Размещено на http: //www. allbest. ru/

ИЭП КНЦ РАН, г.Апатиты

К вопросу разграничения полномочий в сфере налогово-бюджетных отношений

Барашева Т.И.

Региональные и местные финансы определяют способность органов государственной власти и местного самоуправления удовлетворять потребности населения, а также участвовать в хозяйственном развитии территорий. Возможности региональных властей в формировании денежного фонда определяются уровнем налогово-бюджетных прав, установление которых должно осуществляться в соответствии с принципами федерализма.

В работе выполнен анализ изменений норм бюджетного и налогового законодательства, в ходе которого выявлены ограничения полномочий субъектов налогово-бюджетных отношений при установлении их доходных источников. бюджетный местный самоуправление доходный

Ограничение в правовом регулировании разграничения доходов между уровнями бюджетной системы. Процесс регулирования бюджетными доходами (закрепление налогов за бюджетными уровнями) осуществляется на протяжении всего периода становления российской налоговой системы под непосредственным руководством Федерации в направлении неуклонного сокращения перечня региональных и местных налогов. К 2005г. состав региональных налогов был ограничен тремя налогами, а в муниципальный бюджет стали поступать лишь два местных налога: налог на имущество физических лиц и земельный налог. Установление предельного перечня вводимых на территории региональных и местных налогов существенно снижает уровень налоговой автономии региональных властей и органов местного самоуправления, что не позволяет им в достаточной степени реализовать свой управленческий потенциал, в т.ч. по формированию бюджетных потоков в регионе.

Ограничения полномочий региональных и местных властей по регулированию элементов юридического состава налогов. Налоги выступают не только в качестве источника дохода, они могут стимулировать или, наоборот, тормозить социально-экономические процессы в обществе. Поэтому принципиально важно для органов власти обладать способностью регулировать налоговые отношения с хозяйствующими субъектами, тем самым влиять на формирование налоговой базы территорий.

Налоговый кодекс за федеральным органом власти закрепляет право устанавливать налоги и сборы всех уровней и определять существенные элементы юридического состава налогов. Полномочия субъекта Федерации и органов местного самоуправления в данной сфере определяются правом конкретизировать и уточнять условия взимания налогов исключительно регионального и местного уровня.

Из числа федеральных налогов лишь налог на прибыль подлежит регулированию со стороны региональных властей, но применительно не ко всей налоговой ставке, закрепленной за бюджетом региона, как это практиковалось до принятия НК. Ставка налога может быть изменена лишь в пределах 4%.

В части специальных налоговых режимов оценка положений НК РФ показала перманентное снижение объема полномочий при управлении элементами налогообложения. С момента введения в действие упрощенной системы налогообложения (1996г.) и единого налога на вмененный доход (1998г.) сфера полномочий региональных органов власти распространялась на полный круг элементов налогообложения специальных режимов.

В части упрощенной системы налогообложения (УСНО) на начальном этапе ее реализации отзывы предпринимателей о действии режима носили негативный характер. Отсутствие опыта в законотворческой деятельности явилось причиной введения в большинстве субъектов РФ полной копии федерального закона, который не учитывал местных условий хозяйствования; в отдельных регионах осуществлялось введение в действие закона, структура которого включала экономически неэффективные элементы. Принятые нормы не стимулировали малые предприятия к переходу на УСНО и способствовали ужесточению налогового климата в регионах, что особо неблагоприятно отразилось на деятельности низкодоходных предприятий. Причины неудачных попыток реализации закона обусловлены низкой результативностью налогового механизма, представленного федеральной властью к исполнению, отсутствием официального комментария и подробного методического сопровождения закона.

Вместе с тем в отдельных регионах имели место и положительные отзывы от применения УСНО. Наибольший эффект был обеспечен за счет установления в субъектах РФ дифференцированной ставки единого налога в зависимости от видов деятельности, выбора приоритетных отраслей для данного региона.

В итоге там, где введение налогового механизма сопровождалось предварительными расчетами и оценкой последствий, упрощенная система прижилась, в других регионах, где были приняты за основу исключительно федеральные налоговые нормы без учета региональных особенностей, данная система была признана неэффективной.

Такой же сложный путь адаптации был «пройден» вмененным налогом. Теснейшее взаимодействие законодательных и предпринимательских структур в ходе подготовки Закона позволило реализовать в отдельных регионах более действенный налоговый механизм и обеспечить переход на вмененный режим значительного числа субъектов малого предпринимательства.

Несмотря на достижение в ряде регионов положительных эффектов от применения специальных налоговых режимов, в 2003г. принятием 26 главы НК РФ был принципиально изменен подход к налогообложению в данной сфере и ограничены полномочия регионов по регулированию элементов налогообложения специальных режимов. Принятые меры существенно снизили возможности законодательных органов регулировать экономические процессы в границах своих территорий.

Положительным фактом последующих преобразований стало передача от региональных представительным органам муниципальных образований инструментов налогового регулирования вмененного налога (уточнение видов предпринимательской деятельности и установление корректирующего коэффициента), которые сохранились в ведении территориальных властей на момент вступления в действие положений гл. 26 НК.

В дальнейшем причиной некоторого расширения прав по регулированию деятельности субъектов малого предпринимательства на основе изменения ставки налога по упрощенной системе в пределах 10% стало обострение финансово-экономического кризиса в 2008г.

Другим примером ограничения прав можно назвать передачу налоговым органам принятие решения об изменении срока уплаты налогов регионального и местного уровня, которые лишь согласовывают свои действия с финансовыми органами субъекта РФ и муниципальных образований.

На сегодняшний день действующие нормы налогового законодательства приводят к отстранению регионов и муниципальных образований от участия в формировании налоговых отношений в границах своих территорий за счет ограничения полномочий региональных и местных властей в регулировании элементов юридического состава налогов. Усиление влияния центральной власти ведет к созданию крайне централизованной системы, в которой региональные и местные власти практически лишены стимулов к созданию полноценной налоговой базы, позволяющей обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие территорий.

Ограничение по регулированию долевого распределения налоговых поступлений. Недостаточная налоговая автономия местных бюджетов требует осуществления дополнительного бюджетного выравнивания, которое возможно в двух основных формах: в форме межбюджетных трансфертов и в форме изменения долей от сборов налогов.

Применение механизма расщепляемых налогов обеспечивает решение задач децентрализации налоговых доходов, но влечет практически те же негативные последствия, как и в случае использования трансфертов (не стимулируют власти к «зарабатыванию» и эффективному расходованию средств). Вместе с тем, при поступлении регулирующих налогов региональные органы власти хоть и не компетентны в вопросах регулирования налоговой базы и ставки, но, тем не менее, способны в большей мере, чем в отношении трансфертов прилагать усилия по развитию налоговой базы и сбору налогов, что в итоге приводит к усилению конкуренции между территориями за результаты деятельности и качество управления общественными финансами.

Реализация данного механизма и изменение пропорции их распределения до 2005г. выполнялась федеральными органами власти практически в одностороннем порядке на основе установления норм на очередной финансовый год и не только применительно к федеральным, но и к региональным налогам. С 2005г. закрепление нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований выполняется БК на постоянной основе.

Регионы также используют предоставленное им право по реализации механизма расщепляемых налогов, который активно реализуется в направлении усиления значимости налоговой составляющей в бюджетах муниципальных образований и ослабления роли трансфертного механизма, снижая иждивенческие настроения на местах. При этом ограниченный перечень закрепленных налогов за региональным бюджетом не позволяет обеспечить высокий уровень доходных источников местных бюджетов и свидетельствует о высокой централизации управления налоговыми доходами в стране.

Ограничение полномочий при реализации трансфертного механизма. Управление процессом выравнивания бюджетной обеспеченности, осуществляемое на основе использования трансфертного подхода, на уровне «федерация - регион» полностью подконтрольно центральным органам. Принципы, положенные в основу системы межбюджетного регулирования на уровне «регион-муниципалитет», аналогичны федеральным, за исключением механизма финансовой поддержки поселений. То есть полномочия областных органов власти сводятся к законодательному закреплению уже действующих норм и правил.

Проблемным в данной ситуации является то, что объем трансфертов в структуре как консолидированных бюджетов субъектов РФ, так и бюджетов муниципальных образований ежегодно возрастает. Значительно увеличена доля целевых поступлений, что свидетельствует о реализации через муниципальные образования государственной бюджетной политики. Рост субсидий в муниципальных бюджетах указывает на свободу действий со стороны субъектов РФ по выбору финансирования в приоритетных не для муниципалитетов, а для региона направлениях.

В целом можно заключить, что федеральный уровень власти сохраняет свое положение как центр принятия принципиальных решений в вопросах разграничения налогово-бюджетных полномочий. Федеральные законодательные инициативы излишне ограничивают свободу действий региональных и местных властей, лишая их необходимой финансовой базы и, оставляя без стимулов ее наращивания.

Размещено на Allbest.ru