Концесія як цивільно-правовий механізм збереження об’єктів культурної спадщини в Україні

Олена Анатоліївна Менська

Сьогодні в Україні нерухомі об'єкти культурної спадщини знаходяться не в найкращому стані та потребують нагальних ремонтних, реставраційних робіт. Обмеженість державного фінансування та відсутність інвесторів через недолугу інвестиційну політику держави унеможливлюють їх утримання у належному стані. Незайве нагадати, що ставлення держави та суспільства до збереження таких незамінних об'єктів є показником рівня цивілізованості держави та суспільства.

У багатьох країнах світу для збереження та охорони нерухомих пам'яток культурної спадщини використовується досить дієвий та результативний механізм -- концесія. У міжнародній практиці перевагою застосування концесії щодо об'єктів культурної спадщини є те, що держава не витрачає кошти платників податків на їх утримання та збереження у належному стані, а також для популяризації цих об'єктів, що не могло не пробудити до цього інтерес в українському суспільстві.

Довкола теми концесії об'єктів культурної спадщини гостро точаться дискусії: одні вважають передачу таких об'єктів у концесію чи не єдиним способом для їх збереження; другі -- що ці об'єкти в придатному стані потрібні лише для “викачування” грошей, вважаючи, що концесія -- це не благодійний, а бізнес-проект, метою якого є прибуток; треті вбачають у концесії спосіб прихованої приватизації.

Актуальність цієї статті полягає у виявленні особливостей застосування концесії для збереження та охорони нерухомих пам'яток культурної спадщини в умовах чинного цивільного законодавства України.

Метою статті є висвітлення сутності й значення концесії для збереження нерухомих об'єктів культурної спадщини, вивчення зарубіжного концесійного досвіду щодо збереження об'єктів культурної спадщини з подальшим можливим застосовуванням його в українських реаліях.

З урахуванням поставленої мети завданнями дослідження є аналіз договору концесії як договору, заснованого на передачі комплексу прав щодо нетипового об'єкта цивільного права -- нерухомих об'єктів культурної спадщини; визначення співвідношення договору концесії з іншими видами договорів; з'ясування підстав та порядку встановлення концесії для нерухомих пам'яток культурної спадщини.

Передусім зазначимо, що концесію застосовують тоді, коли у держави недостатньо фінансових, людських, управлінських та інших ресурсів для надання послуг населенню чи збереження найбільш вартісних об'єктів. Концесія як один із способів для надання таких послуг є досить успішним механізмом, що дозволяє в рівній мірі врахувати інтереси держави та потенційного інвестора.

Термінологічне коло культурної спадщини складається з безлічі визначень об'єктів культурної спадщини. У цій статті ми використовуємо поняття, які наводяться у Законі України “Про охорону об'єктів культурної спадщини” (ст. 1).

В Україні інститут концесії існує з 1999 року, саме тоді був прийнятий відповідний закон.

Сторони договору концесії є самостійними, юридично незалежними суб'єктами цивільно-правових відносин, оскільки права та обов'язки сторін засновані на вільному волевиявленні. Договір концесії за своєю правовою природою належить до цивільно- правових договорів. Через те, що у договорі концесії беруть участь дві сторони -- концесієдавець -- уповноважений орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування та концесіонер -- суб'єкт підприємницької діяльності, договір концесії є двостороннім. При цьому на стороні концесіонера можуть виступати декілька осіб (ст. 1 Закону). Кожна зі сторін у результаті укладання договору отримує певні права й несе певні зобов'язання, і в цьому значенні жодна зі сторін договору не має переваги над іншою.

Що ж стосується третіх осіб, то передача концесіонером своїх майнових прав, що випливають з концесійного договору чи об'єктів концесії, повністю або частково третім особам можлива тільки за умови надання на це згоди концесієдавця, якщо інше не встановлено спеціальним законом про концесійну діяльність в окремих сферах господарської діяльності (ст. 4 Закону).

Одним із основних принципів діяльності, пов'язаної з наданням та отриманням концесії, є оплатне використання об'єкта концесії (ст. 2 Закону). Концесійний платіж вноситься концесіонером відповідно до умов концесійного договору незалежно від наслідків господарської діяльності (ч. 1 ст. 12 Закону). У силу цього договір концесії є оплатним.

Тобто, щоб договір концесії вважався дійсним, достатньо дотримання його письмової форми. Таким чином цей договір є консенсуальним.

Договір концесії варто віднести до каузальних договорів. Хоча поняття “кауза” прямо не використовується у національному законодавстві, але щодо такого виду договорів об'єктивно виявляється. Тобто мета укладення цього договору має бути очевидною.

Договір концесії має й інші характерні для нього особливості, що будуть розглянуті нижче при порівняльному аналізі цього договору з іншими інститутами договірного права.

Договір концесії передбачає довгострокове співробітництво між концесієдавцем та концесіонером. Це дає підстави провести порівняння договору концесії з договором про спільну діяльність.

Співробітництво між концесієдавцем та концесіонером полягає у задоволенні громадських потреб за умови взяття концесіонером на себе зобов'язань зі створенню (будівництва) та (або) управління (експлуатації) об'єктом концесії, майнової відповідальності та можливого підприємницького ризику. За договором про спільну діяльність сторони також діють для досягнення спільної мети. Однак характер співробітництва сторін і його значення в цих договорах різні.

Крім цього, грошові чи інші майнові внески учасників договору про спільну діяльність, а також майно, створене чи придбане в результаті 'їхньої спільної діяльності, є їх власністю. У договорі концесії, навпаки, передача об'єктів у концесію не зумовлює перехід права власності на цей об'єкт до концесіонера та не припиняє права державної чи комунальної власності на ці об'єкти (ст. 20 Закону). Таким чином, із цим договором не слід ототожнювати договір концесії. Більш того, не можна говорити і про те, що договір концесії включає елементи договору про спільну діяльність, оскільки має місце лише подібність цих самостійних та різних за правовою природою договорів.

Передача прав користування характерна і для договорів найму (оренди). У зв'язку з цим, необхідно відмежувати договір концесії від договору оренди.

Орендою є засноване на договорі строкове платне користування майном, необхідним орендареві для здійснення підприємницької та іншої діяльності (ст. 2 Закону України “Про оренду державного та комунального майна”) [10]. Предметом договору найму може бути річ, яка визначена індивідуальними ознаками і яка зберігає свій первісний вигляд при неодноразовому використанні (неспоживна річ). Інакше кажучи, якщо згадати норми ст. 1 Закону, об'єкт у концесію надається за умови зобов'язань зі створення (будівництва) та (або) управління (експлуатації) об'єктом концесії, тобто за можливої, а у випадку з пам'ятками культурної спадщини -- й необхідної “реабілітації”, тобто проведення ремонтно-реставраційних робіт (для чого, зрештою, такі об'єкти і передаються у концесію).

За договором оренди також передаються права користування майном (об'єктом) на визначений строк. Але договір концесії передбачає надання права користування на більший строк, ніж договір оренди -- концесійний договір укладається на строк, визначений у договорі, який має бути не менше 10 років та не більше 50 років (ч. 1 ст. 9 Закону).

Термін договору оренди визначається за погодженням сторін, але не може бути меншим, ніж п'ять років, якщо орендар не пропонує ще менший термін (ст. 17 Закону України “Про оренду державного та комунального майна”).

Таким чином, ключовим питанням збереження пам'яток культурної спадщини є комплексне вирішення проблеми 'їх використання. Досвід країн Західної Європи підтверджує, що найбільш дієвим механізмом для їх збереження є використання культурної спадщини як туристичних об'єктів. Оскільки пам'ятки культурної спадщини є “візитівкою” місцевості, в цьому полягає їх основна історична цінність, яку вони створюють для свого регіону. Передача цих об'єктів на певних умовах туристичному бізнесу і перетворення їх на основі реконструкції у комплекси відпочинку туристичного сектору є напрямом, що вимагає значних інвестицій. Окупність таких інвестиційних проектів залежатиме від стану збереження чи зруйнованості споруди, а отже, й обсягу затрачених фінансових зусиль.

У підсумку, розглянувши цивільно-правові особливості договору концесії щодо пам'яток культурної спадщини, можна зробити такі висновки:

Концесія може бути ефективним способом для збереження об'єктів культурної спадщини в Україні, але при цьому варто докласти зусиль, аби з часом цей механізм не став трансформацією для привласнення історико-культурного надбання держави приватним сектором та об'єктом для маніпуляції недобросовісних інвесторів. В умовах існуючих прогалин у законодавстві щодо охорони та збереження об'єктів культурної спадщини суспільству необхідно мати право в потрібний момент втрутитися в хід виконання концесійної угоди, щоб гарантувати існування цих об'єктів для наступних поколінь.

Насамкінець слід зауважити, що висловлені міркування й зауваження не охоплюють усіх проблем, пов'язаних із застосуванням концесійних механізмів щодо об'єктів культурної спадщини, а отже, на наш погляд, потребують подальшого обговорення.

Розглянуто договір концесії щодо нетипового об'єкта цивільного права -- нерухомих об'єктів культурної спадщини. Проведено аналіз співвідношення договору концесії з іншими видами договорів. Визначено підстави та порядок концесії для об'єктів культурної спадщини.