Соглашения, по которому государство, с одной стороны, и частные участники гражданского оборота, с другой стороны, принимают на себя обязательства с целью достижения общего хозяйственного результата, имеют давнюю историю в России. В качестве яркого примера можно привести освоение Сибири. Как метко заметили И.В. Ганжа и Р.А. Набиев, купцов Строгановых и атамана казачьего войска Ермака следует считать первыми известными отечественными концессионерами ^{[1, с.11].}

В последние годы при описании актов данного вида распространился термин "государственно-частное партнерство". При этом постоянно растет их количество и сумма привлеченных средств. На различных стадиях реализации находятся около 1300 проектов, привлекших более 640 млрд. рублей частных инвестиций. ^{[2, с.8].} Это позволяет говорить о востребованности такой формы сотрудничества

Нормативное определение государственно-частного партнерства впервые было закреплено в Законе Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнёрствах" ^[3]. В соответствии с ним, государственно-частное партнерство - взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных. Позднее определение было дополнено указанием на то, что кроме "реализации социальных проектов" государственно-частное партнерство может быть направленно на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге ^[4].

Впоследствии законы в данной сфере были приняты большинством субъектов Российской Федерации. По данным, содержащимся в исследовании "Развитие государственно-частного партнерства в России в 2015-2016 годах. Рейтинг регионов по уровню развития ГЧП", в субъектах Российской Федерации действует более 70 законов о государственно-частном партнерстве ^{[2, с.16-17].} В частности, в Липецкой области действует Закон Липецкой области от 05 апреля 2013 № 142-ОЗ "О государственно-частном партнерстве в Липецкой области" ^[5]. В соответствии с ним, государственно-частное партнерство - взаимовыгодное сотрудничество участников государственно-частного партнерства в целях реализации проектов, направленных на решение задач социально-экономического развития области. При этом частным партнером может быть российское или иностранное юридическое лицо или индивидуальный предприниматель либо действующее без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединение юридических лиц или индивидуальных предпринимателей.

Указанные формулировки в целом соответствуют предложениям, выработанным юридической наукой.

Так, в соответствии с позицией А.В. Белицкой, государственно-частное партнерство - это юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество органов и организаций публичной власти и субъектов частного предпринимательства в отношении объектов, находящихся в сфере непосредственного государственного интереса и контроля, предполагающее объединение ресурсов и распределение рисков между партнерами, осуществляемое в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное государственное и общественное значение ^{[6, с.42].} Участниками государственно-частного партнерства являются публичный и частный партнеры. Публичный партнер - субъект, обладающий публичной властью, обеспечивающий реализацию публичного интереса (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), который может быть представлен государственным и муниципальным органом, а также унитарным предприятием, хозяйственным обществом с государственным (муниципальным) участием, государственной (муниципальной) некоммерческой организацией. Частный партнер - субъект частного предпринимательства в любой организационно-правовой форме ^{[7, с.8-9].}

В 2015 году после многолетнего обсуждения был принят Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" ^[8], вступивший в силу с 01 января 2016 года. В соответствии с пунктом 1 статьи 3 данного нормативного акта, государственно-частное партнерство (муниципально-частное партнерство) - юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве (соглашения о муниципально-частном партнерстве), заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти (органами местного самоуправления) доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.

Таким образом, если в Законе Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнёрствах" акцент сделан на социальных целях партнерства, то федеральный закон имеет, прежде всего, экономическую (коммерческую) направленность. Закон Липецкой области от 05 апреля 2013 № 142-ОЗ "О государственно-частном партнерстве в Липецкой области" ближе к федеральному акту. Ведь основными задачами государственно-частного партнерства названы:

привлечение частного капитала;

повышение эффективности использования государственной собственности;

развитие инвестиционного и инновационного потенциалов области;

техническое и технологическое развитие социально значимых производств и объектов;

эффективное использование бюджетных средств.

Кроме того, г. Санкт-Петербург обозначал в качестве частных партнеров достаточно широкий круг субъектов: российские и иностранные юридические и физические лица, а также "действующее без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединение юридических лиц". Аналогичный перечень содержится в Закон Липецкой области от 05 апреля 2013 № 142-ОЗ "О государственно-частном партнерстве в Липецкой области". Федеральный закон подходит к данному вопросу гораздо уже. В соответствии с пунктом 5 статьи 3 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", частный партнер - это исключительно "российское юридическое лицо".

Более того, не должны выступать в качестве "частного партнера" юридические лица, связанные с публично-правовыми образованиями:

государственные и муниципальные учреждения и унитарные предприятия;

публично-правовые компании и иные юридические лица, создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов;

организации, "находящиеся под контролем Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования", а также их дочерние предприятия;

некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, а также созданные указанными выше лицами в форме фондов. Это и понятно, ведь иначе государственно-частное партнерство становится государственно-государственным.

Причем федеральное законодательство имеет приоритет на региональным. В частности, в соответствии с п.1 ст.2 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", нормы права, содержащиеся в других федеральных законах, иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актах, должны соответствовать настоящему закону. В силу п.1 ст.47 того же закона, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты в сфере государственно-частного партнерства и муниципально-частного партнерства подлежат приведению в соответствие с положениями настоящего закона до 1 июля 2016 года. Позднее они применяются в части, не противоречащей положениям указанного федерального закона (следует отметить, что по состоянию на 1 августа 2016 г. ни в Липецкой области, ни в Санкт-Петербурге, законы, которые рассматривались выше, изменениям не подверглись). А потому в нормативные акты субъектов Российской Федерации должны быть приведены в соответствие с положениями вновь принятого закона. Соответственно регионы и муниципальные образования лишаются права привлекать к государственно-частному партнерству иностранных субъектов, а также российских индивидуальных предпринимателей.

С учетом принципов действия закона во времени, прежде всего, правила о распространении норм на отношения, возникшие после вступления акта в силу, ранее заключенные соглашения о государственно-частном партнерстве могут продолжить действовать до окончания согласованных сроков. В частности в силу с п.2 ст.47 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", к соглашениям, заключенным в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами в сфере государственно-частного партнерства, в сфере муниципально-частного партнерства до дня вступления в силу настоящего закона, применяются положения указанных нормативных правовых актов. Такие соглашения действуют до окончания их на тех условиях, на которых они были заключены. Это касается как соглашений с иностранным участием, так и соглашений социальной направленности. Однако вновь разрабатываемые соглашения должны заключаться исключительно с российскими юридическими лицами.

Видимо, основным доводом в пользу данного шага является желание распространить на всех участников государственно-частного партнерства российскую юрисдикцию. Ведь серьезному "частному партнеру" не составит труда зарегистрировать организацию в Российской Федерации, которая будет полностью подчиняться отечественному праву, а при необходимости - российскому суду, станет платить налоги по месту нахождения и т.д. Наконец, это минимальной является гарантией того, что физическое лицо не исчезнет в одночасье. Однако лишние бюрократические барьеры никогда не сопутствовали росту бизнеса.

И если вопрос о том, какая сфера: социальная или коммерческая, является приоритетной для государственно-частного партнёрства, является дискуссионным (ведь "социальные" проекты тоже могут приводить к "привлечению в экономику частных инвестиций" и "обеспечению … доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества"), то сужение перечня "частных партнеров" следует признать неоправданным.

Это нарушает историческую традицию. В частности, Ганжа И.В. и Набиев Р.А. отмечают, что тенденция массового привлечения к государственно-частному партнерству именно иностранных субъектов начинается с периода Ивана IV и продолжается до настоящего времени ^{[1, с.17].} Более того, данный шаг противоречит одной из декларируемых целей государственно-частного партнёрства - "привлечение в экономику частных инвестиций".

Представляется, что в современных условиях искусственное ограничение возможности субъектов участвовать в государственно-частном партнёрстве является неоправданным. Ведь иностранные организации проявляют заинтересованность участвовать в проектах государственно-частного партнёрства. Так, в Липецкой области уже в 2016 г. был открыт диализный центр, созданный немецкой компанией Fresenius при поддержке местной администрации ^[9]. Китайская корпорация "СиноГидро" и "Росавтодор" подписали меморандум о намерениях строительства моста через реку Лена в Якутске на основе концессионного соглашения, планомерная подготовка которого длится с 2012 года ^{[2, с. 19].} Предприниматели также зачастую готовы инвестировать в совместные проекты, если не на федеральном уровне, то на региональном, а тем более - на местном.

В связи с этим можно рекомендовать устранить данное ограничение, внеся соответствующие изменения в Федеральный закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В частности, следует допустить к участию в проектах государственно-частного партнёрства и муниципально-частного партнерства иностранных субъектов. При этом предпринимателям без образования юридического лица вполне можно предоставить возможность участвовать в партнерстве на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Библиография