Особливості нормативно-правового забезпечення системи оздоровлення та відпочинку дітей в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Особливості нормативно-правового забезпечення системи оздоровлення та відпочинку дітей в Україні

Калініченко Анатолій Георгієвич

здобувач кафедри державного управління і місцевого самоврядування

ОРІДУ НАДУ при Президентові України

У статті досліджено нормативно-правове забезпечення системи оздоровлення та відпочинку дітей за часів незалежності України. Визначено особливості її формування та надано рекомендацій щодо удосконалення. Окреслено проблеми й питання подальших наукових досліджень.

Ключові слова: атестація, Державний реєстр дитячих закладів оздоровлення та відпочинку, Державний соціальний стандарт, оздоровлення та відпочинок дітей, органи публічної влади, соціальний туризм, система дитячого оздоровлення.

This article explores the regulatory system to ensure rehabilitation and recreation for children since independence Ukraine. The features of its formation and provided recommendations for improvement. Outlines the challenges and issues for further research.

Keywords: certification, the State Register of children's rehabilitation and recreation facilities, state social standards, rehabilitation and recreation of children, public authorities, social tourism, children's health system.

В статье исследовано нормативно-правовое обеспечение системы оздоровления и отдыха детей за время независимости Украины. Определены особенности его формирования и предоставлены рекомендации по совершенствованию. Определены проблемы и вопросы дальнейших научных исследований.

Ключевые слова: аттестация, Государственный реестр детских заведений оздоровления и отдыха, Государственный социальный стандарт, оздоровление и отдых детей, органы публичной власти, социальный туризм, система детского оздоровления.

дитячий оздоровлення відпочинок нормативний

Постановка проблеми. Збереження здоров'я дітей, відновлення їх життєвих сил шляхом організації якісного, повноцінного оздоровлення та відпочинку має розглядатись як передумова сприятливого соціально-економічного й демографічного майбутнього, як проблема національного значення, що потребує першочергового вирішення [7]. При цьому особливо гостро постає питання забезпечення реалізації прав дітей на відпочинок та оздоровлення, впровадження нових підходів до організації оздоровчого та відпочинкового процесів, забезпечення високого рівня безпеки життя і здоров'я дітей, розвитку мережі дитячих закладів оздоровлення та відпочинку на всіх рівнях: від місцевого до державного. Однак, упродовж останніх років зберігається тенденція до його погіршення внаслідок впливу об'єктивних та суб'єктивних негативних факторів, серед яких правові, організаційні, соціально-економічні, екологічні, психо-емоційні чинники. Безперечно, ключову роль відіграють саме проблемні питання, що виникають внаслідок неузгодженості нормативно-правових актів, їх необгрунтованої відміни та й навіть просто не виконання, що зумовлюється низкою організаційно-управлінських недоліків. Наслідком цього є, передусім, порушення реалізації права дітей на повноцінний відпочинок та оздоровлення.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Ґрунтовний огляд наукових праць переконливо свідчить, що питання організації дитячого відпочинку та оздоровлення є предметом розгляду багатьох науковців з точки зору організації оздоровчого процесу. Найбільш детально розробляються напрямки державного управління туристичною галуззю, сферою туристично-рекреаційної діяльності, санаторно-курортним забезпеченням дітей та оцінювання соціально-економічної ефективності дитячої рекреації, зокрема окресленими питаннями займаються такі дослідники, як І. Барчуков, М. Білинська, А. Блинов, В. Бовтун, Б. Винокуров, Д. Карамишев, Я. Радиш, В. Попков, І. Рожкова, Т. Третьяков, О. Черниш, О. Шаптала, Г. Яковенко. Разом з тим, проблемні питання державного управління у сфері охорони здоров'я дітей, забезпечення їх повноцінного відпочинку розроблені ще недостатньо, фактично представлені лише висвітленням окремих напрямків управлінської діяльності (М. Дік, М. Наказний та ін.). Відтак, потребує дослідження нормативно-правовий механізм організації діяльності закладів оздоровлення та відпочинку за часів незалежності України.

Тому метою статті є аналіз нормативно-правової бази системи дитячого оздоровлення та відпочинку, визначення особливостей її формування та надання рекомендацій щодо удосконалення.

Виклад основного матеріалу. Законодавство у сфері оздоровлення та відпочинку дітей складається з Конституції України, Сімейного кодексу України, законів України «Про охорону дитинства», «Про позашкільну освіту», «Про оздоровлення та відпочинок дітей» та інших законів, міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, інших нормативно-правових актів. Зокрема, програмним для нас є підсумковий документ спеціальної сесії в інтересах дітей Генеральної Асамблеї ООН у 2002 р. «Світ, сприятливий для дітей», яким прийнято план дій відносно створення світу, сприятливого для дітей, і визначено завдання щодо забезпечення права кожної дитини на життя та охорону здоров'я.

Національним стратегічним документом щодо реалізації державної політики стосовно дітей була Національна програма «Діти України» [13]. Розрахована на період до 2000 р., вона мала стати орієнтиром для формування регіональних дій стосовно поліпшення стану дітей та відповідних територіальних програм на основі інтеграції діяльності державних установ із громадськими та іншими організаціями. Передбачалося, що Національна програма «Діти України» реалізується у комплексі з програмами, затвердженими Урядом, зокрема з Довгостроковою програмою поліпшення становища жінок, сім'ї, охорони материнства й дитинства, Національною програмою імунопрофілактики населення на 1993-2000 роки, Державною національною програмою «Освіта» (Україна XXI століття), Національною програмою планування сім'ї, Комплексною програмою розв'язання проблем інвалідності та іншими.

Виконання основних заходів Національної програми «Діти України» у 1996-2000 роках активізувало процеси практичного розв'язання проблем поліпшення становища дітей, а також реалізації положень Конвенції ООН про права дитини. Разом з тим, довгостроковий характер виконання ряду завдань у поєднанні із несприятливими факторами, що виникли внаслідок реформування економічних і соціальних засад нашої держави, негативно вплинули на стан дітей і сімей з дітьми, що й зумовило необхідність розроблення додаткових заходів на наступну п'ятирічку [16].

Слід зазначити, що була проведена величезна робота за всіма вказаними напрямками, про що свідчать і результати звітів [5]. Однак, нагальні проблеми в галузі охорони здоров'я в сучасних умовах, зумовлені негативною динамікою показників стану здоров'я населення на тлі обмеженого бюджетного фінансування галузі, недосконалістю законодавчої бази, яка не забезпечує ефективної діяльності системи охорони здоров'я і потребує кардинальних змін, актуалізували необхідність прийняття нових нормативно-правових документів концептуального характеру. Так, у січні 2003 р. було прийнято Державну Програму відпочинку та оздоровлення дітей на період до 2008 р. [3]. Прогнозованими результатами виконання Програми визнавалися:

збільшення кількості дітей, охоплених організованими формами відпочинку та оздоровлення;

зміцнення матеріально-технічної бази діючих дитячих оздоровчих закладів та збільшення їх кількості, зокрема спеціалізованих і профільних оздоровчих закладів для дітей;

урізноманітнення та підвищення якості оздоровчих послуг;

забезпечення високого рівня фахової підготовки працівників оздоровчих закладів;

підвищення рівня науково-методичного та інформаційного забезпечення.

Однак, суттєвих кардинальних змін у сфері оздоровлення та відпочинку дітей не відбулося. Причому слід зазначити, що погіршення ситуації є характерним не лише для України, а й для низки інших держав. Так, проаналізувавши стан виконання цілей тисячоліття [2] Всесвітня організація охорони здоров'я (ВООЗ) зазначила, що саме мета щодо виживання дітей, критерієм якої є зниження рівня їхньої смертності, має найменший прогрес, тому розв'язання цієї проблеми можливе за умови зміни стратегічних підходів до охорони здоров'я дітей шляхом розробки національних програм на основі ухваленої у вересні 2005 р. Європейським регіональним комітетом ВООЗ Європейської стратегії «Здоров'я і розвиток дітей і підлітків».

І таким документом став Закон України «Про оздоровлення та відпочинок дітей» [6], який визначає основні засади державної політики у сфері оздоровлення та відпочинку дітей, повноваження органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, правові, фінансові та організаційні засади утворення й діяльності дитячих закладів оздоровлення та відпочинку, права, обов'язки та відповідальність усіх учасників процесу. Конкретизуються зазначені положення у Типовому положенні про дитячий заклад оздоровлення та відпочинку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України [15].

Крім того, з метою аналізу якості надання послуг вперше за історію незалежної України в 2010 р. було запроваджено розподіл дитячих закладів на ті, що надають послуги з оздоровлення і окремо, що надають лише відпочинкові послуги.

Проведений аналіз показує, що за останні роки вдалося здійснити заходи, виконання яких покликано сприяти покращенню організації оздоровлення та відпочинку дітей. Фактично, за п'ять неповних років дії закону органами виконавчої влади розроблено та затверджено понад 50 нормативно-правових актів у цій сфері, прийнято низку важливих програм. Адже без чіткого, розписаного по кожному місяцю плану інвестицій державою в оздоровчу сферу, насамперед в її інфраструктуру, не йдеться про жодні якісні зміни у державній політиці вести мову не доводиться. Причому акценти мають бути зміщені на інвестиції в здоров'я кожної дитини, молодого покоління загалом.

Так, ще у 2010 р. Кабінетом Міністрів України було схвалено Концепцію Державної цільової соціальної програми оздоровлення та відпочинку дітей на період до 2015 р. [8], спрямовану на вдосконалення цієї сфери, на забезпечення державних гарантій щодо доступності та якості відповідних послуг. Основними завданнями програми визначалося:

забезпечення доступності та якості послуг оздоровлення й відпочинку;

збільшення кількості оздоровлених дітей і передусім - незахищених категорій;

удосконалення мережі закладів оздоровлення та відпочинку дітей;

реконструкція та відновлення роботи закладів, що тривалий час не працювали;

ремонт закладів оздоровлення та відпочинку дітей;

будівництво й відкриття нових закладів;

запровадження новітніх телекомунікаційних технологій;

стимулювання власників - утримувачів дитячих оздоровчих закладів різних форм власності.

Передбачалося, що витрати на цю програму становитимуть три мільярди 26 мільйонів 617 тисяч гривень, тобто 605 мільйонів гривень на рік.

Разом з тим, станом на квітень 2013 р. така Програма не була затверджена [1]. Натомість, вона втратила чинність із набуттям чинності Розпорядження КМУ від 15 травня 2013 р., яким схвалено Концепцію Державної цільової соціальної програми оздоровлення та відпочинку дітей і розвитку мережі дитячих закладів оздоровлення та відпочинку на період до 2017 р. [9]. Однак, невдовзі було прийнято ще одну Постанову Кабінету Міністрів України про дострокове припинення виконання державних цільових програм [4], у відповідності з яким попередні розпорядження втрачають чинність.

Подібний фінал отримала і Загальнодержавна соціальна програма розвитку фізичної культури і спорту на 2013-2017 роки, яка була розроблена в межах соціальних ініціатив Президента України «Діти - майбутнє України». Програма була спрямована на популяризацію здорового способу життя серед дітей і молоді, була покликана сприяти оновленню спортивної інфраструктури в Україні та залученню молоді до масового спорту.

З огляду на стан здоров'я молодого покоління, така ситуація є незрозумілою. Вона виникла не в 2014 р., а набагато раніше, і поглиблюється ще й позицією керівництва центральних органів влади. Адже Міністерство фінансів України надало висновки щодо недоцільності розробки державних програм оздоровлення й відпочинку дітей та розвитку дитячих центрів «Артек» і «Молода гвардія», а також і пропозицію оновлювати інфраструктуру дитячих центрів власним коштом цих підприємств, отриманих від здійснення господарської діяльності. Виникає закономірне запитання: якими власними коштами «Артек» і «Молода гвардія» можуть оновити інфраструктуру, яку свого часу будував весь Радянський Союз? [14]

Звичайно, у тих складних умовах, в яких перебуває нині держава, говорити про розвиток і повноцінне фінансування закладів дитячого оздоровлення та відпочинку начебто не видається доцільним. З іншої ж точки зору, йдеться про реалізацію одного з пріоритетів національної безпеки. Окрім того, питання необхідності оздоровлення дітей із зони АТО (а дитячий центр «Молода гвардія» здатний працювати цілорічно!), ніхто з порядку денного не знімає.

Визначальними в організації оздоровлення та відпочинку дітей залишаються збереження, належне функціонування та розвиток мережі дитячих закладів відповідно до сучасних потреб. З метою недопущення скорочення мережі закладів, запобігання ліквідації, передачі під заставу, перепрофілюванню, використанню не за призначенням, а також ведення обліку наявних закладів в Україні було запроваджено формування Державного реєстру дитячих закладів оздоровлення та відпочинку [10], незалежно від форми власності та підпорядкування. Під час його ведення відображається динаміка якісних і кількісних показників закладів, забезпечуються інтереси споживачів послуг з оздоровлення та відпочинку дітей, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи отримують інформацію про заклади, включені до Реєстру. На сьогодні до Державного реєстру вже внесено більше 50 % відповідних закладів.

Він формується для того, аби:

вести облік наявних закладів в Україні;

не допустити скорочення мережі закладів, запобігти ліквідації, передачі під заставу, перепрофілюванню, використанню не за призначенням закладів;

сприяти інтересам споживачів послуг з оздоровлення та відпочинку і забезпечувати органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб інформацією про заклади, які включені до Реєстру.

Крім того, під час ведення Державного реєстру передбачається відображення динаміки якісних та кількісних показників.

Загалом робота щодо внесення уточнювальних змін до прийнятих нормативно-правових актів проводиться. Так, затверджено Державний соціальний стандарт оздоровлення та відпочинку дітей з метою встановлення чітких вимог до відповідних дитячих закладів [11] як комплекс соціальних норм і нормативів, на базі яких визначаються рівні основних державних соціальних гарантій щодо забезпечення послугами з оздоровлення та відпочинку дітей.

Стандарт встановлює вимоги до показників необхідного забезпечення потреб дітей в організації оздоровлення та відпочинку, послуг з оздоровлення та відпочинку і застосовується з метою реалізації прав дітей на забезпечення потреб дітей в організації оздоровлення та відпочинку, отримання послуг з оздоровлення та відпочинку. Об'єктами Стандарту є умови розміщення, перебування дітей у дитячих закладах оздоровлення та відпочинку дітей та надання послуг з оздоровлення та відпочинку. Відтак, дитячі заклади оздоровлення та відпочинку усіх типів, форм власності та підпорядкування повинні його дотримуватися.

Стандарт містить:

соціальні норми та нормативи у сфері оздоровлення та відпочинку дітей, які включають нормативи: матеріально-технічного забезпечення дитячих закладів для надання послуг з оздоровлення та відпочинку; норми забезпечення дітей повноцінним харчуванням відповідно до фізіологічних потреб і енерговитрат та порядок організації харчування; штатні нормативи дитячих закладів оздоровлення та відпочинку та вимоги пожежної безпеки;

перелік, зміст та обсяги послуг з оздоровлення та відпочинку дітей;

вимоги до надання послуг з оздоровлення та відпочинку дітей.

Стандарт містить перелік, зміст та обсяги послуг, серед яких базовий

перелік послуг з оздоровлення та відпочинку дітей; організації виховної діяльності та дозвілля; перелік видів медичного обслуговування та психологічних послуг, інформаційних послуг, а також вимоги щодо їх надання.

Окремого аналізу заслуговує нормативно-правова база, що регулює питання міжвідомчої координації оздоровлення та відпочинку дітей. Зокрема, накази центральних органів виконавчої влади. Наприклад, Міністерства соціальної політики:

від 19.03.2013 №128 «Про затвердження форм звітності з питань охоплення дітей шкільного віку оздоровленням та відпочинком за бюджетні кошти та інструкцій щодо їх заповнення»;

від 28.04.2014 № 254 «Про затвердження Плану заходів щодо організації і проведення оздоровлення та відпочинку дітей у 2014 році»;

від 30.04.2014 № 259 «Про створення центрального міжвідомчого оперативного штабу з координації проведення оздоровчої кампанії 2014 року»;

від 16.05.2013 №272 «Про утворення міжвідомчої робочої групи з оздоровлення та відпочинку дітей».

Таким чином, підсумовуючи, маємо зазначити, що Закони України регламентують діяльність дитячих оздоровчих закладів з метою реалізації права кожної дитини на повноцінний відпочинок та оздоровлення. Перелік законів України виокремлює два основні аспекти [12, с.174 - 175]:

змістовний (регулює організаційні і науково-методичні умови функціонування дитячих оздоровчих закладів;

фінансовий (забезпечує фінансово-господарську діяльність дитячих закладів оздоровлення та відпочинку).

Змістовний аспект Законів України визначається як стратегічний загальнонаціональний пріоритет, що забезпечує реалізацію права дитини на життя, охорону здоров'я, освіту, соціальний захист та її всебічний розвиток. Водночас, змістовні аспекти також передбачають умовність поділу на нормативно-правові акти концептуального характеру, в яких визначаються основні засади діяльності дитячих закладів оздоровлення та відпочинку й ті, що мають специфічні особливості та спрямовані на забезпечення ефективності їх функціонування. Щодо фінансового, то він зосереджує увагу на питаннях, пов'язаних із вдосконаленням загальнообов'язкового державного соціального страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності, на проблемах передачі об'єктам права державної та комунальної власності; на питаннях оплати за землю, податку з доходів фізичних осіб, на проблемах оподаткування прибутку підприємств та податку на додану вартість тощо.

Специфіка літнього відпочинку та оздоровлення полягає в тому, що його організація потребує органічного поєднання зусиль працівників різних галузей - освіти, охорони здоров'я, туризму, відповідно, і регулюється галузевими нормами права. Так, щороку приймаються постанови центральними органами влади, що входять до складу суб'єктів системи оздоровлення та відпочинку, щодо створення безпечних умов для перебування дітей, здійснення заходів, спрямованих на збереження і зміцнення здоров'я дітей, попередження спалахів гострих інфекційних хвороб і харчових отруєнь у дитячих закладах оздоровлення та відпочинку протягом оздоровчої кампанії.

Висновки з даного дослідження і перспективи подальших наукових розвідок у даному напрямку

Відповідно до законодавства кожна дитина має рівні права на оздоровлення та відпочинок. Діяльність дитячих оздоровчих закладів щодо реалізації права кожної дитини на повноцінний відпочинок та оздоровлення регламентується нормативно-правовими актами, що регулюють як організаційні і науково-методичні умови функціонування дитячих оздоровчих закладів, так і забезпечують їх фінансово-господарську діяльність. Зокрема, вперше за історію незалежної України в 2010 р. запроваджено:

розподіл дитячих закладів на ті, що надають послуги з оздоровлення і окремо, що надають лише відпочинкові послуги;

формування Державного реєстру дитячих закладів оздоровлення та відпочинку, незалежно від форми власності та підпорядкування;

Державний соціальний стандарт з метою встановлення чітких вимог до відповідних дитячих закладів.

Це загалом свідчить про те, що правовий складник функціонування системи дитячого оздоровлення та відпочинку, як і організаційний, перебуває на етапі свого становлення.

Водночас при розробці концептуальних документів (концепцій та стратегій) допускаються нестиковки окремих положень, не враховуються фінансові можливості, не працюють механізми координації діяльності органів влади та альтернативного забезпечення дитячого оздоровлення та відпочинку, прийняті державні програми не виконуються.

Крім того, так і не вдалося створити дієвої структури загальнонаціонального рівня, а на місцевому трапляється розпорошеність повноважень та відповідальності за організацію оздоровлення та відпочинку дітей. Тобто, на часі постає нагальне питання удосконалення координаційного механізму діяльності органів публічної влади, що й потребує подальших наукових досліджень з метою забезпечення реалізації права дітей на повноцінне і якісне оздоровлення.

Література

Лутковська В. В Україні наразі відсутня цілісна, системна робота щодо реалізації в регіонах державної політики з питань оздоровлення та відпочинку дітей / В. Лутковська [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.ombudsman.gov.ua/index.php?option=com content&view=article&id=2576:2013-04-03-13-40-16&catid=14:2010-12-07-14-44-26&Itemid=75.

Декларация тысячелетия Организации Объединенных Наций.

Утверждена резолюцией 55/2 Генеральной Ассамблеи от 8 сентября 2000 года [Електронний ресурс]. - Режим доступу:

http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/995 621.

Державна Програма відпочинку та оздоровлення дітей на період до 2008 року / Затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 16 січня 2003 р. № 33 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/control/uk/newsnpd?npdList stind=21.

Деякі питання оптимізації державних цільових програм і національних проектів, економії бюджетних коштів та визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України» / Постанова Кабінету Міністрів України від 5 березня 2014 р. № 71 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.kmu.gov.ua/control/uk/newsnpd?npdList stind=21.

Діяльність: Європейська інтеграція: Звіти : Національна програма «Діти України» [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.moz.gov.ua/ua/portal/prgs ukrchild.html.

Закон України від 25.10.08 № 204 «Про оздоровлення та відпочинок дітей» [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua.

Калініченко А. Дитячі заклади оздоровлення та відпочинку: поняття, види та форми діяльності / А. Калініченко // Державне управління в Україні: проблеми державотворення, виклики та перспективи : Матеріали II Міжнар. наук. конф. аспірантів та докторантів з державного управління (3 червня 2011 року). - [Електронний ресурс]. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2011. - С. 30-34.

Концепція Державної цільової соціальної програми оздоровлення та відпочинку дітей на період до 2015 року / Схвалена Розпорядженням КМУ від 3 листопада 2010 р. № 2056-р [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/control/uk/newsnpd?npdList stind=21.

Концепція Державної цільової соціальної програми оздоровлення та відпочинку дітей і розвитку мережі дитячих закладів оздоровлення та відпочинку на період до 2017 року / Схвалено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 травня 2013 р. № 549-р [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/control/uk/newsnpd?npdList stind=21.

Наказ Міністерства соціальної політики від 19.01.2012 № 26 «Про затвердження Положення про Державний реєстр дитячих закладів оздоровлення та відпочинку» [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/z0176-12.

Наказ Міністерства України у справах сім'ї, молоді та спорту від 13.08.2009 № 2881 «Про затвердження Державного соціального стандарту оздоровлення та відпочинку дітей» [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/control/uk/newsnpd?npdList stind=21.

Наказний М. Проектування діяльності дитячого оздоровчого закладу: теорія і технологія / М. Наказний : Монографія. - Дніпропетровськ, 2010. - 476 с.

Національна програма «Діти України», затверджена Указом Президента України від 18 січня 1996 р. № 63/96 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.president.gov.ua/documents/.

Оздоровлення - для одних, «відпочинкові послуги» - для інших [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.viche.info/journal/3688/.

Типове положення про дитячий заклад оздоровлення та відпочинку,

затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 28.04.2009 № 422 [Електронний ресурс]. - Режим доступу:

http://www.kmu.gov.ua/control/uk/newsnpd?npdList stind=21.

Указ Президента України від 24 січня 2001 р. № 42/2001 «Про додаткові заходи щодо забезпечення виконання Національної програми “Діти України” на період до 2005 року» [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.president.gov.ua/documents/.

Размещено на Allbest.ru