К вопросу о развитии правового определения государственно-частного партнерства в праве России

Размещено на Аllbest.ru

К ВОПРОСУ О РАЗВИТИИ ПРАВОВОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В ПРАВЕ РОССИИ

государство частный предприниматель

THE PROBLEM OF DEVELOPING THE LEGAL DEFINITION OF PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP IN THE RUSSIAN LEGISTRATION

Рассматривая вопрос об отношениях государства с частным предпринимателем, нужно отметить, что данные взаимоотношения имеют богатый исторический и современный опыт как в нашей стране, так и за рубежом. Именно на данный опыт следует опираться при формировании концепции государственно-частного партнерства (ГЧП). Уже в древние времена государство передавало частным лицам часть своих исключительных прав. Это делалось с целью решения важных общественно значимых задач. При этом государство устанавливало для предпринимателя определенную плату и диктовало определенные условия сотрудничества. В Древнем Иране (VI в. до н. э.), Древней Греции и Древнем Риме (IV в. до н. э.) существовала практика передачи частным лицам права взимать налоги и другие государственные доходы. Такая практика известна как система откупов. Большая часть налогов отдавалась на откуп с торгов, которые проводились ежегодно. Идея привлечения частных структур к управлению объектами, входящими в круг государственных интересов и остающимися под контролем государства, является основой ГЧП.

В Средние века система откупов появилась во Франции, в Голландии, Испании и Англии. Для предпринимателей этих стран она стала одним из важных источников накопления первоначального капитала. Во Франции при Генрихе IV систему откупов попытались упорядочить: схожие предметы откупа были определены в отдельные группы (таможни, акциз на напитки, соляной налог).

Первые инфраструктурные концессии возникли в условиях кризиса государственного финансирования. В XVII в Великобритании было введено правовое регулирование концессионных отношений. Согласно принятому законодательству государство практически полностью передавало предпринимателям право решать, как, где и когда строить каналы, доки и железные дороги, и оставляло за собой лишь право выдавать частным лицам официальные разрешения на строительство дорог со специальными пунктами сбора платы за проезд. Таким образом, в Великобритании сложилась частноправовая либеральная модель ГЧП. Альтернативная модель взаимоотношений между государством и бизнесом появилась во Франции. Здесь государство практически полностью оставляло за собой контроль над развитием инфраструктуры. Примером может служить тот факт, что был создан специальный государственный орган, который следил за строительством железных дорог. В публичноправовой модели взаимодействия власти и бизнеса, которая сложилась во Франции, концессия являлась не чем иным, как административно-правовым актом. Первая концессия во Франции была предоставлена в 1554 г. Адаму де Крапонну на сооружение и эксплуатацию канала. В Соединенных Штатах Америки, где губернаторы штатов выдавали прибывающим на поселение гражданам других стран концессии на землю, реки, строительство дорог, традиции сотрудничества государства и частного сектора отличались от европейских. В период становления концессий (XVII - XVIII вв.) государство выдавало частной компании особый конституирующий документ - разрешение на владение и пользование государственной собственностью. По своей сути этот документ представлял собой односторонний властный административный акт, который не содержал регламентаций прав и обязанностей сторон, и, в современном понимании, напоминал скорее лицензию, чем концессию. Лишь в Великобритании видны зачатки именно «партнерских» отношений между предпринимателями и государством.

Институт государственно-частного партнерства (Public Private Partnership (PPP) ) появился в Великобритании в1992году. Это произошло когда британское правительство во главе с премьер- министром Джоном Мейджером объявило о новой концепции управления государственной собственностью. В основе этой концепции лежит инициатива частного финансирования (Private Finance Initiative (PFI) ), суть которой в том, чтобы в рамках соглашений о партнерстве передать частному бизнесу финансирование строительства, эксплуатации, реконструкции и управления государственными объектами производственной и социальной инфраструктуры, включая автомобильные и железные дороги, школы, больницы и даже тюрьмы. Все это могло стать объектами частной финансовой инициативы. Более чем за двадцать лет своего существования ГЧП доказало свою эффективность в качестве механизма взаимодействия государства и частного капитала при реализации крупных общественно значимых инвестиционных программ. Действенным оказался этот механизм и при выполнении проектов в сфере энергетики, общественного транспорта, природопользования, жилищно-коммунального хозяйства, сельского и лесного хозяйства, и др.

При разработке концепции государственно-частного партнерства в России нужно, безусловно, учитывать опыт зарубежных стран. Но в ее основе должен лежать опыт, накопленный в отечественной истории и традиции взаимодействия власти и бизнеса, сложившиеся в нашей стране.

История сотрудничества Российского государства и частных лиц насчитывает большой период времени. Еще в «Русской Правде» упоминалось, что сборщики штрафа (виры), строители городов и некоторые другие категории получали с населения определенное натуральное довольствие, а полицейские функции осуществлялись княжескими вирниками, мечниками, писцами, тиунами, в пользу которых были установлены особые пошлины. То есть, уже в давние времена государство передавало часть своих функций частным лицам, и давала им возможность содержать себя за счет населения. Такая система получила название системы кормлений. В XII - XIV вв. кормление сыграло значительную роль в формировании системы местного управления: князья направляли в волости бояр в качестве наместников, а население обязано было содержать их в течение всего периода службы. В 1555г. кормление было отменено специальным указом.

Еще одной формой сотрудничества между государством и частным бизнесом в России стала система откупов. Впервые эта система была введена в конце XV - начале XVI в. Особенно популярными были таможенные, соляные и винные откупы. Манифестом 1765 г была учреждена комиссия для рассмотрения винных и соляных сборов, а с 1767 г. откупы были введены повсеместно (кроме Сибири). Их отдавали с торгов на четыре года. Система откупов была выгодна и государству, и предпринимателям. Например, доход казны от питейного налога составлял свыше 40% суммы всех налогов госбюджета. При этом, большую часть вырученных средств предприниматель оставлял у себя. В 1863 г. винные откупы были заменены акцизом.

Достаточно бурным развитие промышленности и предпринимательства было в период царствования Петра I. Известно, что Петр I активно привлекал к сотрудничеству иностранных специалистов, используя их опыт и знания (например, он поручил управление уральским горным делом иностранцу). Однако государство сотрудничало и с отечественными частными лицами. Указом от 4 марта 1702 г. царь передал один из уральских заводов отечественному предпринимателю Никите Демидову. Это было сделано с целью развития производства, необходимого для армии. Согласно указу государство снабжало завод топливом и рабочей силой, а продукты производства сдавались в казну по условленным ценам. Во второй половине XIX - начале XX в. государство и бизнес в России сотрудничали в решении коммунальных проблем губернских и уездных городов, а также при строительстве железных дорог, заводов, инфраструктурных объектов.

После Октябрьской революции, в первые годы советской власти важную роль в развитии многих отраслей экономики играли иностранные концессии. Они использовались, главным образом, в обрабатывающей и добывающей промышленности, сельском хозяйстве, железнодорожном строительстве. Советские концессии существовали в двух основных формах: «чистые концессии» и «смешанные общества», которые составляли примерно 30% концессионных договоров. В смешанных обществах Советскому государству принадлежало до 51% акционерного капитала, а руководство компанией и доходы от ее деятельности распределялись между партнерами.

Во времена нэпа концессионные договоры почти не содержали гражданско-правовых элементов. В сущности, эти договоры содержали все признаки классического административного договора. Поэтому, сложно говорить о «партнерстве» Советского государства и частного сектора в данный период. Тем не менее, концессионный опыт времен нэпа может быть учтен при разработке концепции ГЧП.

Необходимо выработать единую концепцию государственно-частного партнерства, как в доктрине, так и в законодательстве. Важно подчеркнуть, что это должно быть сделано на федеральном уровне. При определении понятия, сущности, принципов ГЧП следует использовать как зарубежный, так и отечественный исторический опыт. Изучение мировой практики в вопросах отношений государства и частного предпринимателя поможет не только выработать концепцию ГЧП, но также обеспечит регламентацию правовых форм осуществления государственно-частного партнерства в России.

Список литературы

Айрапетян М. С. Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства // Государственная власть и местное самоуправление. - 2009. - № 2.

Варнавский В. Г. Концептуальные экономические и правовые основы концессионной деятельности // Фельд-Почта. - 02 августа 2004 г. - № 029.

Штоф А. Горное право. - СПб., 1896. - С. 18-20.

Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона (1890-1907).

Osborne Stephen Public Private Partnership theory and Practice in international perspective. - 2000, Routledge. - P. 37.

Wilson T. PFI: the Private Finance Initiative in th UK // Infrastructure Journal. - 1999. - P. 35.

Размещено на Аllbest.ru