Административный договор: понятие, сущность, перспективы развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

Административный договор: понятие, сущность, перспективы развития

Введение

Сегодня государственные органы и организации заключают множество договоров и соглашений как внутриаппаратного типа, так и с негосударственными субъектами. Все более назревает необходимость теоретического осмысления правового режима таких договоров, выделение в их общей массе договорных форм публично-правового характера, исследование отраслевой и индивидуальной специфики административных договоров.

Ранее договоры не использовались в качестве средства государственного регулирования общественных отношений. По существу, единственным управленческим средством выступал односторонне-властный (административный) акт компетентного государственного органа. Огосударствление общественной жизни, партийно-государственный монополизм в экономике, политике, идеологии, отсутствие реального федерализма и местного самоуправления, а также другие атрибуты тоталитарного устройства государства и общества позволяли структурировать и осуществлять управление исключительно в виде односторонне-властного воздействия, не прибегая к договорному типу регулирования .

Поэтому проблема административного договора как одна из административно-правовых форм осуществления управленческих действий представляет сегодня особый интерес.

К сожалению, исследование проблем, связанных с определением понятия, признаков, форм административного договора на современном этапе в Российской Федерации осуществляется только на теоретическом (научном) уровне и не имеет своего законодательного регулирования. В России до настоящего времени не принят закон об административных договорах либо административно-процессуальный кодекс, в котором регламентировался бы административно-договорный процесс.

Отсюда и различное именование в литературе договоров с участием органов государственного управления.

Наряду с термином "административный договор" в литературе и нормативно-правовых актах используются и другие, а именно: административный контракт, административно-правовое соглашение, публично-правовая сделка, координационное соглашение, ведомственное соглашение, управленческий договор, государственный контракт (договор), а также просто контракт, договор, соглашение, договоренность. Отдельные авторы используют такие термины, как координационно-управленческий договор , горизонтальные соглашения, организационно-административные соглашения публично-правовой договор и другие.

Отсутствие законодательного определения понятия "административный договор" обусловливается тем, что понятие "договор" является традиционным средством регулирования отношений между субъектами в отраслях частного права, в том числе в гражданском праве, которое, в свою очередь, предоставляет субъектам договорных отношений равные права при заключении договоров.

Публично-правовые же отношения регулируются преимущественно посредством методов нормативной ориентации и императивных предписаний, оказывающих одностороннее властно-управленческое воздействие на волю и поведение физических и юридических лиц, побуждая и понуждая их к действию для достижения общих целей и удовлетворения публичных интересов.

Однако, в период последних государственно-политических преобразований в нашей стране публичное право стало значительно шире использовать и договорное начало как отдельную административно-правовую форму государственного управления.

Актуализация вопроса об административном договоре на фоне уже проведенных и осуществляемых реформ российской государственности обусловлена также усилением договорных начал в публично-правовых отношениях.

Развитие современных общественных отношений и практика государственного строительства на современном этапе обусловили изменение роли не только административно-правовых форм государственного управления, издаваемых субъектами публичного государственного управления в одностороннем порядке на основании их юридически властного волеизъявления (административный акт), но и административно-правовых форм государственного управления, основанных на добровольном волеизъявлении субъектов публично-правовых отношений в области государственного управления (административный договор).

Сегодня публично-правовые установления все более направлены не только на традиционное укрепление дисциплины, усиление ответственности в сфере исполнительной власти, но и на создание правовых механизмов для решения управленческих задач, выполняемых путем установления договорных инструментов со стороны государственной администрации.

Таким образом, особый интерес на сегодняшний день приобретает проблема административного договора как одна из новых и перспективных административно-правовых форм осуществления управленческих действий со стороны государства.

1. Правовые основы административного договора

1.1 Понятие административных договоров

Административный договор - это один из видов публично-правовых договоров. Он представляет собой основанное на нормах права и добровольном волеизъявлении двух или более субъектов административного права, один из которых всегда выступает субъектом государственной воли, соглашение, которое устанавливает, изменяет и прекращает взаимные права и обязанности его участников.

Административный договор является одним из видов форм государственного управления. само понятие «договор» предусматривает юридическое равенство сторон общественного отношения, присущее гражданскому праву. В отличие от гражданских правоотношений, административные правоотношения, как правило, являются властеотношениями, то есть стороны характеризуются юридическим неравенством. Вопреки этому, административный договор приобретает все большее значение как форма государственного управления и как источник административного права.

Административный договор не обеспечен судебной защитой с применением имущественных санкций, а его нормативной базой служат нормы административного (а не гражданского) права.

Практическая целесообразность и ценность административно-договорной формы взаимоотношений участников управленческих отношений в том, что самообязательства сторон расширяют и углубляют непосредственное общение участников административного договора, делают его более доверительным и эффективным. Средством обеспечения административно-договорных обязательств сторон могут выступать меры дисциплинарного, политического, материально-финансового характера, и при определенных условиях административный договор может быть весьма оптимальной формой согласования интересов и возможностей сторон.

Договоры о сотрудничестве определяют различные сферы управленческой деятельности, в частности, обмен информацией, проведение совместных мероприятий и ряд других.

Договоры о поступлении граждан на государственную службу определяют в соответствии с законодательством условия поступления и прохождения различных видов государственной службы

Отличие административного договора от акта управления, гражданско-правового договора.

В отличие от административных правовых актов управления как односторонних действий властных субъектов, административный договор представляет собой двусторонний акт, основанный на согласном волеизъявлении сторон.

В отличие же от гражданско-правового договора административный договор имеет организационное содержание, цель его - достижение общественно значимых результатов. Стороны в административном договоре не равны в своих правах и обязанностях, поскольку основным элементом его содержания являются управленческие, а не имущественные отношения.

Таким образом, административный договор - это управленческое соглашение, урегулированное административными нормами права в целях урегулировать публичные отношения.

Анализ литературы, посвященной проблеме административного договора, показывает, что, как правило, авторы лишь констатируют факт появления в России признаков горизонтальных договорных отношений, связанных с разграничением полномочий либо их делегированием исполнительными органами власти Российской Федерации, ее субъектов, местной администрацией, а равно с координацией деятельности равнозначных субъектов в определенных сферах и отраслях деятельности, в объединении в целях использования ресурсов и т. д. Следует согласиться с А. П. Алехиным и Ю. М. Козловым, что административно-правовой договор -- это новое и еще недостаточно осмысленное явление, ибо сама природа государственного управления предполагает императивность односторонних юридически-властных волеизъявлений, а договорные связи исходят из равенства их участников. Немаловажным сдерживающим фактором является и отсутствие в законодательстве РФ форм правового регулирования публично-правового договора.

Некоторые ученые к административным договорам относят лишь договоры органов внутренних дел (милиции) с организациями и гражданами об охране имущества, закупке управленческими структурами инвентаря, оборудования, канцелярских товаров для собственных нужд3. Очевидно, что никакого отношения к правовым формам реализации исполнительной власти указанные договоры не имеют, так как субъект управления здесь не выступает в качестве носителя юридически-властных полномочий. Поэтому, на наш взгляд, подобные соглашения -- скорее гражданско-правовые сделки, а не административные договоры.

1.2 Признаки административного договора

правовой административный договор

Признаки административного договора во многом совпадают с признаками публично-правового договора. Это и обязательное наличие в качестве одной из сторон органа государственной власти, и наличие публичного интереса («государственной нужды», «федеральной нужды», «национальных интересов Российской Федерации», «интересов общества» и т.д.). Однако, конкретизируя эти положения, следует отметить, что «предмет административных договоров всегда составляют социальные проблемы, так или иначе связанные с деятельностью администрации»

Признаки административного договора:

* является разновидностью правового договора;

* основывается на нормах административного права;

* его правовая база содержится в Конституции и действующем законодательстве;

* заключается между двумя и большим числом субъектов;

* одним из его участников выступает орган государственного управления либо его законный представитель;

* является результатом взаимного согласования мнений его участников;

* рассчитан на определенный срок действия;

* заключается в соответствии с установленной процедурой;

* не допускается в одностороннем порядке отказ от исполнения договорных обязательств одним из его участников;

* несоблюдение его условий влечет наступление негативных юридических последствий;

* целью является реализация публично-правовых интересов его участников;

* обеспечивается при помощи системы правовых средств.

По предметному критерию среди административных договоров выделяют: договор о компетенции (разграничении полномочий и предметов ведения), договор обеспечения государственных нужд (государственный заказ), договоры по управлению объектами государственной собственности, контракты (трудовые соглашения) с государственными служащими, финансовые и налоговые соглашения, договоры о совместной деятельности и сотрудничестве, договоры об оказании некоторых услуг государственных органов и органов местного самоуправления частным лицам (коммунальных услуг, по благоустройству, по обеспечению занятости населения), инвестиционные соглашения, договоры о сотрудничестве (об обмене информацией, о совместной деятельности и т. д.).

Исходя из юридических свойств можно назвать правоустановитель-ные (формируются новые правовые, в том числе административно-правовые, нормы), правоприменительные (разрешают индивидуально-конкретные дела в сфере государственного управления) договоры.

По характеру взаимоотношений субъектов бывают договоры между субъектами, не обладающими контрольными, надзорными или иными полномочиями по отношению друг к другу, и договоры, в которых один из субъектов обладает какими-либо специальными полномочиями в отношении контрагента.

По целенаправленности административные договоры делятся на договоры, регулирующие действия субъектов, подчиненных сторонам соглашения; договоры, регулирующие согласованные управленческие действия самих контрагентов; договоры «смешанного» типа.

В зависимости от круга субъектов договоры могут заключаться между субъектами управленческой деятельности, между субъектами исполнительной власти и иными государственными (муниципальными) органами, между государственными и негосударственными организациями, между государственными (муниципальными) органами и их служащими, между субъектами управления и гражданами.

В зависимости от числа субъектов существуют двусторонние и многосторонние договоры.

К неправовым формам государственного управления относятся организационные действия и материально-технические операции.

Организационные действия - совокупность действий, выполняемых субъектами государственного управления по организационному обеспечению собственной деятельности.

К ним относят проведение совещаний, семинаров, круглых столов, распространение передового опыта, разработку прогнозов, программ, организацию взаимодействия, координацию действий, инструктирование, проведение проверок, контроль за деятельностью, исполнение, инспектирование объектов и др.

Материально-технические операции - разновидность внешнего проявления управленческой деятельности, не влекущей юридических последствий, направленная на обеспечение реализации правовых форм и организационных действий в сфере управления.

Выделяют такие виды материально-технических операций, как регистрация (учет) документов, статистический учет, оформление документов, разработка документов, обработка информации, стенографирование, ведение делопроизводства, составление справок и отчетов и др.

2. Проблемы и перспективы развития законодательства об административном договоре

2.1 Проблемы административного договора

Актуализация проблемы административного договора на фоне осуществляемых ныне преобразований обусловлена возрастанием роли публичного права в регулировании общественных отношений, а также развитием договорных начал в публично-правовых отношениях. Публично-правовые установления направляются сегодня не только на традиционное укрепление дисциплины и повышение ответственности в сфере исполнительной власти, но и на создание правовых механизмов для решения управленческих задач, реализуемых путем применения договорных инструментов как на уровне государственной администрации, так и на уровне органов местного самоуправления как известно, в сфере частного права договор является традиционным средством регулирования отношений между субъектами (например, гражданско-правовой договор), причем эти отношения, как правило, регламентируются нормами гражданского права.

Проблема административного договора в настоящее время является весьма актуальной, поскольку, во-первых, развитие управленческих отношений диктует необходимость их регулирования с помощью диспозитивных форм и методов, к которым следует отнести и договор, во-вторых, проблемы административного договора являются неоднозначными и нерешенными в административно-правовой науке и, наконец, в-третьих, отсутствует правовая основа, которая регулировала бы порядок рассмотрения споров, вытекающих из административно-договорных отношений.

Разрешение возникающих конфликтов в ходе исполнения административных договоров является необходимым условием для соблюдения баланса интересов сторон заключенного административного договора.

Одним из основных признаков договора с общетеоретической точки зрения является взаимная ответственность сторон за невыполнение или не надлежащее выполнение принятых на себя обязательств, а также наличие законодательного установления основных принципиальных и обязательных требований при заключении договора.

Разногласия, возникающие у сторон административного договора на различных стадиях договорного процесса, приобретают статус администра­тивно-правовых споров. Однако природа данных споров, а также порядок их разрешения являются открытыми вопросами, которые необходимо решить уже в ближайшее время. Сторонам уже заключенных административных договоров зачастую при возникновении конфликтных ситуаций, связанных с реализацией таких договоров, приходится отказываться от исполнения принятых на себя обязательств в связи с отсутствием реально действующего меха­низма разрешения спорных ситуаций. В связи с этим цели заключения адми­нистративных договоров не всегда достигаются.

Дела по рассмотрению споров, вытекающих из административных договоров, необходимо рассматривать, по нашему мнению, в качестве самостоятельной разновидности дел в рамках административного судопроизводства.

В качестве аргументов в пользу обоснования данной позиции приведем следующие.

Административный договор необходимо рассматривать как форму управленческой деятельности, как разновидность административного акта, а также как правоотношение. При этом единое мнение в российской и за­ рубежной административно-правовой доктрине об административном договоре как форме управленческой деятельности и разновидности администра­тивного акта дает основание для аналогии применения механизмов административной юстиции в целях разрешения дел из административных договоров .

Следует признать, что споры из административных договоров возможно рассматривать посредством искового судопроизводства. Но не гражданского, а административного судопроизводства, поскольку спор из административного договора представляет собой публично-правовое требование одной из сторон о защите публичного права.

Современные проблемы рассмотрения споров, вытекающих из административных договоров, требуют установления баланса между частной автономией и публичными интересами, что составляет сердцевину дискуссии относительно отнесения данной категории споров к самостоятельной разновидности в рамках административного судопроизводства.

Публично-правовые отношения являются выражением публичного общественного интереса. Властные полномочия органа государственной власти, местного самоуправления, их должностного лица свидетельствуют о неравенстве сторон в правоотношении и о возможности принудительного

осуществления публичных прав в досудебном порядке. Обязанность субъекта публичного управления использовать свои властные полномочия только для достижения целей, поставленных законом, и только в рамках закона отражает принцип императивности - основной принцип отраслей публичного права. В связи с этим правовые средства защиты публичного право отношения являются в первую очередь средствами надзора и контроля за законностью деятельности органов государственной власти .

Таким образом, следуя логике законодателя основной причиной отнесения споров из административных договоров к рассмотрению в порядке административного судопроизводства является то, что административно-договорное отношение по своей природе относится к публично-правовому отношению.

В целом спором из административного договора следует признать особой разновидностью административного правоотношения, которое характеризуется наличием противоречий сторон, вызванных неисполнением или не надлежащим исполнением соответствующего административного договора.

Несомненно, что дела из административных договоров являются публично-правовыми, административными, а потому есть реальная возможность урегулировать их подведомственность уже на стадии создания административных судов путем выделения целой главы в КАС, регулирующей особенности производства по такого рода делам.

При этом отнесение таких споров к компетенции административных судов может стать дополнительным аргументом для скорейшего принятия соответствующего материального акта об административных договорах.

Представляется, что споры по делам, вытекающим из административ­ных договоров, возможно в рамках административного судопроизводства решать путем заключения мирового соглашения.

Однако Верховный Суд Российской Федерации в Постановлении от 10 февраля 2009 года № 2 указывает, что по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих суд не вправе утвердить мировое соглашение между заявителем и заинтересованным лицом, поскольку в этом случае судом проверяется за­конность оспариваемых решений, совершенных действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих и на решение этого вопроса не могут повлиять те или иные договоренности между заявителем и заинтересованным лицом.

Однако в противовес точки зрения Верховного Суда Российской Федерации в юридической литературе высказывается мнение, что хотя по многим публичным делам (приводится пример по делам об административных правонарушениях) заключение соглашений невозможно в принципе, по отдельным делам такая возможность существует (приводится пример налогового соглашения) . К. В. Давыдов также подтверждает, что в принципе административный договор является более гибкой правовой формой управления, нежели административный акт, поэтому по общему правилу мировое соглашение здесь допустимо (ведь и оно само, в данном случае, кстати, будет примером публичного соглашения). Однако необходимо установить общее правило: заключение мирового соглашения недопустимо, если оно противоречит законодательству и/или нарушает права третьих лиц и правопорядка в целом.

На основании изложенного возникает вопрос: можно ли отнести споры из административных договоров к делам об оспаривании решений соответствующих органов в рамках гражданского или арбитражного судопроизводства. Представляется, что нет, поскольку при рассмотрении споров, вытекающих из административных договоров, суд рассматривает не вопросы законности действий или решений тех или иных органов и их должностных лиц, а вопросы, связанные с разногласием по поводу исполнения или неисполнения административно-договорного обязательства.

2.2 Перспективы развития административного договора

Договор, как основание административных правоотношений и сфера научного интереса, возник в мире ещё полтора столетия назад, в России этот интерес проявлялся в 20-х, 60-х, 90-х годах в 20 века. В последние 15 лет и теперь, в современном российском обществе, для него наступает пора наибольшего благоприятствования. Пожалуй, больше всего поводов для рассуждений исследователей о природе таких отношений даёт деятельность органов исполнительной власти. Отношения новой для российской действительности юридической природы возникли в связи с формированием цели организованного общества, расширением направлений и изменением характера деятельности органов государственного управления и способом раскрытия новых правовых форм и перспектив развития административного права.

За это время государство и право переориентировались на новые экономические формы и пути развития общества, обеспечивая свободу и поддержку в их развитии. Многие принимаемые законы и нормативно-правовые акты, имели главным смыслом решение этих задач.

Развитие процессов экономики, несомненно, влияет на содержание правовой базы общества , способной в современных условиях разнообразить методы и формы официального управления посредством привлечения возможностей общественности к взаимовыгодному сотрудничеству с органами исполнительной власти.

Этому способствовал ряд факторов. Начиная с преобразования отношений собственности, отмены планового распределения, стремления привести в порядок систему административных предписаний, и заканчивая договорным регулированием административных отношений, складывающихся по горизонтали, дополняя их далеко еще не исчерпанным арсеналом и гарантиями административного ресурса.

Следует учитывать, что нынешние правовые и общественные изменения являются результатом процесса демократизации общества. Демократия предполагает наличие развитых институтов власти, в которых гражданская позиция способна оказывать непосредственное воздействие на общественные отношения, в том числе, и на процессы управления .

Одним из способов в достижении такого положения и может быть договор, рассматриваемый в качестве средства реализации права или способа координации принимаемых властями решений, предполагая участие в них невластных субъектов.

Отмечая экономические предпосылки растущего интереса к договорам, необходимо заметить, что такая тенденция возникала и ранее в разных экономически развитых регионах. Исторически такой экономический процесс выступал первоосновой для признания договоров в качестве правовой формы управления либо формы закрепления правовой позиции общества. Это доказывает наличие договорной теории государства и права, то есть договор как форма организации общества - это стабильная правовая и теоретическая категория. В современном капиталистическом обществе задачи, решаемые частным правом, заставили власть по-новому оценить возможности договоров. Происходит процесс возвращения к истокам с одним дополнением, для договорного управления общество должно быть свободно в правах и экономически развито. Причины затруднения изучения договорного управления прямо пропорциональны: это слабо развитые экономические отношения, где методология императивного государственного властвования может обходиться без дополнительных (договорных) ресурсов. Но и в таких условиях договорные элементы имеются.

Интерес к теории и практике административных договоров объясняется возможностью эффективного привлечения к обеспечению интересов договаривающихся сторон административного ресурса. Этой экономически нейтральной категории административного права, способствующей эффективному согласованию позиций договаривающихся сторон.

В сфере административной деятельности можно выделить договоры о выполнении органами исполнительной власти, а также их подразделениями властных полномочий, трансформированных в публичные услуги, осуществляемые по требованию заинтересованной стороны.

Заключение

правовой административный договор

Договорная форма управления - сложная, комплексная проблема, находящаяся на стыке управленческой, правовой и экономической наук.

В представленной мной курсовой работе сочетается теоретическое ее рассмотрение и анализ существующего опыта использования договорных форм в государственной и хозяйственной практике различных субъектов административных отношений.

Главным из них, на мой взгляд, является вопрос о том, должен ли административный договор в силу специфики административно-правового метода регулирования характеризоваться неравенством сторон и основываться на отношениях власти-подчинения?

В свете ведущихся до настоящего времени дискуссий среди ученых-правоведов и не разработанности темы, не могу с уверенностью дать отрицательный ответ.

Однако, все же можно сказать убежденно, что сфера договорных отношений (любых, в том числе и административных) должна основываться только на равноправии сторон. Административный договор имеет все основания для практического применения при условии, что стороны будут обладать равными правами в нем.

Как уже, отмечалось в работе, пока что в отечественном правоведении сложилось устойчивое мнение о межотраслевом разграничении юридических средств, в результате чего договор как средство правового регулирования оказался "монополизирован" частными отраслями права, а административный акт - публичными. Это привело к тому, что договор фактически исчез из сферы правового регулирования конституционного, налогового, административного, финансового права и т.д. Научно-методологическое изучение договора как правовой категории замкнулось в рамках ряда отраслевых наук частного права.

Кроме того общая теория права не уделяла договору должного внимания, теоретические проблемы договорного регулирования общественных отношений традиционно относились к числу узкоотраслевых, характерных для гражданского, международного, хозяйственного, трудового права.

Но договор есть не понятие исключительно частного (гражданского) права, а универсальный феномен чисто формального качества, единое понятие общей правовой науки.

В настоящий момент назрела необходимость формирования особого комплексного правого института, условно именуемого "договорным правом", состоящего из двух частей: общей, закрепляющей единые основы и принципы договорного регулирования, и особенной, раскрывающей специфику договоров в отдельных отраслях права.

Видимо, теоретической основой такого правового образования может стать общее учение о договоре, разработанное в рамках общей теории права. Договорное право как некоторый правовой комплекс существует уже сегодня, хотя в самостоятельный правовой институт оно не оформлено. Основу договорного права составляет раздел гражданского права, именуемый обязательственным, а особенную часть - нормы отраслевого законодательства. На мой взгляд, следует присоединиться к мнению Ю.А. Тихомирова, считающему, что "договорное право как комплексный институт всей правовой системы призвано охватывать ныне не только традиционные хозяйственные и трудовые договоры, но и договоры в конституционном, административном праве".

При изучении темы мной сделан вывод о том, что эффективность правового регулирования во многом зависит от того, насколько содержание правового воздействия соответствует потребностям общественных отношений, планам и тенденциям государственного строительства. С учетом этих потребностей меняются роли, объем и соотношение основных составляющих права -- его институтов, отраслей и правовых объединений. Соответственно, видоизменяются и совокупности норм, регулирующих или устанавливающих формы управленческой деятельности.

Современный уровень развития управленческих отношений, а также задачи формирования правового демократического государства, нашедшие отражение в Конституции Российской Федерации, обусловливают необходимость дальнейшего совершенствования института административно-правовых форм управления, а следовательно, уточнения научных представлений о значении и содержании административного договора.

Список использованных источников

1.Конституция Российской Федерации: текст с последними изменениями и дополнениями на 2016 год. - Москва: Эксмо,2016.-32с.- (Законы и кодексы).//ООО «Издательство Эксмо,2016»

2. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"/ СЗРФ от 28 января 2002 г. N 4 ст. 251//Российская газета, 26 января 2002 г. № 2884.

3. Закон РФ от 25.06.1993 N 5242-1 (ред. от 03.04.2017) "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"//Российская газета, федеральный выпуск № 6271.

4. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года №2//Российская газета, федеральный выпуск № 7419.

5.Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. С. 341

6. Коренев А. П., Абудрахманов А. А. Административные договоры: понятие и виды / журнал российского права. 1998. № 7.

7. Кажаева О.В., Правовые основы взаимодействия налоговых органов с другими органами власти в сфере информационного обмена (из сборника "История становления и современное состояние исполнительной власти в России"). - М.: Новая Правовая культура, 2003.

Размещено на Allbest.ru