Антикоррупционный мониторинг в муниципальном образовании: правовое регулирование, организация и проведение

Размещено на http://www.allbest.ru/

Антикоррупционный мониторинг в муниципальном образовании: правовое регулирование, организация и проведение

Кабанов Павел Александрович доктор юридических наук профессор, Казанский инновационный университет им. В.Г. Тимирясова 420111, Россия, г. Казань, ул. Московская, 42

Kabanov Pavel Aleksandrovich Doctor of Law Professor, the department of Criminal Law and Procedure, Kazan Institute of Economics, Management and Law 420111, Russia, respublika Tatarstan, g. Kazan', ul. Moskovskaya, 42, of. NII protivodeistviya korruptsii 

Аннотация

мониторинг антикоррупционный образование муниципальный

В работе с использованием сравнительно-правового метода исследуются вопросы правового регулирования, организации и проведения (осуществления) антикоррупционного мониторинга в муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации. В результате проведенного исследования выяснилось, что в большинстве муниципальных образований отсутствуют основы правового регулирования антикоррупционного мониторинга на муниципальном уровне в которых бы четко были описаны объекты, субъекты, методика, процедурные и иные вопросы его осуществления. Более того, даже в имеющихся муниципальных нормативных правовых актах по организации и осуществления муниципального антикоррупционного мониторинга отсутствуют единые наименование и структура итогового документа, составляемого по результатам проведенного уполномоченными на то органами местного самоуправления антикоррупционного мониторинга в муниципальном образовании. В результате чего автор приходит к выводу о том, что необходимо создание типового (модельного) муниципального нормативного правового акта, регулирующего вопросы организации и проведения антикоррупционного мониторинга в муниципальном образовании на основе которого можно было бы принимать муниципальные нормативные акты по данному направлению антикоррупционной деятельности.

Ключевые слова: коррупция, мониторинг, противодействие коррупции, антикоррупционный мониторинг, мониторинг коррупции, муниципальное образование, результаты мониторинга, мониторинговое исследование, сроки мониторинга, методика мониторинга

Abstract

The author employs comparative legal method in order to study the topical issues of legal regulation, organization and implementation (performance) of anti-corruption monitoring in municipal units of the constituent subjects of the Russian Federation. As a result of the study it was established that in most of the municipal units there are no fundamentals for the legal regulation of anti-corruption monitoring at a municipal level, providing for clear descriptions of objects, subjects, methods, procedures and other issues regarding its performance. Moreover, the existing municipal normative legal acts on organization and implementation of municipal anti-corruption monitoring have no unified title and structure of a final document, formed as a result of the anti-corruption monitoring in a municipal unit by the competent municipal bodies. As a result the author draws a conclusion that it is necessary to form a prototype (model) municipal normative legal act regulating the issues of organization and performance of anti-corruption monitoring in a municipal unit based on which municipal normative acts in this sphere of anti-corruption activities could be adopted.

Keywords:

corruption, monitoring, fighting corruption, anti-corruption monitoring, corruption monitoring, municipal unit, monitoring results, monitoring study, period of monitoring, monitoring method

Введение

Посторенние многоуровневой, многофункциональной и эффективной системы противодействия в Российской Федерации требует оценки результативности противодействия коррупции не только на федеральном и региональном уровнях [1, c.210-216; 2, c.30-36; 34, c.51-53; 35, 255-258; 36, c.4-5; 37, c.58-64; 38, с.59-61; 39, с.5-11], но и муниципальном. Однако крупных исследований этого направления муниципальной антикоррупционной политики до настоящего времени не опуликовано. О необходимости организации и осуществления антикоррупционного мониторинга на муниципальном уровне говорится в антикоррупционном законодательстве и подзаконных нормативных правовых актах отдельных субъектов Российской Федерации. Положения, закрепляющие организацию и проведение антикоррупционного мониторинга в органах местного самоуправления, имеются в действующем антикоррупционном законодательстве 11 субъектов Российской Федерации (Брянская [13], Калужская [14], Тульская [23], Псковская [16], Оренбургская [17], Ленинградская [15], Тверская [19] и Ростовская [18] области, Чеченской [20] и Чувашской [21]республики, Алтайский край [12]). Однако лишь в пяти субъектах Российской Федерации, где антикоррупционный мониторинг в органах местного самоуправления предусмотрен региональным антикоррупционным законодательством в качестве инструмента противодействия коррупции, органы местного самоуправления приняли муниципальные нормативные правовые акты по его организации и проведению (Калужская, Тульская, Псковская, Оренбургская и Ростовская области). При этом общее количество принятых муниципальных нормативных правовых актов об организации и проведении антикоррупционного мониторинга составило лишь 11 единиц или 10 % от общего количества муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих специфику организации и проведения антикоррупционного мониторинга на муниципальном уровне.

Основная часть

Обращаясь к организационно-правовым основам проведения антикоррупционного мониторинга в муниципальных образованиях и в органах местного самоуправления, следует отметить, что они закрепляются различными нормативными правовыми актами, принимаемыми как представительными, так и исполнительными органами власти. Большинство муниципальных нормативных правовых актов по организации и проведению антикоррупционного мониторинга в муниципальных образованиях составляли постановления администрации муниципального образования - 53 или 48,2% и 5 их распоряжений или 4,5%. Несколько меньше было принято постановлений глав муниципальных образований - 35 или 31,8% и 17 или 15,5% нормативно-правовых решений представительных органов местного самоуправления. В связи с этим можно предположить, что большинство муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих организацию и проведение антикоррупционного мониторинга в муниципальных образованиях, составляют нормативно-правовые решения органов исполнительной власти муниципального образования.

При анализе муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих организацию и проведение антикоррупционного мониторинга в муниципальных образованиях, обращает на себя внимание то обстоятельство, что чаще всего они принимаются в тех субъектах Российской Федерации, где на региональном уровне приняты подзаконные нормативные правовые акты по использованию этого инструмента антикоррупционной политики с рекомендациями по его применению на муниципальном уровне.

Из всей совокупности муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих организацию и проведение антикоррупционного мониторинга 99 или 90,0% были приняты во исполнение региональных антикоррупционных законов и подзаконных нормативных правовых актов, направленных на их реализацию. Вместе с тем имеются муниципальные образования в которых в инициативном порядке принимались нормативные правовые акты об организации и проведении антикоррупционного мониторинга даже в тех случаях, когда этот антикоррупционный диагностический инструмент не предусматривался ни региональным антикоррупционным законодательством, ни специальными подзаконными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. В числе таких муниципальных образований оказались: Омсукчанский муниципальный район Магаданской области [11, 22], Кавалеровский муниципальный район Приморского края [5], городской округ «город Омск» [27] Омской области и муниципальное образование город Салехард [30] Ямало-Ненецкого автономного округа.

Обращаясь к вопросам правового регулирования антикоррупционного мониторинга в муниципальных образованиях, следует иметь в виду, что его основными объектами являются: состояние коррупции и/или её отдельных видов, причины этого явления и меры противодействия коррупции. Следовательно, в муниципальных нормативных правовых актах, регулирующих вопросы организации и проведения антикоррупционного мониторинга должны отражаться организационные основы исследования этих объектов, а также порядок и методика использования этого инструмента. Однако большинство муниципальных нормативных правовых актов направлено на закрепление процедурных вопросов организации и проведении антикоррупционного мониторинга (порядка проведения антикоррупционного мониторинга). В результате проведенного нами анализа правового регулирования антикоррупционного мониторинга в муниципальных образованиях выяснилось, что 45 или 40,9% нормативных правовых актов закрепляли порядок (или план [29]) его проведения, в 7 или 6,4% его методику. В большинстве других муниципальных нормативных правовых актов одновременно утверждается как порядок, так и методика проведения антикоррупционного мониторинга, хотя и в наименовании этого нормативного акта указано лишь на утверждение одного из процедурных или технологических документов порядка [31] или методики этого антикоррупционного инструмента [24], либо об общих процедурах организации и проведении антикоррупционного мониторинга [3].

В отдельных муниципальных нормативных правовых актах указывается, что в муниципальных образованиях осуществляются и другие виды антикоррупционного мониторинга. Таковыми на их взгляд являются:

а) мониторинг восприятия уровня коррупции населением муниципального образования [3, 4, 28];

б) мониторинг коррупционных рисков [25, 26];

в) мониторинг средств массовой информации по вопросам противодействия коррупции [30];

г) мониторинг деятельности органов местного самоуправления [7, 8, 9];

д) мониторинг нормативных правовых актов [10].

В рассмотренных нами муниципальных правовых документах появляются и измеряются дополнительные объекты антикоррупционного мониторинга - восприятие уровня коррупции населением, коррупционные риски, информация о коррупции, опубликованная в муниципальных средствах массовой информации, деятельность органом местного самоуправления, нормативные правовые акты, то есть происходит расширение объектов антикоррупционного мониторинга.

Вместе с тем, необходимо отметить, что имеется и незначительная доля муниципальных нормативных правовых актов, в которых встречаются некоторые неоправданные изъятия из общего объекта антикоррупционного мониторинга. Например, в нормативном правовом акте отсутствуют положения направленные на измерение состояния коррупции (видов коррупции), её причин, а лишь содержится прямое указание на осуществление мониторинга результативности муниципальной антикоррупционной политики [27].

Особый интерес вызывает содержание и структура муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих организацию и проведение антикоррупционного мониторинга в муниципальном образовании. В муниципальных нормативных правовых актах, направленных на организацию и проведение антикоррупционного мониторинга, как правило, отражаются следующие основные вопросы. Во-первых, ими определяется уполномоченный орган по организации и осуществлению антикоррупционного мониторинга в муниципальном образовании. В одних случаях нормативными правовыми актами в качестве уполномоченного органа определяется орган местного самоуправления, в других полномочия по осуществлению антикоррупционного мониторинга передаются специализированному Совету (Комиссии) при главе муниципального образования по противодействию коррупции, в третьих создается специальный межведомственный орган (комиссия или рабочая группа) которому и поручается осуществление антикоррупционного мониторинга. Примером закрепления функции осуществления антикоррупционного мониторинга за органом исполнительной власти муниципального образования может служить постановление Администрации Паклинского района Псковской области, где таким уполномоченным органом признано Управление делами Администрации района [6]. Примером закрепления функции осуществления антикоррупционного мониторинга за специализированным совещательным антикоррупционным органом при главе муниципального образования может служить постановление Администрации Мошенского муниципального района Новгородской области, которым предусмотрено проведение антикоррупционного мониторинга Межведомственным советом по противодействию коррупции [33]. Примером создания специализированной межведомственной рабочей группы и закрепления за ней функции осуществления антикоррупционного мониторинга в муниципальном образовании может служить постановление Администрации городского округа Жигулевск Самарской области, которым предусмотрено проведение антикоррупционного мониторинга специально создаваемой для этих целей межведомственной рабочей группой [32].

Во-вторых, во многих муниципальных нормативных актах об организации и проведении антикоррупционного мониторинга специально закрепляются сроки его проведения и назначаются (определяются) уполномоченные лица по контролю за своевременностью, полнотой и качеством его осуществления.

В-третьих, значительная доля муниципальных нормативных правовых актов об организации и проведении антикоррупционного мониторинга имеет помимо официальных приложений (порядок (регламент) и/или методику проведения антикоррупционного мониторинга) и дополнительные. В качестве дополнительных приложений наиболее часто выступают различного рода перечни, планы и формы предоставления материалов для осуществления муниципального антикоррупционного мониторинга. В качестве перечней в приложениях к нормативному правовому акту утверждаются: перечни разделов антикоррупционного мониторинга, перечни показателей антикоррупционного мониторинга. Довольно часто в качестве приложений утверждаются формы предоставления информационных материалов для осуществления антикоррупционного мониторинга, а также планы (графики) проведения антикоррупционного мониторинга и т.п. Наличием дополнительных приложений обладают 22 или 20% муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации и проведения антикоррупционного мониторинга. Это свидетельствует о том что, отсутствует единообразие при правовом регулировании организации и проведении муниципального антикоррупционного мониторинга в муниципальных образованиях.

Вместе с тем разнообразно в муниципальных нормативных правовых актах, посвященных организации и проведению антикоррупционного мониторинга на территории муниципального образования указывается на итоговые документы, подготавливаемые по результатам проведенного муниципального антикоррупционного мониторинга. Наибольшей популярностью в органах местного самоуправления для обозначения результатов антикоррупционного мониторинга пользуется термин «сводный отчет» или просто «отчет» именно так он именуется в 57 или 51,8% муниципальных нормативных правовых актах. В меньшей степени итоговый документ антикоррупционного мониторинга называется «заключение» или «итоговое заключение» в 10 или 9,1% случаев. С одинаковой частотой для обозначения итогового документа по результатам антикоррупционного мониторинга используют термины «информация» или «сводная информация», «доклад», «аналитическая справка» в 8 или 7,2% наименованиях каждая. Однако, встречаются и муниципальные нормативные правовые акты в которых даже не указывается необходимость подготовки итогового документа по результатам антикоррупционного мониторинга. Таких муниципальных нормативных правовых актов по нашим данным оказалось 11 или 10% от общего количества исследованных нами. Следовательно, отсутствует единый (универсальный) подход к оформлению результатов муниципального антикоррупционного мониторинга.

Выводы

На наш взгляд, в целях совершенствования правового регулирования организации и проведения муниципального антикоррупционного мониторинга необходима разработка модельного (типового) муниципального нормативного правового акта, который бы с одной стороны - заложил процедурные и технологические основы его организации и проведения, а с другой - учитывал специфику деятельности муниципального образования.

Изложенные нами материалы научного анализа муниципальных нормативных правовых актов об организации и проведении антикоррупционного мониторинга на территории муниципальных образований свидетельствуют о том, что необходимо их дальнейшее совершенствование на основе разработанных, апробированных и научно-обоснованных методических рекомендаций.

Библиография

1. Будатаров С.М. Региональный антикоррупционный мониторинг: цели и задачи // Борьба с коррупцией в системе государственного и муниципального управления: уроки реформ: сборник докладов 2-ой международной научно-практической конференции. В 3-х. ч. - Новосибирск: Изд-во СибАГС, 2011. - Ч.1.

2. Малышева Т.В. Антикоррупционный мониторинг в Республике Татарстан // Экономический вестник Республики Татарстан. - 2012. - №2.

3. О мониторинге восприятия уровня коррупции в Администрации Куньинского района и в ее органах: Постановление Администрации Куньинского района Псковской области от 06.07.2010 №533-Н // Пламя. - 2010. - 16 июля.

4. О мониторинге восприятия уровня коррупции в муниципальном образовании Красногородский район: Постановление Администрации Красногородского района Псковской области от 10.09.2010 №456 (ред. от 15.12.2010) // Заря. - 2010. - 24 сентяб.

5. О Порядке проведения антикоррупционного мониторинга в Кавалеровском муниципальном районе: Постановление администрации Кавалеровского муниципального района от 15.03.2010 №108

6. О порядке проведения антикоррупционного мониторинга в Паклинском районе: Постановление Администрации Паклинского района Псковской области от 22 июня 2011 года №376 // Льновод. - 2011. - 8 июля.

7. О проведении антикоррупционного мониторинга деятельности департамента градостроительства и управления архитектуры: Распоряжение администрации г. Красноярска от 20.07.2010 №89-р // Губернские новости. - 2010. - 28 июля.

8. О проведении антикоррупционного мониторинга деятельности департамента экономики администрации город: Распоряжение администрации г. Красноярска от 03.05.2011 №56-р // Губернские новости. - 2011. - 11 мая.

9. О проведении антикоррупционного мониторинга деятельности департамента муниципального имущества и земельных отношений администрации города Распоряжение администрации г. Красноярска от 23.08.2012 N 128-р // Губернские новости. - 2012. - 29 августа.

10. О проведении антикоррупционного мониторинга нормативных правовых актов: Постановление Главы администрации муниципального района "г. Киров и Кировский район" от 15.06.2010 №1185

11. О проведении антикоррупционного мониторинга: Постановление администрации Омсукчанского района от 26.09.2011 №485 // Омсукчанские вести. - 2011. - 7 октяб.;

12. О противодействии коррупции в Алтайском крае: Закон Алтайского края от 3.06.2010 №46-ЗС // Сборник законодательства Алтайского края. - 2010. - №170. - Ч. 1. - Июнь. - С. 22.

13. О противодействии коррупции в Брянской области: Закон Брянской области от 11.07.2007 №105-З (ред. от 06.08.2010) // Брянский рабочий. - 2007. - 20 и 27 июля.

14. О противодействии коррупции в Калужской области: Закон Калужской области от 27.04.2007 №305-ОЗ (ред. от 10.11.2009) // Весть. - 2009 - 3 июня.

15. О противодействии коррупции в органах государственной власти Ленинградской области и органах местного самоуправления Ленинградской области: Областного закона Ленинградской области от 8 февраля 2010 года №1-оз // Вестник Правительства Ленинградской области. - 2010. - 13 февр.

16. О противодействии коррупции в органах государственной власти Псковской области и органах местного самоуправления: Закон Псковской области от 17.07.2008 №784-оз (ред. от 31.12.2010) // Псковская правда. - 2008. - 24 июля.

17. О противодействии коррупции в Оренбургской области: Закон Оренбургской области от 15.09.2008 №2369/497-IV-ОЗ (ред. от 17.11.2010) // Южный Урал. - 2008. - 27 сентяб.

18. О противодействии коррупции в Ростовской области: Областной закон Ростовской области от 12.05.2009 №218-ЗС (ред. от 16.04.2010) // Наше время. - 2009. - 13 мая.

19. О противодействии коррупции в Тверской области: Закон Тверской области от 09.06.2009 №39-ЗО (ред. от 06.07.2010) // Тверские ведомости. - 2009. - 12-18 июня.

20. О противодействии коррупции в Чеченской Республике: Закон Чеченской Республики от 21 мая 2009 года №36-РЗ // Вести республики. - 2009. - 10 июня.

21. О противодействии коррупции: Закон Чувашской Республики от 04.06.2007 №14 (ред. от 19.11.2010) // Собрание законодательства Чувашской Республики. - 2007. - №5. - Ст. 253.

22. Об антикоррупционном мониторинге в Омсукчанском районе: Решение Собрания представителей Омсукчанского района от 25.04.2012 №27 // Омсукчанские вести. - 2012. - 18 мая.

23. Об отдельных мерах по противодействию коррупции в Тульской области: Закон Тульской области от 12.11.2008 №1108-ЗТО (ред. от 07.10.2009) // Тульские известия. - 2008. - 20 нояб.

24. Об утверждении Методики мониторинга коррупционных рисков в администрации муниципального образования Выселковский район для определения перечня должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции: Постановление администрации муниципального образования Выселковский район Краснодарского края от 20.01.2010 // Власть Советов. - 2010. - 30 янв.

25. Об утверждении методики мониторинга коррупционных рисков в администрации муниципального образования Лиманский район: Постановление администрации муниципального образования "Лиманский район" Астраханской области от 30.01.2012 №63

26. Об утверждении методики мониторинга коррупционных рисков структурных подразделений, отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации муниципального образования город Новороссийск для определения перечня должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции, и об отмене постановлений администрации муниципального образования город Новороссийск от 6 сентября 2010 года №3118, от 1 апреля 2010 года №919: Постановление администрации муниципального образования город Новороссийск от 24.03.2011 №1261 // Новороссийские вести. - 2011. - 13 апр.

27. Об утверждении методики оценки эффективности реализуемых мер по профилактике коррупции в Администрации города Омска: Распоряжение Администрации города Омска от 10.12.2009 года №446-р (в ред. от 25.01.2013 №14-р) // Третья столица. - 2011. - 15 декаб.

28. Об утверждении мониторинга восприятия уровня коррупции и методики мониторинга коррупционных рисков в администрации муниципального образования Темрюкский район: Постановление администрации муниципального образования Темрюкский район Краснодарского края от 03.08.2012 №1626 // Тамань. - 2012. - 15 авг.

29. Об утверждении Плана мероприятий по проведению антикоррупционного мониторинга в муниципальном образовании рабочий поселок Ревякино Ясногорского района на 2009-2010 годы: Постановление Администрации муниципального образования рабочий поселок Ревякино Ясногорского района от 29 июля 2009 г. №30 // Ясногорье. - 2009. - 3 сентяб.

30. Об утверждении Положения об организации и проведении мониторинга средств массовой информации на предмет выявления сообщений о коррупции в Администрации муниципального образования город Салехард: Распоряжение Администрации МО город Салехард от 06.12.2011 №1706-р (ред. от 19.12.2011)

31. Об утверждении Положения об организации и проведении мониторинга средств массовой информации на предмет выявления сообщений о коррупции в Администрации муниципального образования город Салехард: Распоряжение Администрации муниципального образования город Салехард от 06.12.2011 №1706-р (ред. от 19.12.2011)

32. Об утверждении Порядка организации и проведения антикоррупционного мониторинга в муниципальном образовании Новоржевский район: Постановление Администрации Новоржевского района от 23.03.2011 №28

33. Об утверждении Порядка осуществления антикоррупционного мониторинга на территории городского округа Жигулевск: Постановление Администрации городского округа Жигулевск Самарской области от 27.06.2011 №029 нпа // Жигулевский рабочий. - 2011. - 9 июля.

34. Об утверждении Порядка проведения антикоррупционного мониторинга на территории Мошенского муниципального района: Постановление Администрации Мошенского муниципального района Новгородской области от 29.06.2010 г. №311

35. Павленко О.В. Антикоррупционный мониторинг - необходимое условие антикоррупционных мероприятий // Следователь. - 2013. - №4.

36. Панкратов А.Ю. Мониторинг коррупции и мер реализации антикоррупционной политики в Республике Татарстан: вопросы теории и практики // Актуальные проблемы экономики и права. - 2011. - №3 (19).

37. Хазанов С.Д. К вопросу о формировании механизмов оценки эффективности мер противодействия коррупции в Российской Федерации // Следователь. - 2013. - №1.

38. Стороженко И.В. Публично-правовое регулирование мониторинга коррупции, осуществляемого Всемирным Банком // Административное и муниципальное право. - 2010. - 2. - C. 59 - 61.

39. Астанин В.В. Проблемы мониторинга правоприменения в целях реализации антикоррупционной политики

Размещено на Allbest.ru