЕВИЧ

Проаналізовано пошуки моделей адміністративно-територіального устрою України, експерименти щодо його вдосконалення та перспективні напрями реформ.

Ключові слова: адміністративно-територіальний устрій, реформи органів місцевого самоврядування, регіоналізм.

The article highlights the search for models of administrative-territorial structure of Ukraine, experiments with his improvement and promising directions for reform.

Key words: administrative-territorial structure, reform of local government, regionalism.

територіальний устрій адміністративна реформа

Актуальність теми полягає в гострій потребі реформування адміністративно-територіальної системи в Україні. Здобута понад двадцять років тому незалежність, поставила в нову площину проблему регіоналізації і вибору оптимальної моделі адміністративно-територіального устрою. Визначившись від початку як унітарна держава, Україна де-факто є країною регіонів, які мають свої історичну, культурно-етнографічну та іншу специфіку. Між тим адміністративно-територіальний устрій (АТУ) країни формувався здебільшого протягом 1917 - 1960 рр. і дотепер регулюється документом, ухваленим Президією Верховної Ради УРСР у 1981 р. [7]. Цей своєрідний анахронізм визначається притаманною йому конфліктогенністю, яка в такій системі не піддається розв'язанню.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, на які спирається автор, засвідчує, що питання адміністративно-територіального устрою України тією чи іншою мірою досліджуються у вітчизняній науці. У контексті порушеної проблеми на особливу увагу заслуговують передовсім праці В. Куйбіди, в яких комплексно розглядаються різні аспекти АТУ [2; 10; 11]. У фокусі уваги інших дослідників перебувають як загальні проблеми формування та розвитку АТУ, так і спеціальні його виміри - теоретико-методологічний [1; 12], політико-правовий [6; 9], історичний [5] тощо. Останнім часом побачили світ праці, що аналізують практичний досвід Європейських країн щодо адміністративно-територіальних реформ упроцесі політичнихреформ [13; 16; 20]. Разом із тим, до останнього часу етапи реформування адміністративно-територіального устрою України та їх наслідки комплексно не вивчались.

Метою статті є аналіз основних етапів реформування АТУ України від проголошення незалежності і до початку реформ, запроваджених Президентом України у 2013 р., а також визначення причини їх невдач.

Для багатьох європейських держав наприкінці XX - на початку XXI ст. загальними тенденціями розвитку АТУ стали регіоналізм і децентралізація - з одного боку, а з іншого - євроінтеграція. Регіоналізм і породжений ним процес децентралізації державних інститутів був з початку 1970-х рр. активним фактором європейського політичного життя. Тож регіоналізм став важливою формою боротьби за демократію, виступав проти бюрократичних післявоєнних режимів і поставив на порядок денний питання про кардинальні перетворення національних держав, наближення їхніх політичних структур до суспільства і громадян.

В Україні ситуація складалася по-іншому. Після розвалу СРСР зазнавали поступової трансформації не лише форми власності й механізми господарювання, але й кардинально змінювалися механізми управління. З позиції мінімізації відцентрових тенденцій, які виразно давалися взнаки на початку 1990-х рр., посилення держави було логічним, особливо за умов дестабілізації державного механізму. Високий ступінь державної централізації в Україні в перші роки незалежності був значною мірою визначений необхідністю зміцнення державного суверенітету, вибудови сильної владної вертикалі, збереження територіальної цілісності. Різне бачення і розуміння в українському суспільстві місця і ролі унітаризму і централізації проявилося від самого початку проголошення незалежності. Наприклад, Донецький страйком восени 1992 р. висунув до Верховної ради вимоги, серед яких була й федералізації України. Гостра ситуація склалася також у Криму, існували питання щодо статусу Закарпаття тощо.

Під час проведення в 1992 р. Адміністрацією президента, Верховною Радою, Академією наук України і низкою інших організацій та закладів науково-практичної конференції на тему “Актуальні проблеми управління територіями в Україні” виразно виявилися два підходи до майбутньої форми територіальної організації держави - федеративної чи унітарної як різновидів державної єдності. Водночас виявились суперечки в розумінні сутності територіальної організації держави і неоднозначне трактування пов'язаних з цим ключових понять: політико- територіальний устрій, адміністративно-територіальний устрій, населений пункт тощо. Не було єдиної думки з питання щодо вибору критеріїв, що їх належало покладати в основу майбутньої територіальної організації української держави. Головні суперечки виявилися при вирішенні проблеми організації влади в територіальних утвореннях, визначення їх правового статусу, рівнів територіального поділу, системи взаємовідносин між центром і областями держави. Деякі з учасників конференції, наприклад Президент України Л. Кравчук, спираючись на об'єктивні умови становлення української державності, пропонували зберегти унітарний устрій, який дістався у спадщину від СРСР, але перетворити його на децентралізований тип територіальної організації [3, с. 6]. Інші, в тому числі і голова Верховної Ради І. Плющ розвивали ідею децентралізації державної влади аж до встановлення федеративної держави, в якій на рівні областей мають бути “органи державної законодавчої і виконавчої влади з чітко визначеними законодавчими та виконавчими функціями” [3, с. 25]. Лідер соціалістів О. Мороз обстоював широку свободу територій, пропонував “не згадувати” про автономію областей, щоб не дістати варіант Придністров'я. Інші на загал пропонували радикальні зміни територіальної організації з укрупненням існуючих, об'єднання ряду з них у краї (землі), обстоюючи таким чином федеративно-земельний принцип державного устрою [3, с. 60]. У проектах Конституції України також пропонувалися різні варіанти територіального устрою України: від унітарного - до федеративного.

З огляду на різнобій у підходах, Л. Кравчук наприкінці 1992 р. поставив перед владними структурами завдання розробити концепцію управління територіями, але серйозних кроків у цьому напрямі здійснено не було.

Надалі в міру зміцнення позицій держави така модель побудови владних відносин поступово зживала себе. Між тим, регіоналізм перетворився на вагомий чинник, що впливав на політичне життя країни. Голосування на виборах президента Українку 1994 р., 2004 та 2009 рр., а також на виборах депутатів до Верховної Ради продемонстрували той “розлом”, що відбувався лінією, яка відділяє північно- західну Україну від південно-східної, між промисловим півднем-сходом і більш сільськогосподарським центром-заходом. Причини цього полягали передусім в орієнтаційно цінносних політичних і культурно-історичних традиціях, що домінували в цих “двох Українах”. Загострення політичного конфлікту на фоні президентських і парламентських виборів наштовхувало час від часу деяких науковців і політиків на думку про те, що позбутися сепаратизму можна лише за рахунок впровадження федералізму [8; 17].

Вирішення проблем розмежування державної влади і місцевого самоврядування відбувалося в перші роки становлення української державності методом проб і помилок. 18 травня 1995 р. згідно із Законом України “Про державну владу і місцеве самоврядування” компетенція місцевих рад була значно обмежена - за ними лишалося затвердження місцевого бюджету і програм територіального розвитку, заслуховування звітів голів адміністрацій. У свою чергу Президент мав очолити і систему місцевих органів державної виконавчої влади. Керівників органів державної влади від обласного до районного рівня (а також міста Києва і Севастополя) Президент повинен був призначати з числа обраних народом голів відповідних рад. Конфлікт, який виник довкола цього закону, вдалося припинити лише шляхом підписання Конституційної угоди між Президентом і більшістю Верховної Ради 8 червня1995 р.

Урешті-решт це дозволило створити можливості для побудови виконавчої вертикалі, утворення на регіональному рівні державних адміністрацій - структур виконавчої влади, жорстко підпорядкованих Президенту. Але те, що вертикаль по лінії рад народних депутатів припинила діяти, фактично перетворило ради на придаток державних адміністрацій із невизначеним колом повноважень.

Відтак, у системі українського АТУ встановилася практика умовного виділення чотирьох рівнів влади: рівень населених пунктів, районний, обласний та загальнонаціональний. Лише на першому рівні існували деякі ознаки адміністративно-правової та фінансової автономії. У такій системі недоліки значно переважали позитиви. Вадами були надмірна адміністративна централізація та недостатнє врахування інтересів регіонів. Вона провокувала перманентне створення конкуруючого трикутника - голова обласної державної адміністрації (губернатор) - голова обласної ради - мер міста. У такій країні, як Україна, де існують виразні регіональні особливості, надлишкова централізація стримувала ініціативу місць і робила адміністративний апарат занадто громіздким.

Функції і роль місцевих державних адміністрацій у системі органів виконавчої влади визначив Закон України “Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 р. Натомість принципи діяльності органів громадської самоорганізації та їхні основні завдання було зафіксовано в Законі України “Про органи самоорганізації населення” від 11 липня 2001 р. [5, с. 126].

З проголошенням європейського вибору українська територіальна організація влади виглядала, на фоні європейських моделей, архаїчною і не відповідала усталеним демократичним стандартам. Слід також зазначити, що впровадження принципів Європейської хартії місцевого самоврядування в Україні було досить проблематичним, оскільки її сучасна система місцевого самоврядування не відповідала європейським стандартам за правовою регламентацією, чисельністю громад, рівнем управління, системою контролю та ін.

У 2005 р. після зміни влади в Україні, здавалося, склалися сприятливі умови для проведення реформ, в тому числі адміністративних. Нова влада отримала від суспільства безпрецедентні кредит довіри і масову підтримку. Водночас було зроблено серйозну заявку на формування дієздатного громадянського суспільства. З боку нової влади пролунали заклики до проведення справжніх, а не декоративних реформ. “Ми повернемо права місцевим громадам. - Заявив Президент В. Ющенко. - Громада сама дасть лад вулиці, селу чи місту. Ви самі оберете собі керівника, самі заробите гроші і самі будете їх витрачати. Ми будемо нацією самоврядних громад” [21].

Розширенню механізмів самоорганізації суспільства сприяла, крім усього іншого, поява нових інвестиційних проектів, що закладали фундамент для успішного розв'язання фінансових проблем реформування.

Проте вирішити всі нагальні проблеми, що накопичилися за останні роки у царині місцевого самоврядування, було не легко, адже докорінної перебудови потребувала вся система на лінії центр-район. Потрібно було розробити “рамковий проект” реформ - тобто серію продуманих законодавчих актів, які здатні були б надати імпульсу діяльності в галузі освоєння територіальних ресурсів, прискорення руху праці й капіталу, розширення соціальної бази реформи. Потрібно було надалі провести “роздержавлення” тих сфер розподілу, які відчутно гальмували поступальний рух, і розробити систему впровадження начал виборності в усіх ланках управління.

Принципову готовність йти шляхом, що його рекомендувала Європейська хартія, щодо забезпечення триєдиної - правової, організаційної та фінансової автономії місцевого самоврядування влада засвідчила, коли у грудні 2004 р. Парламент у схвалену пакетну постанову включив пункт про необхідність комплексного вдосконалення Закону України “Про місцеве самоврядування” з метою розведення повноважень по національному і регіональному рівнях та децентралізації влади. Відтак вищий законодавчий орган підтвердив гостроту проблеми, що заслуговує на розв'язання в антикризовому контексті.

Основними принципами, на яких мала базуватися адміністративно- територіальна реформа, були визначені: повсюдність (Україна має стати співдружністю громад, що межують одна з одною); самодостатність (територія адміністративно-територіальної одиниці має бути достатньою з погляду можливості ресурсного забезпечення відповідними штатами соціальної та комунальної інфраструктури); доступність (адміністративних послуг, що надаються населенню у системі місцевого самоврядування) [14].

Спеціальна робоча група працювала над моделюванням АТУ України і визначила перелік проблем, відповідь на які мала дати адміністративно- територіальна реформа [15, с. 7; 16].

Усе це де-факто свідчило про наявність “кризи централізму” і гостру потребу децентралізації. Зміст адміністративно-територіальної реформи було чітко сформовано одним з чільних урядовців - “повна передача повноважень і ресурсів на місця, до місцевого самоврядування. Змінюючи територіальний устрій, треба змінювати систему управління держави в цілому”. Передбачалося що втілення реформи поставить у центр уваги людину, її інтереси і потреби; забезпечить демократизацію та прозорість процесу державного управління; максимально відповідатиме курсу на європейську інтеграцію [4].

Конкретизація всіх цих завдань знайшла своє відбиття в Посланні Президента України до Верховної Ради України “Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2005 р.”, над яким працював великий колектив фахівців. У ньому були чітко виписані і конкретизовані основні засади адміністративно-територіальної реформи, пов'язані зі зміною системи владних відносин на всіх рівнях. Відправним пунктом політичної реформи визначався принцип: вільний громадянин - сильні території - заможні регіони - сильна держави [14].

Але на першому ж етапі розпочатого реформування виявилися невдачі. Оскільки урядові заходи з самого початку були непослідовними, а необхідної роз'яснювальної роботи щодо пропонованих змін не велося, спроби їх реалізації наштовхнулися не лише на активний опір на місцях, але й на спротив з боку законодавчої влади [5, с. 153].

Реформа під час урядування Ю. Тимошенко так і не вступила у стадію реалізації. Уряди Ю. Єханурова і В. Януковича також не наважилися на її проведення. Тож експеримент 2005 р. згорнули. За висновками аналітиків, ці невдачі були зумовлені нескординованістю трьох найважливіших для держави політичних проектів: конституційного, адміністративного і територіального. Запланувавши перетворити президентську республіку на парламентсько- президентську, владні структури почали не з вирішення політичних і адміністративних реформ, забезпечивши тим самодостатність місцевого самоврядування, а з територіальних змін, що мало негативні наслідки.

Чергова зміна президентської влади, що відбулася в 2010 р., позначилася ще більш деструктивними наслідками для України. Створення Президентом В. Януковичем жорсткої вертикалі влади відбувалося на тлі відміни Конституції 2004 р. та повернення до президентсько-парламентської республіки. Поступово Президент сконцентрував у своїх руках необмежену владу. У березні 2013 р. розроблений Кабінетом Міністрів “Проект реформи органів місцевого самоврядування”, який передбачав адміністративно-територіальну реформу, був представлений наРаді регіонів за участі Президента. Пропонувалося визначити три рівні адміністративно-територіальних одиниць (АТО) - громади, райони, регіони. Останній мав включати області, Автономну Республіку Крим, Київ і Севастополь. Старт реформи планувався ще в 2012 р. - так званий перший етап, названий підготовчим, був розрахований на 2012 - 2014 рр., другий - етап впровадження - на 2015 - 2017 рр. На практиці робота передбачено мала б затягнутися, позаяк ішлося про доволі складний і конфліктний процес [18].

Наприклад, у Макарівському районі Київської області спроба перегляду його кордонів фактично зірвала проведення реформи в 2005 р. [18].

Зрештою проведення адміністративно-територіальної реформи знову, як це було і раніше, визнали такою, що не на часі. “Не визріли умови, в тому числі економічні і соціальні, для того, щоб ми вели мову про початок серйозних дій по запровадженню адміністративно-територіальної реформи”, - констатувала радник Президента М. Ставнійчук [19]. Тож в Україні фактично стартувала реформа місцевого самоврядування, але без її важливої складової -адміністративно-територіальної реформи.

За понад двадцятирічний період української незалежності влада так і не спромоглася провести в життя адміністративно-територіальну реформу, що сталося унаслідок як небажання турбулентних змін, які могли вплинути на політичний рейтинг певних політичних сил, так і через некомпетентність і відсутність політичної волі. Після радикальних суспільно-політичних змін, що нині відбулися в Україні (зміна влади, відновлення парламентсько-президентської республіки, потужний вияв ініціативи з боку населення в контексті формування громадянського суспільства), адміністративно-територіальна реформа має розглядатися не як чергова кадрово-структурна перебудова, а як концептуально осмислений перехід до нової філософії управління, що потребує не частих змін, а системного оновлення всього змісту органів виконавчої влади. Децентралізація системи влади в Україні - не самоціль, а необхідна умова для самореалізації потенціалу регіонів, кожної територіальної одиниці, кожного громадянина України, для ефективного розвитку місцевого і регіонального самоуправління.

Література:

1.Адміністративно-територіальний устрій та сталий розвиток регіону (концептуальні основи та методологія) : монографія / В. М. Бабаев [таін.]. - 2-ге вид., стер. - X. : НТУ “ХПІ”, 2008. - 316 с.

2.Адміністративно-територіальний устрій України. Історія. Сучасність. Перспективи : монографія / В. С. Куйбіда [та ін.]. - К. : Геопринт, 2009. - 615 с.

3.Актуальні проблеми управління територіями в Україні : матеріали наук.- пракг. конф. Київ, 26-27 листопада 1992 р. - К., 1993. - 347 с.

4.Безсмертний Р. Зміни, до яких спонукає час / Р. Безсмертний // Столичний регіон. - 2005. - № 2. - С. 25-27.

5.ВерменичЯ. В. Адміністративно-територіальний устрій України : еволюція, сучасний стан, проблеми реформування : у 2 ч. / Я. В. Верменич. - К. : Нац. акад. наук України ; Ін-т історії України, 2009 . - Ч. 2. - 370 с.

6.Гетьман А. Б. Конституційно-правові засади адміністративно- територіального устрою України : автореф. дис. ... к.ю.н. : 12.00.02 / А. Б. Гетьман. - К, 2013. -22 с.

7.Децентралізація як стимул до розвитку територій : заможними мають бути всі. [Електронний ресурс] / Громадська частина Координаційної ради з питань розвитку громадянського суспільства при Президентові України. - Режим доступу : http://civil-rada.in.ua/?p=714#top.

8.Добкин призвал к федерализации Украины в обход Верховной Рады [Электронный ресурс] // Украинская правда 2014. - 12 февраля. - Режим доступу : http://www.pravda.com.ua/rus/news/2014/02/12/7013658.

9.Іщенко О. П. Конституційно-правові основи адміністративно- територіального устрою України : авгореф. дис. ... к.ю.н. : 12.00.02 / О. П. Іщенко. - К., 2013. - 20 с.

10.Куйбіда В. С. Ґенеза територіальної організації України : конституційно- правові аспекти / В. С. Куйбіда, І. Я. Заяць. - X. ; Белгород : Клуб семейн. досуга, 2010. - 479 с.

11.КуйбідаВ. С. Організаційно-правові аспекти місцевого самоврядування вУкраїні / В. С. Куйбіда. - К. : Ун-т “Україна”, 2011. - 157 с.

12.Методологічні засади адміністративно-територіальної реформи в Україні: соціально-економічні аспекти / [Б. М. Данилишин та ін.] ; за ред. Б. М. Данилишина ; НАН України ; Рада по вивч. продукт. сил України. - К. : Основа, 2011. - 149 с.

13.Панкулич Л. А. Реформування адміністративно-територіального устрою: досвід держав-членів Європейського Союзу і Україна : авгореф. дис. ... к.політ.н. : 23.00.02 / Л. А. Панкулич. - К., 2013. - 20 с.

14.Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2005 році : Послання Президента України до Верховної Ради України [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.nau.ua/doc/?uid=1082.6990.0.

15.Реформа для людини: зб. матеріалів про шляхи реалізації адмін.-територ. реформи в Україні / [упоряд. : В. Яцюк, О. Матвіїшин, В. Новик та ін.]. - К. : Геопринт, 2005. - 238 с.

16.Реформування адміністративно-територіального устрою : український та зарубіжний досвід / [І. О. Кресінатаін.] ; за ред. І. О. Кресіної ; НАН України, Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького. - К. : Логос, 2011. - 399 с.

17.Толочко П. Сепаратизм или федералізм? /П. Толочно //Голос Украины. - 2005. - №41. - 4 марта.

18.У Азарова знову затівають територіальну реформу країни [Електронний ресурс] // Українська правда. - 2013. - 22 березня. - Режим доступу : http:// www.pravda.com.ua/news/2013/03/22/6986171.

19.У Януковича кажуть, що адміністративно-територіальна реформа - не на часі [Електронний ресурс] / УНІАН. - 2013. - 21 березня. - Режим доступу : http://www.unian.ua/news/560802-u-yanukovicha-kajut-scho-administrativno- teritorialna-reforma-ne-na-chasi.html.

20.ШпортюкН. Л. Реформування адміністративно-територіального устрою Польщі як основи місцевого самоврядування: досвід для України : авгореф. дис. ... к.держ.упр. : 25.00.04 / Н. Л. Шпортюк. - Дніпропетр., 2013. - 20 с.

21.Ющенко В. Ми починаємо нову сторінку української історії, вона буде прекрасною / В. Ющенко // Народна творчість та етнографія. - 2005. - № 1. - С. 4-6.

Размещено на Allbest.ru