Гражданско-правовые и публично-правовые отношения в проектах государственно-частного партнерства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Гражданско-правовые и публично-правовые отношения в проектах государственно-частного партнерства

предпринимательский партнерство правовой

В обозримом будущем в России можно ожидать существенного увеличения числа проектов государственно-частного партнерства (Public-Private Partnership - PPP). Это относится к сфере транспортной инфраструктуры, к освоению новых и «доработке» действующих месторождений полезных ископаемых, к сооружению, реконструкции и эксплуатации объектов социальной инфраструктуры, сферы ЖКХ, возможно, к другим отраслям и сферам, где мировая практика уже наработала значительный опыт и разнообразные формы взаимодействия государства и частного бизнеса. Весьма актуальны вопросы ГЧП в инновационной сфере, причем не только из-за расширения возможности получения финансовых ресурсов, но также как условие обеспечения высокой эффективности и реальной практической значимости инновационных проектов. Активизация государственно-частного партнерства (ГЧП) возможна также на региональном, а в ряде случаев и на муниципальном уровне. На Юге России, на Урале, в Сибири и на Дальнем Востоке уже имеется опыт разработки крупномасштабных инфраструктурных проектов, требующих партнерства государства и предпринимательских структур. Помимо таких крупных проектов, имеющих общероссийское значение, прорабатываются также проекты региональных и городских масштабов - есть, например, представительный опыт Белгородской области и Республики Калмыкия.

Опыт ГЧП в России свидетельствует, что в принципе в каждом конкретном проекте заинтересованные стороны с большим или меньшим успехом способны договориться о своих правах и обязанностях, т.е. разделить и зафиксировать правомочия, а затем контролировать их соблюдение. Однако когда таких проектов станет много, характер и сфера действия их расширится и усложнится, потребуется квалифицированная методология разграничения и контроля правомочий сторон, опирающаяся не на произвольные договоренности и соглашения, а на определенные, обоснованные критерии и принципы. До сих пор формат соглашений по ГЧП базировался на принципе «больше - меньше», т.е. своеобразного перетягивания каната на поле прав и обязанностей. Наступает время, когда такой формат уже недостаточен, чреват серьезными осложнениями в правовой и финансовой сфере партнерских отношений.

Юридический срез анализа ГЧП свидетельствует о том, что гражданско-правовые отношения не исчерпывают и не могут исчерпывать всего спектра отношений в ГЧП. Они могут регулировать только те отношения, где государство (один из партнеров) выступает как хозяйствующий субъект, как субъект рынка. Тогда отношения сторон в партнерстве действительно могут относительно полно регулироваться нормами Гражданского кодекса. Именно относительно, т.к. государство - не рядовой рыночный субъект, а субъект особого рода. Особенность эта состоит в том, что государство, являясь субъектом рынка, преследует цели, порождаемые общественным интересом, которые не могут быть сведены или ограничены интересами и предпочтениями других участников рынка. При этом принципиально важно, что и обычные рыночные игроки, и государство как субъект рынка действуют по нормам и правилам, создаваемым самим государством. Другая особенность касается используемых ресурсов: государство «играет» на рынке, используя общественные ресурсы, тогда как обычные игроки оперируют своими собственными. Поэтому и в поле гражданско-правовых отношений государство остается, как говорят юристы, сувереном, т.е. представителем интересов всего общества. Ко всему прочему это означает, что государство не только само устанавливает нормы ГЧП, но и может менять эти нормы при необходимости, а также в одностороннем порядке прекращать отношения и проекты ГЧП.

В российском законодательстве есть важный пробел - отсутствие пока норм так называемого публичного права и публично-правовых отношений. А, следовательно нет и норм публичного интереса, публично-правовой собственности, которые не укладываются в нормы гражданского права. В 2009 г. предполагалось начать введение в законодательство норм публичного права, но жесткие условия кризиса отодвинули эту проблему. А между тем государство при всех условиях остается по существу субъектом публично-правовых отношений, сохраняя позиции суверена. Именно поэтому нельзя ставить вопрос об изначальном равноправии государственного и частного партнеров в проектах ГЧП. Такое равноправие гипотетически может наступить только тогда, когда на основе суверенных прав государства в соглашении о ГЧП определены условия и особенности реализации гражданско-правовых отношений. Только после этого в партнерских отношениях государства и бизнеса можно говорить о принципе равенства сторон, нерушимости условий контрактов и ответственности по принятым обязательствам Из этого и вытекает, что государство как суверен является особым субъектом гражданского права. Сохранение властных функций даже в партнерских проектах объясняется тем, что государство участвует в гражданском обороте не в своих специфических интересах, а в целях наиболее эффективного отправления публичной власти.

Публично-правовой аспект анализа позволяет ответить на один из главных методологических вопросов: насколько вообще государство может поступиться частью своего суверенитета в пользу частного бизнеса. Назревшие реформы общественного сектора без этого проведены быть не могут. Насколько это актуально и вместе с тем сложно наглядно показывает развернувшееся во многих странах реформирование естественных монополий. Государство заинтересовано в сокращении привычного естественно монопольного ядра до масштабов только ключевых объектов инфраструктуры, передавая все остальное в руки частных производителей и операторов. Хорошо зарекомендовавшие себя формы ГЧП, такие как концессии и соглашения о разделе продукции, позволяют, не утрачивая суверенного контроля со стороны государства даже в России привлекать немалые частные капиталы в весьма дорогие проекты. Конфигурация признаков публично-правовых и гражданско-правовых отношений в отдельных формах ГЧП могут заметно различаться, сохраняясь по существу. А в таких формах, как концессии и соглашения о разделе продукции, права государства как стороны, действующей от имени всего общества, сужены быть не могут. При этом частному партнеру могут передаваться отдельные правомочия собственника (но не суверенное право в целом).

Само содержание суверенных функций государства, публичной стороны властных отношений также претерпевает определенные изменения. Эти изменения направлены на постепенное сужение публично-правовых функций, публичных интересов и публично-правовых имущественных отношений на основе их более глубокого структурирования. Типичный пример - упоминавшиеся уже реформы естественных монополий, когда на откуп частному бизнесу отдаются функции и правомочия, «отсеянные» в ходе совершенствования структуры самого ядра монополии, остающегося в ведении государства.

Важным вопросом является сам государственный контроль, как реализация суверенного права государства. В современной экономике с ее разнообразием организационных и хозяйственных форм сложилось также разнообразие форм государственного контроля. Опыт свидетельствует, что государство может реализовать свои суверенные права как минимум тремя путями. Во-первых, государство может полностью оставаться собственником того или иного комплекса активов и сотрудничать с частным предпринимателем в рамках партнерского проекта путем заключения стандартного контракта. Стоит отметить, что в ряде стран такое сотрудничество собственно формой ГЧП не считается даже тогда, когда ведется на постоянной основе в течение длительного периода времени. Во-вторых, государство может сохранять в собственности не весь капитал, а лишь его часть, обычно оставаясь доминирующим собственником. При реализации подобных инвестиционных проектов требуется более сложная работа по согласованию интересов государственного и частного партнера в любом совместном проекте. Для этого и необходимо доминирование государства в общем массиве задействованных активов. Наконец, во многих случаях для реализации суверенного права государства вообще нет необходимости сохранять право собственности на задействованные в проектах активы, а достаточно осуществлять сильный корпоративный контроль через внушительное представительство государства в органах управления. На уровне отдельных корпораций это также может быть «золотая акция», позволяющая контролировать действия частных предпринимателей, нарушающие суверенные права государства.

Перспективы развития ГЧП во многом зависят от изменений, происходящих в самой сфере публичных благ и интересов, генерирующих потребность в проектах ГЧП. С ростом уровня жизни, развитием образовательного и культурного уровня населения изменяется характер производства и реализации традиционных публичных товаров и услуг. Ряд классических публичных благ - образование, здравоохранение, жилищно-коммунальные услуги и многое другое - население начинает полностью или частично оплачивать самостоятельно, т.е. рассматривает их как частные блага, не лежащие в сфере суверенных прав государства. И в этой связи суверенные права государства перемещаются с проблем обеспечения общественных благ как таковых в сторону гарантирования их достаточности, доступности и надлежащего качества. В общественный сектор приходит частный инвестор, и развитие разнообразных форм ГЧП становится весьма перспективным направлением реформирования этой сферы.

В условиях кризиса в экономике России (как и в большинстве других стран) заметно усиливается присутствие государства в экономике. Станет это временным отступлением от неолиберальной доктрины или же началом формирования какой-то новой парадигмы развития, покажет время. Но в любом случае всегда будут актуальными проблемы эффективного взаимодействия государства и частного бизнеса в реализации как крупных общеэкономической значимости проектов, так и в более локальных, но не менее важных для регионального развития партнерских соглашениях власти и предпринимательского сообщества.

Размещено на Allbest.ru