Социальное государство и федерализм в европейских государствах: развитие во второй половине XX и в начале XXI века

Размещено на http://www.allbest.ru/

Социальное государство и федерализм в европейских государствах: развитие во второй половине XX и в начале XXI века

Тоганова Н.В.

м.н.с. Центра европейских исследований ИМЭМО РАН г. Москва

В докладе будет рассмотрено развитие социального государства и федерализма в европейских государствах на примере Германии и Швейцарии. Федеративное устройство подразумевает наличие различий и допускает принятие собственных решений на уровне субъектов. Социальное государство наоборот имеет целью полную унификацию и создание единообразных условий. Ключевой составляющей идеи социального государства является идея справедливости и равенства.

Различия в уровне социальных расходов, самостоятельности субъектов, задолженности регионального и федерального уровня, рассматриваемых мной стран во многом связаны с историей взаимодействия федерации и субъектов В силу того, что я не даю обзора литературы, я дам списком работы, которые так или иначе связанны с рассматриваемым мной вопросом: Lehmbruch G. Bundesstaatsreform als Sozialtechnologie? Pfadabhдngigkeit und Verдnderungsspielrдume im deutschen Fцderalismus // Jahrbuch des Fцderalismus 2000: Fцderalismus, Subsidiaritдt und Regionen in Europa / Hrsg. Europдisches Zentrum fьr Fцderalismus-Forschung Tьbingen. - Baden-Baden, 2000. S.71-93.; Manow P. Federalism and the Welfare State: The German Case / Max-Planck-Institut fьr Gesellschaftsforschung 3rd draft. (http://www.uni-konstanz.de/manow/download/Federalism%20beitrag%20manow%20last%20revisions.pdf).; Marget U. Fцderalismusdiskussion in Deutschland // Aus Politik und Zeitgeschichte. 2006. №29-30.; Oates W.E. An Essay on Fiscal Federalism // Journal of Economic Literature. 1999. Vol. 37. P.1120-1149.; Reutter W. Regieren nach der Fцderalismusreform // Aus Politik und Zeitgeschichte. 2006. №50. S.12-17.; Risse H. Deutsche Fцderalismusreform in der Sackgasse? Bericht ьber die Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung // 1re Confйrence nationale sur le fйdйralisme: le fйdйralisme coopйratif face а de nouveaux dйfis, Edited by Bernhard Waldmann. - Institut du Fйdйralisme, Fribourg Suisse / Helbing & Lichtenhahn Bвle, 2005. S.263-292.; Rodden J. Soft Budget Constraints and German Federalism // Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints / Ed. Rodden A., Gunnar S. - MIT Press, 2003.; Rodden J. The Dilemma of Fiscal Federalism: Grants and Fiscal Performance around the World // American Journal of Political Science. 2002. №3. P.670-687.; Schaltegger Chr.A., Kuettel D. Exit, Voice, and Mimicking Behavior: Evidence from Swiss Cantons // Public Choice. 2002. Vol.113. P.1-23.; Scharpf F. No Exit from the Joint Decision Trap? Can German Federalism Reform Itself? // EUI Working Paper PSCAS 2005. №24. (http://www.iue.it/RSCAS/WP-Texts/05_24.pdf). Развитие германского и швейцарского федерализма рассматривается российскими учеными, но это скорее обзорные работы: Баранова К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. - М.:Изд-во «Дело и Сревис», 2000.; Васильев В.И. Некоторые аспекты современной дискуссии о германском федерализме // Полис. 2000. №1. С.161-168.; Германия. Вызовы XXI. / Под.ред. В.Б.Белова. - М.:Весь мир, 2009. С.417-481.; Государства Альпийского региона и страны Бенилюкс в меняющейся Европе / Под.ред.В.Я.Швейцера. - М.:Весь мир, 2009. С.126-143.; Кошечкин Е. ФРГ: взаимодействие федерации и земель // Проблемы теории и практики управления. 2001. № 2. С.91-103.; Опыт европейского федерализма. История и современность. - М., ИВИ РАН, 2002.; Павлов Н. Германский федерализм: опыт реформирования // ИМЭМО. 2007. № 10. С. 53-63..социальный государство федерализм европейский

Центр и субъекты. Особенности взаимодействия

Зарождение социального государства в Германии в конце XIX века связанно с борьбой за влияние между субъектами и федеральным центром. Система социального страхования была использована центром в качестве оправдания собственного существования. Введение системы социального страхования помогло завоевать центру популярность в широких слоях населения, и, что немаловажно, стало новым источником дохода. В Швейцарии, образовавшейся как конфедерация, противостояние между центром и субъектами хотя и было, но не носило такого жесткого характера. В итоге, в Швейцарии центральная власть получила право взимать собственные налоги, а в Германии земли не допустить введения значимых федеральных налогов и предоставляли федеральному центру долю от собственных налогов.

Расстановка сил между федеральным центром и земельным уровнем в Германии в 20-ые гг. XX века изменилась. Земельный уровень был ослаблен военными расходами и стал зависимым от федерального центра. С приходом национал-социалистов к власти (1933 г. Создание унитарного государства проходило в несколько этапов: в апреле 1933 г. был принят закон об «Унификации земель с рейхом», а в сентябре 1935 г. было упразднено гражданство земель (Закон «О гражданстве рейха»).) Германия стала унитарным государством и оставалась таковой до 1945 г.

После Второй Мировой войны в Германии произошел возврат к федерализму. Однако из-за сильных процентристских и проунитарных настроений конституция ФРГ (Основной закон) предполагала сильную взаимозависимость и необходимость тесного взаимодействия федерации и земельного уровня. Основной закон не предполагал четкого деления целого ряда компетенций между центром и землями. Они находились в совместном ведении обоих уровней. Это привело к распространению так называемого рамочного законодательства: на федеральном уровне принимался рамочный закон, а земли в своем законодательстве учитывали заданное федерацией направление и лишь заполняли лакуны. В ответ земли получили возможность через Бундесрат влиять на выработку политики федерального центра. В итоге, в начале XXI века порядка 60% всех федеральных законов требовали одобрения Бундесрата. Сложившуюся ситуацию Фриц Шарпф охарактеризовал как «joint decision trap» («тупик общих решений») Scharpf F. Op.cit..

В Швейцарии взаимовлияние обоих уровней значительно ниже. Процесс унификации проходил не (только) путем продавливания федеральным центром своего видения, а путем согласования между кантонами проводимой политики (порой федеральный центр также участвует) Например, Schweizerische Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren (EDK), Schweizerische Universitдtskonferenz (SUK), Gesundheitsdirektorenkonferenz и др..

График 1. Германии. Налоговые сборы (% от ВВП).

Источник: Сайт OECD.Stat.Extracts. (http://stats.oecd.org/).

Кроме того, в послевоенной Германии была сохранена практика деления поступлений основных налогов между федерацией и землями. Эти налоги составляют около 60% всех налоговых поступлений. Ставки этих налогов не варьируются от земли к земле. Налоги, по которым земли могут самостоятельно устанавливать ставку, составляют менее 5% всех налоговых поступлений. В Швейцарии же центр и кантоны имеют собственные налоги, ставку по которым они регулируют самостоятельно. Это означает, что приведенные ниже графики 1 и 2 лишь отчасти иллюстрируют реальное положение дел: средства получаемые землями Германии могут быть рассмотрены как трансферты со стороны федерации.

В начале XXI века в Германии была предпринята попытка реформировать систему федерализма, также и в Швейцарии были осуществлены реформы. Значимых изменений, однако, не произошло.

График 2. Швейцария. Налоговые соборы (% от ВВП).

Источник: Сайт OECD.Stat.Extracts. (http://stats.oecd.org/).

С момента образования ФРГ происходило перераспределение полномочий в пользу федерального центра. Этот процесс осуществлялся во многом за счет закрепленного в ст. 72 Основного закона положения о необходимости «создании равных жизненных условий» («Herstellung gleichwertiger Lebensverhдltnisse» Здесь и далее Основной закон в редакции 29.07.2009 г. цитируется по http://bundesrecht.juris.de/gg/index.html .). В Основном законе также закреплено, что финансовые различия между землями должны быть «соразмерно» выровнены («angemessen» ст. 107 Основного закона). Система федерализма в Швейцарии также предполагает выравнивание экономических диспаритетов между регионами. Однако в Германии уровень выравнивания доходит почти до 100% от среднегерманского, тогда как в Швейцарии - 85% Система финансового выравнивания в обеих странах состоит из нескольких компонентов, но тут я учитываю не все. Не редки случаи, когда выравнивание де факто осуществляется в более полном объеме. В Германии в расчете на душу населения после перераспределения отстающие земли порой могли похвастаться большим объемом средств, чем земли доноры..

Социальное государство. Взаимодействие центра и субъектов

Социальное государство в узком смысле (то есть только система социального страхования) согласно теоретическим разработкам фискального федерализма должно относится к компетенции федерального уровня.

В Германии социальное страхование регулируется федеральным законодательством; в Швейцарии социальное страхование за исключением социальных пособий также находится в компетенции федерации (медстрахование, пенсионное страхование и т.д.). В обеих странах региональный уровень ответственен за образование, медицинское обеспечение и ряд других вопросов, которые можно включить в понятие социального государства в широком смысле слова.

Государственная задолженность как следствие федеративной системы

В Германии на протяжении последних шести десятков лет наблюдается стремительный рост социальных расходов Я опускаю механизм сдерживания дальнейшего роста государственной задолженности в Швейцарии (принят 2001 г.) и в Германии (принят 2009 г.). Механизм в обеих странах одинаково называется - «Schuldenbremse», - но в реализации наблюдаются значительные различия в его реализации.. В Швейцарии социальные расходы, хотя и выросли, но все еще остаются одними из самых низких в ОЭСР (см. График 3). В Германии и Швейцарии наблюдается примерно одинаковый уровень государственной задолженности в расчете на душу населения (сумма регионального и федерального уровня) На 2008 г. в пересчете на евро в Швейцарии задолженность чуть выше: 18 479 евро в Германии и 19 192 евро в Швейцарии (подсчеты на основании данных Федерального статистического ведомства Германии (http://www.destatis.de/) и Федерального статистического ведомства Швейцарии (http://www.bfs.admin.ch/), по обменному курсу на 22.11.2009)., но по отношению к ВВП в Швейцарии государственная задолженность значительно ниже, чем в Германии: в Швейцарии в 2008 г. чуть более 41%, в Германии 65% ВВП.

График 3. Социальные расходы (% ВВП).

Источник: Sozialbudget 2007. Tabellenauszug. - Bundesministerium fьr Arbeit und Soziales. Bonn. Mai. 2008. (http://www.bmas.de/portal/26870/sozialbudget__2007.html); Сайт Федерального статистического ведомства Швейцарии (http://www.bfs.admin.ch/).

Между двумя странами наблюдаются значительные различия уровня задолженности федерации, субъектов и коммунального уровня: в Швейцарии сумма задолженности кантонов и коммун соразмерна задолженности центра, в то время как в Германии две трети долга приходится на федеральный уровень.

Рост социальных расходов в Германии является опосредованным следствием описанной выше системы распределения полномочий между федерацией и землями. Главными причинами являются: партийная система и система принятия решений на федеральном уровне, которые наслаиваются на систему распределения полномочий и бюджетный федерализм. Значительно упрощая можно сказать, что стирание различий между финансовым положением земель в результате финансового выравнивания, отсутствие различий в социальных услугах от земли к земле привели к тому, что выборы в Ландтаги стали «референдумами» по политике федерального центра Например, Герхард Шредер был избран канцлером в 1998 г., несмотря на то, что долгое время он был премьер-министром земли Нижняя Саксония, чьи финансы оставляют желать лучшего. Задолженность земли на 2004 г. составляла 188% от ее годового дохода..

Перспективы и тенденции развития швейцарского и германского федерализма

В Швейцарии наблюдается усиление кооперативной составляющей, но не между федерацией и кантонами, а между кантонами. Эта тенденция продолжится. Социальная политика государства (в широком смысле слова) будет, таким образом, и далее унифицирована. Некоторые начинания, как например, попытка унификации дошкольного и начального образования Так называемый HarmoS-Konkordat (Die interkantonale Vereinbarung ьber die Harmonisierung der obligatorischen Schule). Кантоны могут присоединяться к конкордату с 2007 г. В данный момент 6 кантонов отклонили, 19 присоединились, голосование в одном еще не проходило. кажется непродуктивной и противоречащей принципу субсидиарности. Эта тенденция приведет к выравниванию уровня расходов, что в свою очередь может способствовать большему сближению налоговых ставок между кантонами.

В Германии унификация достигла максимума (в литературе Германию порой обозначают как «унитарную федерацию»). В силу усиления региональных диспаритетов осуществление государственной политики выравнивания на том же уровне, что и прежде, кажется невозможным. Допущение региональных различий может затронуть и основы социального государства. Так, например, ключевой составляющей предложения по реформированию медицинского страхования является де факто дифференциация ставки медстрахования в зависимости от финансового положения земельной кассы.

Таким образом, диспаритеты регионального развития, которые служили оправданием создания социального государства на федеральном уровне, будут в будущем причиной возврата к федеративному подходу. Этот процесс, как иллюстрирует пример предложений по реформе медстрахования в Германии, может и не означать передачи прав субъектам. Для более широкого использования бюджетного федерализма ключевая идея социального государства - равенство - должна претерпеть изменения. Размещено на Allbest.ru