Административно-правовые основы организации Музейного фонда Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Административно-правовые основы организации Музейного фонда Российской Федерации

Предметом исследования являются административно-правовые основы организации Музейного фонда Российской Федерации, его государственной и негосударственной части. Автор рассматривает нормативно-правовую базу, регулирующую основы организации Музейного фонда Российской Федерации. Кроме того, особое внимание уделяется административной процедуре по включению культурных ценностей в состав Музейного фонда. Также рассматривается порядок ведения Государственного каталога Музейного фонда.

Анализируются методы осуществления контроля за сохранением и эффективным управлением культурными ценностями, входящими в состав контроль за сохранением и эффективным управлением культурными ценностями, входящими в его состав Музейного фонда. Основными методами настоящего исследования являются общенаучные теоретические методы: системный, диалектический, логический, а также специальные юридические методы: комплексный, сравнительно-правовой, анализ и синтез. Кроме того, при изучении законодательной базы использовался метод лексико-грамматического анализа. Новизна исследования заключается в том, что автор впервые комплексно рассматривает административно-правовые основы организации Музейного фонда Российской Федерации. Автором рассматриваются пробелы и коллизии, выявленные при изучении нормативно-правовой базы, регулирующей основы организации Музейного фонда Российской Федерации, а также даются предложения по совершенствованию существующего законодательства. Отдельно предложены формы государственного контроля и порядок взаимодействия государства и частных лиц, обладающих музейными предметами и коллекциями.

Музейный фонд Российской Федерации - особая обособленная государственная форма учета музейных предметов и музейных коллекций, находящихся на территории Российской Федерации. Федеральный закон от 26.05.1996 N 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» (далее - Закон о музеях) в первую очередь устанавливает основы регулирования именно Музейного фонда РФ.

Музейный фонд Российской Федерации представляет собой совокупность культурных ценностей, зарегистрированных в качестве музейных предметов или музейных коллекций в Государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации. Культурные ценности, включенные в состав Музейного фонда Российской Федерации, обладают особым статусом, который также означает большое количество ограничений и запретов, установленных с целью их сохранения.

Для того чтобы рассмотреть основы организации Музейного фонда Российской Федерации, необходимо определить, что такое музейный предмет, который является основным элементом, составляющим Музейный фонд. Законодательное определение музейного предмета - «культурная ценность, качество либо особые признаки которой делают необходимым для общества ее сохранение, изучение и публичное представление»[1]. Вероятно, в понятии музейного предмета законодатель хотел подчеркнуть обязательное наличие всех трех задач, в совокупности стоящих перед государством и музеями - сохранение, изучение и публичное представление, поскольку каждая задача по отдельности в полной мере может относиться к любой культурной ценности.

Авторы труда «Музейное дело России» предлагают определение термина музейный предмет так - «включенный в музейное собрание историко-культурный или природный объект, являющийся первоисточником знаний и эмоционального воздействия и обладающий музейной ценностью»[2]. В данном определении основной акцент делается на наличие музейного интереса к ценным объектам окружающего мира, а не формальная регистрация в государственном реестре.

В определении, данном музееведом А.Д. Тельчаровым[3] используется термин «музейность», который и содержит в себе те три задачи, которые законодатель включил в определение музея в Законе о музеях. Музейный предмет должен заключать в себе необходимость его хранения, изучения и обязательность его демонстрации обществу.

Любая культурная ценность может стать музейным предметом. Однако не любой предмет может стать музейным. Только совокупность определенных свойств позволяют экспертам определить, что объект внешнего мира должен подлежать включению в Музейный фонд Российской Федерации.

Специалисты в музейной деятельности выделяют определенные свойства музейного предмета, по которым определяется возможность включения его в фонды музея. В совокупности эти свойства составляют «музейность» культурной ценности, именно в соответствии которой Министерство культуры Российской Федерации определяет, что объект культуры и искусства необходимо включить в Музейный фонд Российской Федерации.

Закон о музеях дает следующее определение Музейному фонду Российской Федерации - это «совокупность постоянно находящихся на территории Российской Федерации музейных предметов и музейных коллекций, гражданский оборот которых допускается только с соблюдением ограничений, установленных настоящим Федеральным законом».

Итак, установив понятие Музейного фонда Российской Федерации, Закон о музеях признал, что музейные предметы и коллекции, находящиеся на выставке в другой стране, не могут именоваться таковыми, поскольку не находятся на территории Российской Федерации, что является коллизией, поскольку очень важным и неоспоримым является то, что даже находясь за пределами юрисдикции Российской Федерации музейные предметы и музейные коллекции все равно остаются под ее защитой и являются частью Музейного фонда Российской Федерации. При этом указанная норма также противоречит Закону РФ от 15.04.1993 N 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей», который устанавливает право на вывоз культурных ценностей, в том числе музейных предметов за территорию Российской Федерации.

Исходя из ее буквального толкования можно сделать вывод, что все музеи России, вывозя экспонаты на выставки в другие страны, исключают их из Музейного фонда Российской Федерации. Кроме того, буквально понимая смысл понятия «музейный фонд», данный Законом о музеях, возникает еще одна неточность: в Музейный фонд Российской Федерации включены только те музейные предметы, гражданский оборот которых ограничен, хотя это справедливо отнести ко всем культурным ценностям. Данное Законом о музеях определение Музейного фонда Российской Федерации следует уточнить: это «совокупность зарегистрированных в качестве музейных предметов и музейных коллекций культурных ценностей, принадлежащих Российской Федерации и ее народу, имеющих устойчивую историческую, культурную и юридическую связь с территорией Российской Федерации. Гражданский оборот музейных предметов и музейных коллекций допускается только с соблюдением ограничений, установленных настоящим Федеральным законом и иным законодательством Российской Федерации». Включение в определение признака «наличие устойчивой исторической и культурной связи с территорией Российской Федерации» подчеркнет то, что даже вывезенные с территории РФ музейные предметы и коллекции принадлежат России, в том числе и в случае незаконного перемещения.

Музейный фонд Российской Федерации состоит из государственной и негосударственной части, которые включают в себя музейные предметы и коллекции, причисленные к Музейному фонду Российской Федерации. Каждый «предмет музейного значения» должен пройти экспертизу, после которой принимается решение о его включении в состав Музейного Фонда Российской Федерации. Решение о включении, либо исключении музейного предмета из состава Музейного фонда Российской Федерации принимается Министерством культуры РФ (до 2008 года эта функция была у Управления культурного наследия, художественного образования и науки Федерального агентства по культуре и кинематографии РФ). Если принято положительное решение, то такие музейные предметы и коллекции регистрируются в Государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации и с этого момента считаются включенными в состав Музейного фонда РФ. На каждый музейный предмет или коллекцию выдается свидетельство, которое передается собственнику, либо в случае, если собственником является государство, такие документы хранятся в музее, либо в Министерстве культуры Российской Федерации. После включения музейных предметов и музейных коллекций в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации они не подлежат «отчуждению, за исключением случаев утраты, разрушения либо обмена на другие музейные предметы и музейные коллекции»[1], поскольку такие предметы принадлежат государству и народу Российской Федерации. Кроме того, можно сделать еще один вывод: перевод музейных предметов и коллекций из состава государственной части Музейного фонда Российской Федерации в негосударственную не возможен.

Государственный каталог Музейного фонда Российской Федерации является основным учетным документом, представляющим собой электронную базу данных, в которой содержатся основные сведения о каждом музейном предмете и каждой музейной коллекции, которые включены в состав Музейного фонда Российской Федерации. До создания Музейного фонда РФ, когда не было технических средств для ведения электронного каталога, каждый музей был обязан вести бумажные книги учета и заполнять инвентарную карточку на каждый экспонат, что в прочем осуществляется и по сей день в музеях, не имеющих достаточного для этого оборудования.

Ведением Государственного каталога Музейного фонда Российской Федерации занимается Министерство культуры РФ. Любое действие, направленное на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей в отношении музейных предметов и музейных коллекций фиксируется в Государственном каталоге Музейного фонда РФ. Информация, содержащаяся в Государственном каталоге, является общедоступной, за исключением сведений о собственниках и о сделках с музейными предметами и коллекциями. В Государственном каталоге кроме описания музейных предметов и учетных данных содержатся также их изображения. Однако такая визуальная информация ограничена для музейных предметов, входящих в негосударственную часть Музейного фонда, и размещается только с согласия собственника музейного предмета. Все сведения, внесенные в Государственный каталог Музейного фонда подлежат обязательному страховому копированию для исключения возможности их утери.

В целях исполнения Министерством культуры РФ государственной функции по ведению Государственного каталога Музейного фонда Российской Федерации в 2007 году был утвержден Административный регламент, который определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) по ведению государственного каталога Музейного фонда Российской Федерации. В соответствии с регламентом государственная функция по ведению Государственного каталога Музейного фонда РФ включает:

- регистрацию музейных предметов и музейных коллекций в каталоге на основании принятого Министерством культуры Российской Федерации решения об их включении в состав Музейного фонда Российской Федерации либо об исключении их из его состава;

- выдачу свидетельства о включении музейных предметов и музейных коллекций в состав Музейного фонда Российской Федерации;

- внесение изменений в информацию о музейных предметах и коллекциях, в том числе о совершении действий (сделок) физических и юридических лиц, направленных на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей в отношении музейных предметов и музейных коллекций;

- размещение информации о хищениях и утрате музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации.

Ответственность за ведение Государственного каталога Музейного Фонда Российской Федерации лежит непосредственно на Департаменте культурного наследия Министерства культуры РФ. В регламенте досконально рассматриваются вопросы общения служащих Министерства и заявителей, указана последовательность действий при осуществлении государственной функции по ведению Государственного каталога Музейного фонда Российской Федерации, утвержден порядок обжалования решений и действий (бездействий) должностных лиц.

В целях повышения эффективности процедуры по формированию Государственного каталога Министерством культуры РФ был принят Приказ № 842 от 08.12.2009 «Об утверждении Единых правил организации формирования, учета, сохранения и использования музейных предметов и музейных коллекций, находящихся в музеях Российской Федерации», однако уже через 3 месяца он был отменен и в настоящее время продолжает действовать Инструкция, принятая еще в 1985 году, которая устарела даже в силу технологического развития, например, оборудования, используемого при хранении музейных экспонатов, которое сильно отличается от техники и машин 20 века. Однако стоит отметить, что в большинстве своем музеи современным, технологичным и инновационным оборудованием не обладают и потому, к сожалению, указанная Инструкция может применяться и в 21 столетии.

Тогда же в 2009 году Приказом Министерства культуры Российской Федерации[4] был создан Экспертный совет, целью которого являлся поиск наиболее эффективных и действенных решений для ведения Государственного каталога, а также учета музейных предметов и коллекций, включенных в Музейный фонд Российской Федерации. Для выполнения поставленной цели Совет должен выполнять следующие задачи:

- анализировать и вносить предложения по совершенствованию нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность Музейного фонда Российской Федерации;

- разрабатывать предложения по усовершенствованию и рационализации функций Министерства культуры по ведению Государственного каталога Музейного фонда Российской Федерации, а именно по улучшению системы охраны, маркировки, учета музейных предметов, по модернизации программ обеспечения справочников музейных предметов;

- содействовать в повышении квалификации музейных работников;

- подготавливать предложения по популяризации российских музеев, в том числе и в мировом сообществе.

Поскольку решения Совета носят лишь рекомендательный характер, Министерство культуры Российской Федерации вправе лишь учесть его мнение.

Однако само создание такого органа способствует совершенствованию механизмов государственного управления и регулирования в сфере музейной деятельности, поскольку его работа нацелена на решение практических задач, возникающих в работе музеев.

Итак, в государственной части Музейного фонда Российской Федерации числятся музейные предметы, находящиеся в собственности Российской Федерации, либо субъекта РФ. Негосударственная часть - вторая составляющая Музейного фонда Российской Федерации. Чтобы определить, что же является негосударственной частью Музейного фонда Российской Федерации, законодатель решил применить метод исключения и определил, что музейные предметы и коллекции, не входящие в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации составляют его негосударственную часть. Такие музейные предметы находятся в ведомственных, муниципальных, общественных, частных, церковных музеях, а также у частных лиц.

В Законе о музеях нет определений для негосударственных музеев, однако в Законе Московской области «О музеях в Московской области» можно встретить понятие частной коллекции как «совокупности культурных ценностей, собранной физическими лицами и (или) организациями, которая может носить имя гражданина (автора, коллекционера) либо иное наименование, по желанию ее собственника»[5]. При этом в данном определении остается неясным, все ли культурные ценности, входящие в ее состав являются музейными предметами.

Если нет, то и необходимости в таком урегулируемом законом понятии не возникает. Хотя, по нашему мнению, музейные предметы и музейные коллекции и не могут находиться в частной коллекции (за исключением частных музеев или иных выставочных учреждений), а как предполагается из их названия, имеют отношение только к музейным учреждениям, что впрочем, не исключает необходимости внесения их в каталог Музейного фонда Российской Федерации. Если же предположить что все музейные предметы и коллекции, включенные в состав негосударственной части Музейного фонда РФ, находятся в частных музеях, можно дать следующее определение частному собранию музейных предметов как совокупности находящихся в частной собственности и экспонируемых, либо находящихся на хранении в музеях культурных ценностей, включенных в состав негосударственной части Музейного фонда Российской Федерации. В таком случае можно разграничить музейные предметы от иных культурных ценностей.

При этом можно предложить и иное, соответствующее нынешнему законодательству определение понятию частная коллекция - это совокупность культурных ценностей, включенных в негосударственную часть Музейного фонда Российской Федерации, принадлежащая частному лицу или организации.

Лицо (физическое, юридическое), обладающее культурной ценностью, для ее включения в Музейный фонд Российской Федерации подает заявление в Министерство культуры РФ, которое принимает решение о включении представляемого предмета в Музейный фонд Российской Федерации. Хранение и учет таких музейных предметов производится в соответствии с правилами, установленными в Положении о Музейном фонде Российской Федерации[6].

То есть, собственник музейных предметов обязан вести специальную учетную документацию, а также иметь особое оборудование и помещения для хранения принадлежащего ему музейного предмета. Безусловно, в случае с негосударственными музеями последние обязаны вести инвентарные книги и иную необходимую документацию, а также создавать надлежащие условия для хранения музейных предметов. Однако если собственником является физическое лицо, то следование указанным требованиям представляется трудновыполнимым. Ведь для их осуществления в музеях существует штат сотрудников, обладающих специальными знаниями, имеется необходимая имущественная база (помещения и оборудование), музеи также получают от учредителя финансовые средства на осуществление своей деятельности. К сожалению, сложно предположить, для чего именно так законодатель изложил названную норму закона. Безусловно, собственник должен ответственно подходить к сохранению принадлежащих ему музейных предметов, однако полностью выполнить правила, соответствующие нормативно-правовым актам, устанавливающим порядок учета и хранения музейных предметов, не представляется возможным. В связи с чем, по нашему мнению, снова встает вопрос о необходимости разграничения культурных ценностей, находящихся в музее и иных, которые, впрочем, могут иметь не меньшую значимость.

Так же, как и в случае с государственной частью Музейного фонда Российской Федерации, государственный контроль за состоянием негосударственной части и частных музеев осуществляет Министерство культуры РФ, которое помимо проверок состояния сохранности и условий хранения музейных предметов, имеет право на «постановку вопроса перед собственником об изменении места хранения либо об отчуждении музейных предметов и музейных коллекций, переданных в управление негосударственным музеям»[1]. Органы государственной власти и местного самоуправлениия в пределах своих полномочий осуществляют контрольные функции, но также могут оказать и содействие в проведении реставрационных мероприятий путем привлечения государственных реставрационных учреждений, а также обеспечить передачу музейных предметов на хранение в государственные хранилища. До 2004 года в рамках государственной поддержки негосударственной части Музейного фонда Российской Федерации также производилась частичная компенсация затрат на обеспечение безопасности музейных предметов, а также предоставлялись налоговые и иные льготы.

Любой музейный предмет, отнесенный к негосударственной части Музейного фонда Российской Федерации, может быть подарен или продан его собственником с обязательным уведомлением об этом Министерства культуры РФ и только после государственной регистрации такой сделки. Новый собственник несет те же обязанности по надлежащему содержанию музейного предмета. Государство при этом имеет преимущественное право покупки, и кроме того, выкупа бесхозного музейного предмета.

В рамках регулирования деятельности Музейного фонда Российской Федерации одной из основных задач для государства является контроль за сохранением и эффективным управлением культурными ценностями, входящими в его состав. Для ее реализации Правительство Российской Федерации приняло Положение об общероссийском мониторинге состояния и использования памятников истории и культуры, предметов Музейного фонда Российской Федерации, документов библиотечных фондов, Архивного фонда Российской Федерации, а также кинофонда[7]. В рамках музейной деятельности мониторинг производится в отношении предметов Музейного фонда Российской Федерации. Мониторинг проводится Министерством культуры РФ и Федеральной архивной службой с целью получения достаточных сведений для принятия «обоснованных управленческих решений в сфере сохранения культурного наследия народов Российской Федерации»[7]. Любые предметы, входящие в состав Музейного фонда Российской Федерации, а также все памятники культуры и истории являются объектами мониторинга.

Мониторинг проводится с использованием форм государственных статистических наблюдений (государственной статистической отчетности), посредством целевого анкетирования организаций, в пользовании либо в управлении которых находятся памятники истории и культуры, предметы Музейного фонда Российской Федерации, а также путем визуального и инструментального обследования указанных памятников и музейных предметов.

Предметом обследования является сохранность предметов Музейного фонда Российской Федерации, условия их хранения, порядок проведения реставрационных работ, а также порядок использования предметов Музейного фонда Российской Федерации, условия доступа к ним.

После проведения мониторинга полученные данные обрабатываются, и на их основе составляется отчет об итогах мониторинга, который представляется Министерством культуры в Правительство Российской Федерации.

Данным Постановлением не установлен порядок действий Правительства Российской Федерации при выявлении случаев утраты музейных предметов или нарушений при проведении реставрационных работ. При получении отчета от Министерства культуры РФ, содержащего такую информацию, Правительство должно передавать ее в правоохранительные органы и органы государственной безопасности, поскольку сохранение культурных ценностей имеет государственное значение.

В целом, Правительство Российской Федерации и Министерство культуры РФ создало систему, именуемую Музейным фондом Российской Федерации, функционирующую в целях упорядочения учета музейных предметов и коллекций. Кроме того, основные шаги по созданию нормативной базы для регулирования работы Музейного фонда Российской Федерации также осуществлены. Однако необходимо усовершенствовать механизм контроля за сохранностью музейных предметов и коллекций. А кроме того важно понимать, что данную систему необходимо развивать и улучшать, опираясь на новейшие технологии, поскольку количество и уникальность музейных предметов не позволят, только лишь проводя проверки, сберечь их от утраты. Необходимы превентивные меры и четкое соблюдение правил, установленных законом.

Библиография

фонд административный музейный

1.Федеральный закон от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 22. Ст. 2591.

2.Музейное дело России. 3-е изд., испр. и доп. / Под ред. М.Е. Каулен. М., 2010. С. 229.

3.Тельчаров А.Д. Музееведение. 2-е изд., испр. и доп. М., 2011. С. 8.

4.Приказ Министерства культуры Российской Федерации от 7 апреля 2009 г. № 160 «Об Экспертном совете по вопросам организации формирования и ведения Государственного каталога Музейного фонда Российской Федерации» // Опубликован не был.

5.Закон Московской области от 13 июля 2007 г. № 113/2007-ОЗ «О музеях в московской области» // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2007. 24 июля. № 131.

6.Постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1998 г. № 179 «Об утверждении Положений о Музейном фонде Российской Федерации, о Государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации, о лицензировании деятельности музеев в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 8.

7.Постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 504 «Об общероссийском мониторинге состояния и использования памятников истории и культуры, предметов Музейного фонда Российской Федерации, документов библиотечных фондов, Архивного фонда Российской Федерации, а также кинофонда» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 3015.

Размещено на Allbest.ru