В Україні сучасний стан взаємодії політичних партій і державної влади сильно деформуються під багатьма впливами, що відбуваються на протязі всіх років незалежності. Практично відсутня стала, прозора та єдина схема взаємодії. У статті ставиться завдання дослідити моделі взаємодії політичних партій і держави у деяких країнах розвиненої демократії та розглянути можливість упровадженнях цих моделей в Україні. Особливої уваги потребує питання фінансування політичних партій.

Характеристику взаємовідносин державної влади з політичними партіями на сучасному етапі досліджують такі провідні вітчизняні та зарубіжні науковці, як С. Топалова, Я. Давидович, В. Кампо, Ю. Ключковський, С. Конончук, В. Полєв, Б. Райковський, В. Тихонов. На сьогоднішній день залишаються мало дослідженими механізми взаємовідносин державної влади та політичних партій на протязі загалом всього процесу діяльності де спостерігаються дотичні інтереси.

Метою статті, з огляду на зазначене, є пошук можливих моделей взаємовідносин політичних партій та державної влади для запозичення в країн розвиненої демократії та адаптації до українського парламенту.

На сучасному етапі розвитку державного управління в Україні простежуються тенденції, які по-різному впливають на формування взаємовідносин державної влади з політичними партіями. Зокрема, це вплив глобалізаційних процесів на підвищення ефективності державного управління, породження системної соціально-економічної кризи, яка охоплює всі сфери життєдіяльності, має тенденцію до поглиблення. Це, у свою чергу, породжує песимізм і депресивні настрої в суспільстві, уповільнює перехід від автократії до демократії. На наш погляд, затяжний період знищення старої авторитарно-бюрократичної системи негативно впливає на спроби утвердити нову модель суспільного розвитку, основними характеристиками якої мають стати ринкова економіка, політичний плюралізм, громадянське суспільство, права та свободи особистості.

Спробуємо проаналізувати формування взаємовідносин державної влади з політичними партіями на прикладі країн розвиненої демократії з метою їх адаптації в Україні.

Держава являє собою складну соціально-економічну систему, управління якою потребує відповідної системи керівництва та персону. Безумовно, в Україні склалася певна система державного управління з відповідним персоналом. Але сьогодні стало цілком очевидним, що вона не здатна ефективно виконувати покладені на неї функціональні обов'язки. Низька ефективність та продуктивність роботи всього апарату влади зумовлена через відсутність високоосвіченої нової політичної еліти, що певним чином впливає на конфронтацію між законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади. Щодо економіки, слід зазначити, що тут триває процес оновлення та переорієнтації, проте він відбувається надто повільно, тому ріст виробничих підприємств середнього і малого бізнесу, а також сфер надання послуг низький. Як наслідок - у соціальній сфері стабільно поширюється дія конфліктогенних чинників, на першому місці виникло протистояння по лінії “бідні - багаті”. Збільшується соціальний розрив між більшістю населення, що зубожіє, і вузьким прошарком надбагатих людей. Якщо взяти духовно-етичну сферу, то тут донедавна продовжувалась деморалізація все більшої частини населення: настрої нігілізму, зневіри, латентної злості. Донедавна зовнішні зносини з країнами сусідами та країнами розвиненої демократії не приносили помітних дивідендів для політичного та економічного розвитку країни. Не вдавалося вирішити й основні геополітичні стратегії.

Сьогодні Україна отримала досить неочікувані та стрімкі зрушення у всіх сферах суспільного життя. На всіх рівнях державного управління заговорили про необхідність реформування політичної влади та запровадження системного підходу до управління державою, перед якою повстали важкі виклики як у внутрішньому політичному житті, так і у зовнішніх зносинах, які раніше не виникали. їх вирішення потребує нагальності і синхронності. Серед невідкладних: автономна адміністративна одиниця України де-факто за дуже сумнівних умов опинилася в складі сусідньої держави; виникнення масштабних військових дій, що відбуваються тривалий період на Сході України. Тому, на думку автора, на сьогодні необхідно упорядкувати та максимально використати гіперактивність у стосунках міжнародної спільноти до України. Адже держави розвиненої демократії до недавнього часу рідко згадували Україну в своїх стратегічних планах. Вперше за часи незалежності України обрано нового Президента через дострокові вибори, які стали результатом високого рівня масового невдоволення населенням попередньої влади. Слід зауважити, що негативні настрої залишились латентними і по нині. Тому, Президент Української держави зобов'язаний взяти на себе вирішення важливих політичних рішень задля стабілізації соціально-економічної ситуації в державі. І тут важливою передумовою у вирішенні завдань щодо стабілізації може стати запровадження досвіду країн розвиненої демократії з питань формування взаємовідносин державної влади з політичними партіями.

Що ми розуміємо під цим? Перш за все, це формування консолідації сил нової влади з громадянським суспільством як на внутрішньополітичному, так і на зовнішньополітичному рівні. Законодавчі ініціативи мають бути структуровані, виважені та опрацьовані. Взаємодія політичних партій та державної влади мають виходити на якісно новий рівень, як це здійснили практично всі держави розвиненої демократії чи країни-члени Європейського Союзу, які також пройшли важкі періоди становлення державності. Кожна країна має власну специфіку взаємодії політичних партій з державною владою, тому вважаємо за необхідність досліджувати різні моделі даної співпраці цих країн та проводити паралелі щодо вітчизняної моделі, а також шукати дотичні характеристики. Можливість запозичувати позитивний досвід та втілити його на практиці займе набагато менше часу, аніж пошук нових свіжих, але не випробуваних моделей. Хоча, неодноразово фіксувалось, що законодавчі ініціативи вітчизняного парламенту запозичуються з вже прийнятих законодавчих норм парламенту Росії. Тому вивчення взаємодії партій і влади повинно здійснюватись у країнах, які знаходяться не тільки в одному геополітичному регіоні, а й виходять за його межі.

Автор вважає доречним переглянути історичні умови становлення партійного плюралізму у Федеративній Республіці Німеччина (далі - ФРН) і зрівняти їх з Українським парламентаризмом. Потрібно зазначити, що вони значною мірою були і є схожими - встановлення, правда різними шляхами, однопартійної диктатури і відновлення багатопартійності на фоні тривалого періоду тоталітаризму та відповідного типу суспільної свідомості. Унікальний досвід ФРН є корисним для подальшого партійного структурування та приведення діяльності органів державної влади в Україні відповідно до демократичних норм і вимог [8, ст.82].

Тип партійної системи та модель функціонування політичних партій у системі державної влади, що склались у ФРН можуть служити своєрідним орієнтиром для поступової трансформації партійної системи України та закріплення рольового статусу політичних партій в органах державної влади. ФРН є прикладом ефективної реалізації суб'єктного статусу політичних партій в умовах багатопартійної системи.

Парламентом ФРН відпрацьовані дієві механізми створення досить стабільних правлячих і опозиційних коаліцій, діяльність яких відрізняється високим рівнем ефективності. Палата Бундестаг є показовим прикладом парламенту, в якому найбільш яскраво прослідковуються взаємозв'язки між партіями і партійними фракціями, діють ефективні механізми фракційного структурування, що актуально для України, де такі механізми не відпрацьовані, а партійні фракції ще не є стабільними і не здійснюють визначального впливу на діяльність парламенту [8, ст.83].

Формування дієздатної правлячої більшості на основі партійної коаліції є нагальним питанням для України, де сьогодні існують реальні передумови для формування на рівні парламенту 4-5-партійної системи, яка спрацює за наявності відповідної законодавчої підтримки. Таким чином, дослідження функціонування державно-владних інституцій, в яких забезпечено більш широке партійне представництво, ніж в умовах біпартизму, дає можливості виявити ті норми, принципи і механізми, які забезпечують плідну співпрацю партій і фракцій у питаннях розробки і реалізації політичного курсу.

Дослідження функціонування такого парламенту, де конструктивізм фракцій значно підвищує рівень його продуктивності, дає багатий матеріал для виявлення і визначення можливостей адаптації низки принципів до умов нашої країни. Далі в дослідженні звернемо увагу на важливі деталі, що випливають із вище зазначеного.

Але для початку проведемо ще декілька порівнянь. Незаперечним є той факт, що в конституціях різних країн, у тому числі і в російській, немає юридичного визначення політичної партії. У цих конституціях визначаються тільки цілі та завдання партій: політичні партії “сприяють вираженню думок голосуванням” (ст.4 Конституції Франції) [4, ст.5]; партії сприяють “вираженням народної волі та організації політичної влади" (ст.47 Конституції Португалії) [5, ст.15]. Більш точно функція політичної партії визначена в Конституції Італії: партії створюються для того, щоб “демократичним шляхом сприяти визначенню національної політики” (ст.49) [6, ст.1]. Аналогічний зміст має і ст.29 Конституції Греції: “Партії повинні служити вільному функціонуванню демократичного режиму” [7, ст.1].

392Тож, як правило, політичні партії орієнтуються на функціонування в рамках представницьких структур, перш за все парламенту, тому ступінь зорієнтованосіі партії на діяльність у представницьких та виконавчих структурах держави є важливою передумовою набуття і реалізації суб'єктного статусу партії. Це зумовлено тим, що парламент відіграє визначальну роль у формуванні державної політики, а парламентська діяльність дає можливість брати безпосередню участь в законодавчому процесі.

Оскільки в різних країнах системи парламенту мають різний вплив на суспільно-політичне життя, тому і державно-владну діяльність партій слід розглядати в контексті кожного конкретного типу парламенту, які виділяються в залежності від характеру взаємовідносин із виконавчою владою, а залежно від існуючої партійної системи формуються два типи відносин із виконавчою владою. Про це зазначає і вітчизняний дослідник С. Топалова [8, с.75]. Тоді яку країнах із двопартійною (Великобританія, Канада) чи багатопартійною системами з домінуючою партією (Японія) формуються однопартійні уряди. Хоча юридично парламент контролює уряд, насправді уряд, що складається із лідерів партійної більшості, через свою партійну фракцію повністю контролює роботу парламенту, тобто парламентарна модель взаємовідносин перетворюється у свою протилежність - міністеріалізм.

Але яка б система не формувалася виходячи з специфіки державного устрою та політичних традицій, ключову роль все таки відіграють політичні партії, специфіка їх діяльності, політична культура, мета та цілі. В державах зі сталою політичною традицією є декілька партій, кожна з яких має своє виразне обличчя. Так, багато десятиліть у США існує тільки дві політичні партії і цікавим є те, що весь цей період вони зберігають свою змістовну тотожність. Змінюються люди, часто вони дуже відрізняються один від одного, але цілком спокійно можна прогнозувати, яка буде загальна політика, коли та чи інша партія отримає більшість.

Якщо в результаті виборів у США приходить до влади республіканська партія або демократична, то відбувається певні політичні розв'язки внутрішньої та зовнішньої політики. Так протягом декількох десятиліть така ситуація залишилась незмінною. Потрібно зауважити, що політичні лідери та обставини у цих партіях часто-густо набували рис радикальності, але як вже зауважувалось, загальна політика партій не змінювалася, адже регулювання різноманітних інтересів, що переплітаються між собою в повсякденній діяльності уряду, і є головним завданням держави [11, с.77-78].

Проводячи паралелі між США та Україною, зазначимо, що в останній угруповання політиків приймають різні імена, іноді навіть дуже радикальні чи навпаки досить привабливі, але не ідеологічна платформа об'єднує ці партії. Ключовими факторами можуть стати регіональна приналежність, політичний лідер чи взагалі досягнення певної комерційної чи іншої мети. Тобто, можна відверто говорити, що політичну діяльність якогось кандидата чи партії важко спрогнозувати. Можна лише здогадуватись на підставі зовнішніх прикмет, але цього зовсім замало.

У випадку України, коли існує напружена ситуація в суспільстві й панують дуже різні погляди на конкретну ситуацію, багато думок є надто емоційно навантаженими, то відчувається відсутність такої партії, що мала б ґрунтовні демократичні та прогресивні програми, діяла хоча б понад один десяток років. Саме через відсутність такої партії, що здобуває свій авторитет та довіру роками відбуваються важкі соціальні зрушення, адже народ у своїй сутності любить, коли ним керують, але так як йому подобається. У випадку, коли демократично налаштована політична партія та державна влада у результаті довгорічної співпраці формує власну цілу політичну культуру, то країна отримує можливість розвиватися як в політичному так і в економічному плані. А за умов певних соціальних чи загальнодержавних потрясінь така авторитетна партія не боїться взяти на себе відповідальність та мала б мати потенціал справитись з викликами, які постають, адже соціальна підтримка такої партії буде руйнуватись досить малими темпами.

У випадку сучасної України та існування в ній багатопартійності й неможливості формування однопартійного уряду, останній формується партійною коаліцією. Але як показує світова практика, наприклад, в Італії чи Данії, то чим ширша партійна коаліція, тим менш стабільний уряд. Можна спостерігати частіші урядові кризи у випадках, коли політичні партії у своєму бажанні співпрацювати з державою не знаходять спільного підґрунтя. У результаті такої ситуації уряд може опинитись у відставці.

Звичайно, можна зважати на той факт, що Україна ще досить молода держава і формування в ній авторитетних демократичних партій в даних часових рамках було малоймовірним. Великобританія і США - країни, партійні системи яких пройшли найбільш тривалий шлях еволюційного розвитку, а партії мають значний досвід державно-владної діяльності, що дозволило їм відпрацювати дієві засоби здійснення влади у державі. В Україні становлення партійної системи і політичних партій як суб'єктів державної влади відбувається у досить стислий по історичним міркам період. Тому, для оптимізації часу і якомога швидшого подолання вітчизняною державою перехідного нестабільного періоду потрібні дослідження діяльності партій у владних інституціях, а також взаємодії політичних партій і державної влади від самих початкових етапів: формування програм партій, обрання векторів і пріоритетів їх діяльності, процесу виборів, в результаті яких партії проходять до парламенту чи місцевих рад. Тобто, мова йде про можливість уникнути ряду зайвих експериментів і помилкових кроків чи виправлення тих помилок, які вже були допущені. Для прикладу можна говорити про взаємовідносини між фінансово-промисловими групами та владою в Україні. Такі відносини відбуваються на загальнонаціональному, регіональному та місцевому рівнях. Більш докладний аналіз загальнонаціонального рівня взаємодії свідчить, що приблизно з 1996 р. спостерігаються бажання фінансово-промислових груп використати політичні партії як інструмент впливу на прийняття державних рішень [9, с.59].

Зараз в Україні нагальної необхідні набуло питання у подальшому реформуванні виборчої системи, адже пошук нових моделей та перехід від однієї до іншої ілюструють нам невизначеність держави. А це, як ми вже зазначали, є початковим і важливим етапом у налаштуванні співпраці між політичними партіями і державною владою. Якщо будуть сформовані сталі правила щодо обрання до місцевих рад та парламенту політичних партій, то й сама структура та специфіка роботи партій зміниться.

Потрібно зауважити, що у даному напрямку вже зроблено важливий крок. Україна знову повернулася до парламентсько-президентської форми правління, яка, на думку багатьох науковців більш прийнятна для України і за якої роль політичних партій у здійсненні державної влади є значно вагомішою. Але потрібно також розуміти, що специфіка організації парламенту також може у багатьох випадках обмежувати роботу партій. І якщо умови приходу політичних партій до влади можуть бути створені досить сприятливими, то модель парламенту може чуттєво зашкодити подальшого їх розвитку. Отже, коротко розглянемо які парламенти існують за формою функціональності.

Домінуючий парламент - парламент, який відіграє провідну роль в політичному житті держави, формує і контролює виконавчу владу (представники - Великобританія, Японія, Канада).

Автономні парламенти - контролюють законодавчий процес, але не беруть участі у формуванні уряду і не мають достатніх повноважень для усунення від виконання обов'язків виконавчої влади чи нав'язування їй своєї волі. Яскравими представниками є США та Швеція.

Підлеглі парламенти - характерні для авторитарних і тоталітарних режимів, не володіють реальною владою, існують для легітимації режиму та санкціонування його заходів. Діяльність парламенту носить формальний характер [8, с.75-76].

Отже, говорити про роль політичних партій можна у перших двох випадках, хоча ця роль є різною. А оту підлеглих парламентах політичні партії можуть існувати формально, не виконуючи суттєвих політичних функцій, окрім створення враження легітимності влади.

Дослідження зарубіжного досвіду у плані взаємодії політичних партій і державної влади дає відповіді на багато питань, що виникають у ході формування вітчизняного парламентаризму. Але деколи міжнародна практика немає чітких відповідей на питання інновацій, що поступово впроваджуються. Зараз мається на увазі такий поширений факт як державне фінансування політичних партій. Дослідження у даній сфері показують, що кожна країна виробила свій власний специфічний інструмент, який часто досить сильно відрізняється від інших країн розвиненої демократії. Значить можна вважати, що такий важливий процес як державне фінансування політичних партій не є сталим і він зазнає змін від країни до країни. Для прикладу наведемо тільки малу частину розбіжностей, що стосується прямого фінансування статутної діяльності політичних партій:

а) фінансуються тільки політичні партії, представлені в парламенті, а субсидії розподіляються між ними пропорційно до числа отриманих мандатів. Прикладом такої системи може виступити Польща, де розмір дотації за кожен отриманий партією на виборах мандат вираховується в результаті поділу суми витрат, вказаних у виборчому протоколі комітету, який представляв партію на виборах і отримав принаймні один мандат, на кількість депутатів обох палат, яка становить 560 осіб;

б) державні субсидії розподіляються з урахуванням кількості отриманих на виборах голосів. Таким чином, державне фінансування одержують ті партії, які або подолали необхідний прохідний бар'єр, або отримали необхідну згідно діючим в країні нормам кількість голосів (Бельгія, Словаччина та ін.). Цікавим в даному випадку є приклад Швеції, де пряме фінансування існує у формі грантів. Задля отримання фіксованої суми гранту (640 тис. дол. США згідно закону від 12.12.1996 р.) партіям необхідно або отримати не менше 2,5 % голосів протягом двох останніх виборів, або просто одержати більше 4 % голосів на останніх виборах;

в) державні субсидії на поточну діяльність політичних партій, представлених у парламенті, розподіляються пропорційно як до чисельності мандатів, отриманих партіями, так і кількості отриманих голосів. Так, в Іспанії для визначення розміру субсидій бюджетний депозит розподіляється на три рівні частини. Одна з них розподіляється між політичними партіями пропорційно кількості мандатів, отриманих кожною політичною партією на останніх виборах, а дві останні - пропорційно кількості отриманих голосів. При цьому не враховуються голоси у тих виборчих округах, у яких партія одержала менше 3% голосів (виборчий бар'єр).

г) фінансується статутна діяльність всіх політичних партій, що взяли участь у виборах, незалежно від представленості у парламенті (приклади: Греція, Франція, Німеччина) [2, ст.3].

Якщо поглянути на тотожні процеси в Україні, то напрошується висновок, що державне фінансування політичних партій до кінця не виправдало покладених на нього сподівань.

Невід'ємною рисою передвиборчих перегонів в Україні продовжує бути значна частка приватного фінансування провідних політичних сил. Система функціонування партій завдяки членським внескам, на яку покладалося багато надій, не виявилася ефективною. У процесі фінансування політичних партій найбільш складним виступає питання про регламентацію власних фінансових джерел політичних сил. Як свідчить європейська практика, навіть у найбільш розвиненій системі регулювання фінансування виборчих кампаній, як правило, у кандидатів та політичних партій завжди знаходяться можливості залучення додаткових фінансових ресурсів, на використання яких не поширюються встановлені заборони та обмеження. Особливо великі такі можливості у політичних партій.

Зазначимо, що практично в усіх країнах в різні часи мали місце прояви корупції у виборчому процесі в формі отримування політичними партіями та кандидатами значної матеріальної та фінансової підтримки в обмін на обіцянку здійснювати політичне сприяння цим організаціям та особам у майбутньому.

Необхідно констатувати, що система державного фінансування, яка діє в Україні з 1 січня 2005 р., не єе достатньо ефективною, якщо її також не регламентувати недержавним фінансуванням партій. Необхідно стимулювати партії до підняття слабкого нині відсотку, що його отримує бюджет партій від членських надходжень, надати їм стимул для того, щоб репрезентувати інтереси по-справжньому широких кіл населення, а не окремих фінансових груп [2, с.8].

Крім того, необхідно законодавчо окреслити позицію держави у напрямку регламентації діяльності приватних ЗМІ під час виборчих кампаній. Слушними виглядає введення ліміту часу на рекламу й абсолютна рівність можливостей для всіх заявлених сил проводити агітацію.

Отже, слід визнати своєрідність функціонування в Україні політичних партій, що унеможливлює безоглядне копіювання досвіду окремої з країн розвинених демократій.

По-перше, потрібно проводити наукові дослідження зарубіжного досвіду діяльності парламентаризму у країнах розвиненої демократії та пробувати виробити моделі діяльності, що будуть підходити під специфіку Української держави. Це створить умови для формування сильних демократичних політичних партій, які зможуть в довгостроковій перспективі отримати сталу велику довіру електорату.

По-друге, виборча система повинна отримати сталі і чіткі правила дій, що дозволить політичним партіям більше концентруватись на зв'язку з народом, займатися формуванням власного іміджу, визначати пріоритети, а не дбати тільки про власні списки партії задля проходу в місцеві ради чи парламент. По-третє, допомогти розв'язанню проблеми регламентації фінансування партій шляхом нарощування в їхніх бюджетах долі держави можна комплексним шляхом, тобто використанням німецького досвіду фінансування партій в неелекторальний період, британського - щодо регламентації взаємодії партій та ЗМІ в період виборчих кампаній й, наприклад, польський підхід до лімітування витрат політичних партій, пов'язаних з їхньою участю у виборах.

У статті подано авторське бачення взаємовідносин державної влади з політичними партіями на основі досвіду країн розвиненої демократії, яке може бути корисним для України. Хотілося, щоб акцент у таких взаємовідносинах перемістився з боротьби за владу та утримання влади на побудову ефективної системи управління державою, яке ставало професійним, а не лише політично доцільним.

Література