Специфика института президентства в структуре институтов законодательной власти. Количественные оценки институциональных изменений

Размещено на http://allbest.ru

Институт Экономики РАН

Специфика института президентства в структуре институтов законодательной власти. Количественные оценки институциональных изменений

Толмачёва Ирина Васильевна

г. Москва

Введение

В предлагаемом тексте рассматриваются особенности института президентства в сравнении с другими институтами законодательной власти России. Результаты, представленные ниже, являются авторской интерпретацией части количественных данных, полученных в результате совместной работы исследовательского коллектива под руководством доктора социологических наук С.Г. Кирдиной. С.Г.Кирдина, А.А.Рубинштейн, И.В.Толмачёва, База данных LAWSTREAM.RU: количественные оценки институциональных изменений», - М.; Институт экономики РАН, 2009. В качестве исходного материала выступили все федеральные законы и поправки к ним, принятые с 1994 года (дата создания Госдумы) по настоящее время.

В нашем случае количественные данные, описывающие институциональные изменения, выражены в числе федеральных законов и поправок к ним разных сфер регулирования, инициаторов законодательной инициативы, скорости принятия законов. Далее в тексте будут акцентированы данные, касающиеся деятельности института президентства, как актора законодательной инициативы, и одного из ведущих инструментов институциональных изменений.

Параметры, с помощью которых описываются институты:

1) Количество принятых законов в период с 1994 по 2008 гг.;

2) Структура законов, принятых по инициативе президента.

3) Доля новых законов института президентства

4) Сроки принятия законов, инициированных президентом

Количество принятых законов в период с 1994 по 2008 гг.

Исследование показало, что по числу внесения в парламент ФЗ ведущими акторами законодательной инициативы являются представители института президентства, парламента, правительства. Суды и региональные законодательные органы здесь не рассматриваются ввиду их незначительного участия в процессе работы законодательной власти в сравнении с вышеупомянутыми институтами.

Таким образом, президент, парламент и правительство на протяжении существования современной Государственной Думы берут на себя руководящую роль в формировании институциональных изменений. На рис.1 показано распределение принятых федеральных законов по инициаторам внесения в динамике за период с 1994 по 2008 гг.

Рис. 1. Распределение принятых федеральных законов по инициаторам внесения, целые числа, 1994 - 2008 гг.

Законодательные инициативы президента, одобренные парламентом, по сравнению с законами депутатов и правительства, в меньшинстве, но 2008 году максимальный показатель за весь период - 42 закона в год. Больше всего законов стабильно принимается по инициативе представителей правительства и депутатского корпуса. Количество депутатских законов непостоянно, но всегда выше президентских, и в 2007 - 2008 гг. достигает своего максимума - 139-126 законов в год соответственно. Число правительственных законов также колеблется, и в 2008 году максимально - 124 закона. Количество законов (рис. 2), внесенных президентом, демонстрирует следующие особенности.

Во-первых, законы президента Б.Н.Ельцина поднимаются с нулевой отметки в 1996 году (в то время доминировали президентские указы), и достигают своего максимума в 1997 году - 25 законов.

Во-вторых, в 2001 году - первый год правления В.В.Путина - возрастают в два раза - 40 законов в год. В-третьих, В 2008 году - последний год правления В.В.Путина - максимум за все время существования института президентства в России - 42 закона.

Рис. 2. Распределение принятых федеральных законов по инициативе президента

Структура законов, принятых по инициативе президента

Исследователями все законы группировались по сферам регулирования: экономика и финансы, политика и идеология, кодексы, иные (относятся к внешнеполитической деятельности и социальным группам). На рис.3 показана структура президентских законов в процентах.

Рис. 3. Структура законов (инициатор внесения - президент, %, по дате внесения)

В ней доминируют законы, регулирующие внешнеполитическую деятельность и социальные группы. Далее максимальны законы, регулирующие сферу политики и государственного устройства - около 22% от общего числа законов президента. Область экономики и финансов - меньший процент президентских инициатив, так как такие законы в большей части принимаются по инициативе правительства.

Если посмотреть на структуру президентских законов в целых числах, выяснится, что: во-первых, каждый год президент не вносит более 7 законов, регулирующих политическую сферу; во-вторых, пики приходятся на 2000 и 2008 гг. (последние годы правления Б.Н. Ельцина и В.В. Путина); в-третьих, за все время президентского срока В.В. Путина политические законы ежегодно принимались равномерно.

Доля новых законов института президентства

Известно, что на рассмотрение в парламент вносятся как новые федеральные законы, так и поправки к ранее принятым федеральным законам. При этом поправка может полностью изменить содержание закона или внести лишь небольшую корректуру. Тем не менее, пока опираясь лишь на количественные характеристики законотворчества, мы разделили все принятые законы на новые законы и поправки. Критерием служила формулировка названия закона. Другими словами, почти все законы, которые вносит президент - это новые законы. Меньше всего новых законов вносят депутаты. Они занимаются преимущественно поправками к уже существующим законам. Правительство вносит достаточно большое количество законов. Доля новых президентских законов в общем числе принятых законов и поправок по годам показана на рис.4.

Рис. 4. Доля новых президентских законов в общем числе принятых законов и поправок (инициатор внесения - президент, %, 1994-2008, по дате внесения)

Результаты позволяют сделать следующие выводы: во-первых, количество внесения новых законов президентом сохраняется на одном уровне; во-вторых, в 1994 и 1995 гг. все принятые законы были новыми; в-третьих, начиная с 1996 года наблюдается снижение принятия новых законов президентом (так продолжается до 2005 года - минимальное число новых законов).

Сроки принятия законов, инициированных президентом

Процедура, результатом которой является появление нового федерального закона, многоступенчата. Каждый этап прохождения законопроекта через нижнюю и верхнюю палаты Федерального собрания регламентирован, но, несмотря на это, сроки «жизни» для каждого закона в коридорах и кабинетах законодательной власти различны. Эмпирические данные показали, что срок принятия законопроекта во многом зависит от субъекта законодательной инициативы. Так, к примеру, рис. 5 показывает в динамике сроки принятия законопроектов в днях.

Рис.5. Сроки прохождения от внесения в ГД до принятия в ГД (по дате внесения), дней

В 1998 году законы президента принимались самое долгое время. С тех пор скорость только увеличивалась. В настоящее время законы президента принимаются в первую очередь и очень быстро. Правительственные законы дольше всего принимались в 1997 году. Далее скорость принятия законов также увеличивалась. федеральный закон парламент президент

Скорость принятия законов депутатов также увеличивается, т.е. законы принимаются быстрее. Стоит отметить, что в целом «длина очереди» принятия закона в Государственной Думе уверенно уменьшалась, и в 2008 году достигла своего минимума. Это показано на рис.6.

Рис. 6. «Длина очереди» принятия закона в Государственной Думе, дней

Законы и поправки все быстрее и быстрее вносятся, обсуждаются, принимаются, утверждаются и подписываются. Интересующие нас президентские законы демонстрируют стабильное снижение средних сроков прохождения от внесения в Госдуму до принятия Госдуме в третьем чтении (рис.7). С 1999 года срок уменьшается, и достигает своего минимума к 2008 году: 1994 год - 1866 дней, 1995 - 696 дней, 1999 год - 302 дня, 2007 год - 90 дней, 2008 год - 62 дня.

Рис.7. Средний срок прохождения закона от внесения в ГД до принятия ГД (инициатор - президент, по году внесения в ГД), дней

Основные выводы

1) Институт президентства четко вписан в структуру законодательной власти России, что выражается во взаимозависимости динамики и особенностей принятия федеральных законов и поправок к ним по инициативе акторов различных институтов.

2) Специфика института президентства заключается в том, что сроки принятия законов президента ниже, чем других акторов законодательной инициативы; большее число новых законов принимается по инициативе президента; большая часть из них регулирует политическую сферу.

3) Выявлена зависимость интенсивности действия института президентства от внутренних и внешних факторов. Внутренними факторами являются этапы деятельности президента. Внешними факторами - новый созыв Государственной Думы, экономический и финансовый кризис, и другие.

Размещено на Allbest.ru